国家发改委体改司委托项目
我国非营利组织的管理体制和立法保障研究
中国经济体制改革研究会公共政策研究中心
长策智库
长策基金会
2011年11月
目录
前言
第一章 我国非营利组织发展面临的问题
第一节 我国非营利组织发展面临的主要问题
一、恢复性发展阶段（1978-1998）
二、恢复登记阶段（1989-1995）
三、规范管理阶段（1996-2002）
四、稳步发展阶段（2003-至今）
第二节 我国现行非营利组织管理体制、立法及存在问题
一、横向综合管理部门的权责分工不清、职责不明
二、管理“位阶”不高，难以发挥“主导”作用
三、管理权限过于集中，不利于发挥各方面的积极性
第三节 非营利组织的登记管理制度存在的主要问题
一、业务主管部门难找
二、设立门槛过高
三、备案登记制度缺失
第四节 非营利组织的监管制度现状及存在的主要问题
第五节 非营利组织的法律制度现状及存在的主要问题
一、非营利组织法律体系不完备
二、相关法律中某些规定不科学
三、立法层次太低
四、立法指导思想有偏差
第二章 非营利组织法律制度的国际经验和借鉴
第一节 大陆法系国家和地区的非营利组织法律制度
一、法国非营利组织法律制度
二、德国非营利组织法律制度
三、日本非营利组织法律制度
四、我国台湾地区非营利法律制度
第二节 英美法系国家的非营利组织法律制度
一、美国非营利组织法律制度
二、英国非营利组织法律制度
三、澳大利亚非营利组织法律制度
第三节 国际经验借鉴
一、非营利组织法律体系是由不同位阶的法典所组成一整套完整的法律体系
二、通过公法、公法人和私法、私法人的划分对非营利组织进行分类规范
三、准入管制是激励性的，而非限制性的
四、立法与监管是保障性的
五、根据监管适当的原则，对非营利组织实行分类管理
第三章 我国非营利组织管理体制改革及立法保障
第一节 地方对非营利组织管理体制和立法改革的探索
一、对登记管理制度的改革
二、对管理架构的改革
三、通过地方立法促进非营利组织的发展
第二节 非营利组织管理体制及立法
一、我国非营利组织管理体制及立法改革指导思想
二、非营利组织管理体制改革与立法的基本原则
三、法律体系的完善
第三节 非营利组织管理体制改革
一、建立健全统一登记和全面负责，各业各级分工协调的管理体制
二、放松管制，非营利组织设立实行准则主义
三、取消业务主管部门许可的前置条件，将行业准入许可后移
四、把注册登记管理权限下放到市、县一级
五、设立后再申请相关保障性待遇
第四节 规范非营利组织治理结构和提高治理水平
一、完善立法，加强法律的规范和指导作用
二、加强非营利组织治理结构上的指导作用
第五节 完善非营利组织监管体系
一、加强信息披露的规范和提高信息披露标准，强化社会监督
二、完善审计监督机制
三、完善税收扶持制度与税务监管
四、加强监管执法
第六节 保障立法
一、应尽快制定和完善非营利组织法,确立非营利组织民间、自治的法律地位
二、完善资金募集法
三、明晰非营利组织资金运营及保障立法
四、制定和完善志愿者法
五、税收待遇方面的立法保障
六、建立和完善政府公共财政对非营利事业的支持与扶持
七、尽快制定《民间非营利组织促进法》
附件一：我国非营利组织发展现状
附件二：非营利组织概念、性质、职能研究
附件一：我国非营利组织发展现状
第一节 我国社会团体的发展及其功能发挥、运作机制和治理结构现状
一、我国社会团体的发展过程
二、我国社会团体的结构现状
三、我国社会团体的功能发挥
四、我国社会团体的运作机制
五、我国社会团体的治理结构
第二节 我国民办非企业单位发展及其功能发挥、运作机制和治理结构现状
一、我国民办非企业单位的发展概况
二、我国民办非企业单位的功能发挥
三、我国民办非企业单位的运作机制
四、我国民办非企业单位的治理结构
第三节 我国基金会发展及其功能发挥、运作机制和治理结构现状
一、我国基金会的发展概况
二、我国基金会的功能发挥
三、我国基金会的运作机制
四、我国基金会的治理结构
前言
本课题研究的目的是根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》关于“坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，更好发挥其提供服务、反映诉求、规范行为”的精神，通过对我国非营利组织发展现状及其管理体制、法律环境的分析研究，提出改进非营利组织管理体制，完善相关立法的政策建议。非营利组织包括全民集体事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会，以及其他各种社群组织、社区服务组织。考虑到我国全民所有制和集体所有制事业单位改革的复杂性，及其与政府行政管理体制改革的密切关系，而其他社群组织和社区服务组织则具有小而散的特点，故本研究侧重于对社会团体、民办非企业单位和基金会的管理体制和立法保障框架性研究，主要是为非营利组织管理体制改革和立法保障提供一个框架性分析和建议。
需要指出的是，由于非营利组织本身是多样化的，而且其概念外延非常宽泛，而且是动态的，涉及到每一类非营利组织管理体制和立法保障具体问题非常复杂且头绪众多，因此，就落实和完善本课题的框架性结论和建议而言，这需要进一步分门别类进行更深入研究。
第六节 保障立法
一、应尽快制定和完善非营利组织法,确立非营利组织民间、自治的法律地位
在非营利组织法的立法体例上，我国可以沿袭目前分类管理，分别制定专单行法的分散立法模式 ，分别制定适用于民办非企业、基金会和社会团体的《非营利公司法》、《财团法人法》（或《基金会法》和《社会团体法》，以取代目前《民办非企业法人登记条例》、《社会团体登记条例》和《基金会条例》。这些立法并不只简单的以人大立法替代目前的行政法规，提高立法的位阶，而是应就这些非营利组织目的和活动范围，注册、变更和退出，权利能力和行为能力，采取的法律形式和治理结构安排，董事（理事）、管理人员的权责和薪酬政策，以及监管提供一个系统的法律框架。也就是说，除了规范各类非营利组织设立、变更与终止等程序性规范外，立法将着重加强对非营利组织治理结构和董事（理事）、管理人员行为规范，改善非营利组织治理水平，提升非营利组织自治能力和加强对公益财产、利益相关者的保护。
这些立法在非营利组织设立上应采取准则主义，以便利各类非营利组织的设立，为促进非营利组织发展提供便利，而对非营利组织的监管重心将转移到非营利组织治理上。
对非营利组织治理的监管应建立尊重非营利组织自治、民间的法律地位基础上，目的是要提高非营利组织自我约束、自律管理的能力，而不是把非营利组织变成依附于官僚机关或机构的半官方部门，同时又要防止其滥用非营利组织地位进行政策套利。因此，治理监管主要通过提高非营利组织透明度、对非营利组织董事（理事）、管理人员问责、审计监督和监管执法等改善非营利组织治理水平，维护非营利事业的健康发展秩序，消除政府对非营利组织存在的各种疑虑，提高非营利组织在民众中的声誉，促进社会事业的发展和社会和谐。
二、完善资金募集法
这部法律应包括两部分：一是公开募捐；二是集资。目前我国已经有了慈善捐赠法，但对于非营利组织集资，如经营性非营利组织——提供医疗服务的医院发行债券募集资金，现行法律只允许营利企业通过发行股票和债券进行融资，但还没有关于非营利组织向公众发行证券募集资金的立法。也就是说，对于非营利事业，非营利组织只能依靠创始人出资和社会捐赠，而不能采取发行有价证券方式募集资金，这不利于某些非营利事业的发展，尤其是主要依靠出售商品和服务获得收入的非营利组织，如非营利医院、教育机构和科研开发和服务机构等的发展。
三、明晰非营利组织资金运营及保障立法
一是金融市场对非营利组织开放，允许非营利组织为增值与保值的目的进行金融资产投资，包括投资各种有价证券，管理其投资组合，以实现非营利资产的增值与保值；二是要建立类似国外慈善信托、慈善基金审慎人（prudand man’rule）规则，确保非营利组织管理人不负责任的投资行为或管理行为，或利用职务便利从事关联交易，导致非营利组织资产或资金浪费和损失。
四、制定和完善志愿者法
非营利组织从事的慈善公益事业，其财力很大程度上依靠社会捐赠，人力投入则很大程度上依靠志愿者的自愿参与。为鼓励、支持和保障志愿者，促进公益慈善事业的发展，我国急需要制定《志愿者法》，规范志愿者活动，保障志愿者权益及其他利益相关者权益，促进志愿者事业健康有序的发展。
五、税收待遇方面的立法保障
非营利组织享受税收优惠待遇主要包括两个方面：一是本身收入或某些活动所享受的税收减免待遇，二是向其捐赠的捐赠人可获得享受抵扣税的待遇。非营利组织的税收待遇目前急需以下保障：（1）结束目前无法可依的状态。这些税收待遇还缺乏法律的明确规定，缺乏有效保障；（2）应通过立法明确非营利组织的税收待遇，享受税收减免优惠的条件及范围，接受可享受抵扣税捐赠的资格条件，提高申请减免税审查裁定过程的透明度，以确保符合条件的非营利组织能够便利获得免税资格和免税待遇，无需承受过高的合规成本；而不符合条件也难以进行政策套利，税务部门和工作人员无法以权谋私，滥用权力，同时能够促进社会仁人志士进行公益捐赠的积极性，便利公益性非营利组织募集到社会捐赠，促进非营利事业的发展；（3）税法给予非营利组织税收减免优惠应是对公益事业的激励，因此，税收优惠范围和幅度都应与非营利组织的目的和活动的公益性测试密切挂钩，其公益性越强，所享受税收优惠就越多，获得优惠幅度就越大。
六、建立和完善政府公共财政对非营利事业的支持与扶持
这主要通过政府公共服务采购给予非营利组织财政支持和扶持。一是在公共服务招标采购上，要给予非营利组织平等参与、公平竞争待遇；二是通过公私合作伙伴关系，通过政府直接向非营利组织购买服务，给予非营利组织政策支持与扶持。
七、尽快制定《民间非营利组织促进法》
制定该法的目的，是为了给予非国有的非营利组织享受国有事业单位和体制内社会团体在组织人事、工作人员职称评定、户口指标以及其他各方面享有同样的国民待遇，并明确除税收以外民间非营利组织还应享有的各项保障措施，取消目前在立法、政策和体制上阻碍民间非营利组织发展的所有障碍。
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