“如果一项公共政策没有经过广泛的讨论和博弈的话，各个利益集团的真正需求没有被挖掘出来，这项公共政策取得的共识程度就比较低，所以到后边大家对这项公共政策的执行可能就不关心了。”余晖说，在中国，还远远没有建立起一个正式的公共政策程序，在制订政策过程中，利益集团比较软弱，其利益诉求不能得到直接表达。这样的结果是，整个公共政策出台之前的成本可能会低一些，但多年来，中国的公共政策到后面的执行阶段，往往效果就会比较差，会完全走样。
中国式教育改革：能否超越医改？ 2010-04-02 南风窗 田磊 1949年以来，在中国教育的历史上，类似的改革纲要不止一次出现过，仅仅改革开放30年来，1985年、1993年、1999年分别都制订过类似的改革纲要，每一次都会让人们对中国教育的未来充满了美好想象。 2月28日，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010~2020年)》(以下简称《纲要》)终于向全社会公布并征求意见。从2008年8月份到现在，经历了长达一年多的艰难酝酿，这份奠定未来10年中国教育方向的纲领性文件一出台就引起了广泛的热议。 洋洋洒洒数万字的《纲要》对中国教育的现状，几乎满是批评之言，而对于未来的改革方向，则让人读来耳目一新，在《纲要》公布后的热议声中，即使是对中国教育一贯抱有最严厉批评的知识群体，也多是不吝赞扬。 未来10年，中国的教育改革真的能够迎来春天吗？在中国社科院研究员、中国经济体制改革研究会公共政策研究中心主任余晖看来，事情远没有那么乐观，“我们经常说，规划规划墙上挂挂，这份改革纲要不是一个行动纲领，其可执行性、权威性都还存在诸多问题。” 事实上，1949年以来，在中国教育的历史上，类似的改革纲要不止一次出现过，仅仅改革开放30年来，1985年、1993年、1999年分别都制订过类似的改革纲要，每一次都会让人们对中国教育的未来充满了美好想象，但如今，翻看那些早已过了规划期的纲要文件时，历次改革中所设定的诸如“大学自治”、“素质教育”、“教育投入占GDP4%”等等这些相当基础和重要的改革目标，几乎都没有实现。 始于2010年的新一轮教育改革，将会重蹈覆辙还是为中国教育真正带来春天？ 脆弱的共识 在公布《纲要》的新闻发布会上，教育部长袁贵仁坦言：“随着改革的深入，共识度会越来越低，因为它既涉及观念，涉及体制，还涉及切身利益。”任何一项改革的推行，都是需要高度共识为前提的，但是，教育改革到底在多大程度上存在共识？ 中国教育两个被诟病最多的积弊，一是高等教育的行政化，以致于大学校园官僚味十足，创造活力丧失，二是基础教育的资源分布极端不均衡，以致于择校热愈演愈烈，教育领域内的贫富分化日益根深蒂固。这两个方面，也是总理温家宝和教育部长袁贵仁在不同场合提及教育改革时说得最多的问题。 在数万字的《纲要》正文中，涉及这两个问题的内容同样最多。尤其是针对大学行政化，《纲要》明确提出要取消各类学校的行政级别和行政化管理模式，推进政校分开、管办分离，落实学校办学自主权。将“去行政化”予以如此明确的表态，对比最近10年来各种各样的体制改革，可以说有相当大的突破，事实上，这也是知识分子群体这么多年来对中国教育改革一个很大的诉求。 “从总理讲话到《纲要》表述，明确提出改革的重要方向是去行政化，这是件天大的事，在医改过程中，这件事说了5年，也没有哪个国家领导人明确说医疗体制改革最重要是去行政化。”在北京大学政府管理学院教授顾昕看来，中国不光是教育体制，医疗体制，还有其他方方面面事业单位面临一个共同的问题就在行政化，这些公立服务机构，它的组织模式是上下等级体系，无论是公平还是效率诉求，都很难满足。 基础教育资源的极度不均衡同样是关心教育改革的专家学者多年来的一个强烈诉求，21世纪教育研究院院长杨东平教授对全国各地屡创新高的择校费，就年年予以近乎偏执的关注，每年都在坚持做公众教育满意度调查。事实上，作为社会发展的均衡器，教育很大程度上是一个社会追求公正、公平、平等、自由、民主等宝贵价值的工具。工具本身的极端失衡自然对社会造成伤害。 此次的改革《纲要》，对上述两大问题的高度回应，让《纲要》本身得到了很多关心教育改革的人士的褒扬。知识群体的诉求与中央政府的改革方案，很难得地达成了极大共识。但这些似乎仅仅只是纸面上的共识，一项公共政策的制订和推行，是需要各个利益相关方进行充分博弈的。在教育改革中，诸如公立大学、家长、学生、想要或已经进入教育领域的民营资本，都有着不同的利益诉求，但在教育改革《纲要》的制订过程中，这些诉求很大程度上是被淹没的。 “义务教育均衡化就并不是所有人都赞成。”北京市的老牌名校北京一中原校长王晋堂就说，“在很多人心里，不均衡才能独占鳌头，才能享受优质的待遇，均衡就意味着没有了特权，这是社会矛盾的表现，不仅仅是教育上的争论。虽然现在没有人高调反对，但当改革到一定程度进入深水区时，代表不同利益的人就都会跳出来发言的。” “如果一项公共政策没有经过广泛的讨论和博弈的话，各个利益集团的真正需求没有被挖掘出来，这项公共政策取得的共识程度就比较低，所以到后边大家对这项公共政策的执行可能就不关心了。”余晖说，在中国，还远远没有建立起一个正式的公共政策程序，在制订政策过程中，利益集团比较软弱，其利益诉求不能得到直接表达。这样的结果是，整个公共政策出台之前的成本可能会低一些，但多年来，中国的公共政策到后面的执行阶段，往往效果就会比较差，会完全走样。 模糊的路径 3月初，针对教育部发布的改革《纲要》，21世纪教育研究院在北京专门组织了一场研讨会，教育部相关官员也都到场参加，与会众多专家和记者，对方案褒扬的同时，更多人追问的则是改革的路线图和时间表。 事实上，据参与改革的有关专家透露，这份颇具改革精神的《纲要》在经历了一年多的难产之后能顺利出台，温家宝总理的亲自介入和强力推动，起到了至关重要的作用。但是，《纲要》规划的时间则是2010到2020年，征集意见结束，真正启动改革恐怕要到2011年以后，改革的推行，很大程度上是下一届中央政府的事情。 中国的诸多政策推行，往往会落入人走政息的怪圈，过往的历次教育改革效果不彰，很大程度上也与此有关。“只有制订出一个切实可行的改革行动纲领，才能够尽量避免这样的结果。”余晖认为，首要的问题是要将改革明确分为发展目标和试点目标，那些不存在争议的比如财政投入等基本事项应该立即开始运行，而争执不下的政策则可进行试点。 《纲要》中对改革路径的表述则简化为“重大项目和改革试点”，重大项目指的是一大批软硬件建设工程，诸如义务教育学校标准化工程、高等院校的“985”、“211”等工程，而试点则确定了十大改革试点，诸如素质教育、义务教育均衡发展等等几乎所有教育难题都设置试点。但不管是重大项目还是改革试点，大都是现有的诸多正在进行着的工作的总结和延续，看不到多少真正具备重大革新意义的举措。 在余晖看来，这些问题的根源，很大程度上是谁来领导改革的问题没有得到解决。在《纲要》中，明确提出要成立国家教育体制改革领导小组，但同时又希望将该小组设在教育部。“教育改革还是以教育部自己为主来搞，这样的机构搭建是无法让人对改革前景感到乐观的。”余晖说，改革其实就是改政府自身的行事方式，要改的很多事情，都是政府本身的既得利益，它是不愿意放弃的，而且往往会通过改革来强化他的利益。任何一项改革都是一项公共政策，应该放在一个更加超脱的部门来做。就中国的政治现实而言，必须由一个相当权威的国务院级的领导人来领导，而领导机构一定要跟教育改革中涉及的利益集团更远一点，比如，国家发改委的体改司等部门。 事实上，医疗改革开始之初，卫生部同样强烈要求主导医疗改革，但最终，国务院副总理李克强出任医疗体制改革领导小组组长，而且将办公室设在发改委的社会司，而非卫生部。“教育部、卫生部这些部委都只是改革的执行者，而执行者绝不能成为改革的主导者，这是一项成功的改革必须要尊重的公正政策基本程序。” 除了改革的领导机构设置之外，保障改革的经费投入则是改革路线图中另一个至关重要的问题。这次的《纲要》又一次提到了教育投入占GDP4%的目标，事实上，早在1993年的改革《纲要》中，这个目标就已经被明确提出，实现期限是2000年，但到现在又被推到了2012年，似乎从来没有人对这些数字真正较真。 不过，在清华大学公共管理学院副教授贾西津看来，比总体数字更重要的是投入分配的问题，比如说义务教育和非义务教育到底分别由谁来投入，政府的投入应该是在教育最基本的普及上面，还是像现在这样的精英性投入机制，大部分都投入最高端的，比如说几所重点大学会拿到很多钱。还有就是像国家、省地方政府投入的分配，这样一些重要资源配置的原则并没有在规划中体现出来。 事实上，翻阅历次教育改革的相关文件，缺乏透明的财政投入机制和分配方案，几乎是通病，这恐怕也是教育改革屡屡成效不大的原因之一。 医改之鉴 改革路线图的模糊不清，让这一轮的教育改革最终能够走向何方，充满了不确定性。作为专家组成员，余晖曾经参与了医疗改革方案的制订，在他看来，已经全面展开的医疗改革，有诸多现实的经验可以为教育改革所借鉴。 事实上，在21世纪第一个10年里，医改和教改作为中国社会最为庞杂的两项公共事务改革，在很多方面有着共通之处。二者同样积弊深重，在效率和公平问题上无一能让国人满意，同样在市场化和官办之间的路径选择上左右为难，同样需要革除管理者自身的既得利益，还其公共服务的原有面目。 对于医疗改革整个政策的制订和推行过程，余晖给予了相当高的评价。医改进行到2006年的时候，国家成立医改联席办公会议，从社会选8个机构让他们出台了8个完整的综合改革方案，几乎囊括了医改所涉及的各个利益相关方，大家互相PK，形成一个备选方案，再让大众提意见。同时，医改制订的大纲，将各项指标都明晰化，各个阶段的任务，需要投入多少钱，全部变成可以监测和检验的一些指标体系。但是教改到目前为止，还远没有到这个程度，政府究竟需要投入多少钱不清楚，在这3年内想要具体干什么工作不清楚，而10年内则把太多的事情都写了进去，到最后怎么来考量，却完全没有提及。 更重要的经验在于，医疗改革从一开始就着手建立起一整套对改革过程和结果的监测和评估机制。当医改进行到2009年全面铺开时，医改领导小组就与世界银行等机构合作对医改的执行者诸如卫生系统官员、医生、相关学者等等进行了大规模的绩效评估培训。 这些工作和理念，在中国几乎都是开创性的。在中国政治决策现实中，对过往政策的评估往往会具有某种政治清算的意味，也因此，中国绝大多数的公共政策不仅缺乏执行前的高度透明和公众参与，更缺乏后期的效果评估。刚刚展开的教育改革同样如此，监测和评估还都远没有被提上日程，《纲要》所设定的诸多目标和试点，也几乎都是难以考核和监测的事项。 很难想象，10年之后，人们再翻看这份改革《纲要》时，会不会像我们今天翻看1985年的那份教改《纲要》一样唏嘘不已。 “医疗改革算得上是这么多年来，中国社会处理公共事务时，第一次基本尊重公共政策程序。”余晖说，教育改革如果能够对公共政策程序给予足够的尊重，离改革的成功或许能近一些。 中国式改革 不过，在清华大学公共管理学院李楯教授看来，医改只是利益的问题，而教改则是利益加意识形态的问题，显然更加复杂。“我对医改和教改都不看好，为什么？很简单一个道理，十七大提出要启动包括政治体制改革在内的全面改革，到现在也没有启动，而教育改革这样的事情根本不是教育部门自己能做好的。” 事实上，对于未来的教改过程，不难预料，当改革到深水区，触碰到利益集团根本利益时，意识形态极有可能会被当成最有力的武器来阻挠改革。“我们不能借口加强党的领导来否定总理提出的‘去行政化’，而应该探索以更好的方式来推进党对大学的领导。”顾昕说。 但“去行政化”的改革思路与党对大学的绝对领导之间如何进行明晰的分界，注定会成为困扰教育改革的一大难题。其实，不光教育改革如此，到今天，在深切关系民生、不涉及意识形态敏感性的诸多领域，中国各个领域的改革事务都面临着类似的困局，公权力对自身的革命不论是在共识的达成、动力的获得、还是路径的设计上都举步维艰。 在余晖看来，在改革路径层面，今天大部分改革与古老的王安石变法时代相比，并没有什么本质的进步。“中国的政治治理模式中，往往都是由官僚系统内部一些聪明的人提出问题，取得最高领导者的认可后，自上而下推行。所以一项改革它是否被提出来、能不能坚定地执行下去，往往跟它的系统内的官员，尤其是最高级的官员有密切关系。” 不论是教改还是医改，其决策过程都清晰地让人们看到，在这些公共服务领域内，锐意改革的精神越来越依赖于最高领导层，作为利益相关方的政府管理部门往往显得保守，且掺杂私利，而其他的利益集团则远没有习惯于通过公开而光明正大的博弈和谈判来表达诉求。也因此，即使最高领导层怀抱强烈的改革精神，也往往到了执行层面，难以推进改革大步向前。 2月27日，在北京的一次经济学研讨会上，知名的经济学家、中欧国际工商学院教授许小年就大胆提出，应该成立一个直属党中央的独立的国家改革委员会，来主导如今国家的诸多改革事务。他说，中国需要这样一个独立的、直属中央领导的，和各个政府部门、地方政府没有关系的国家改革委员会，以便广泛采纳各方意见，不受干扰地研究设计经济、政治等改革方案。 “事实上，早已有敏锐的学者观察到，最近这些年，党的领导和决策权其实是受到削弱的，中央政治局的决策组织是由各个部门的领导人和地方大员组成的一个机构，而且不是一个常设的类似委员会的机构。”余晖说，作为一个执政党，其实还缺乏强力地制定、推行国家发展战略和公共政策，并且对其进行监测和评估的机制和机构。 也因此，今天中国社会出问题的不仅仅是教育、医疗这些具体的公共事务，而是改革流弊所应具备的基本公共政策程序还远远没有建立。在这样的政治现实中勉力展开的教育改革，拿什么来保证，10年之后，我们看到的中国教育不再是千疮百孔？
