走出协调困境 向使能型转化
——关于食品安全委员会权能设置问题的研究报告
目录
摘要
一、当前食品监管现状对食品安全委员会权能设置需求
（一）当前我国食品安全监管的组织体系及其存在的问题
1.当前我国食品安全监管的组织体系
2.当前我国食品安全监管体系存在的问题
（二）我国食品安全监管现状对食品安全委员会权能设置的需求
1.统筹和协调各部门及地方政府，加强食品安全监管力度
2.综合监督我国食品安全相关标准体系和食品安全检验规范
3.加强对食品安全的风险评估、风险沟通工作，提高食品安全风险控制能力
4.组织和领导对食品安全重大事故的应急处置和责任追究
5.统筹食品安全的政策法规制定出台，为中央政府的决策提供信息参考和建议
二、国际上对食品安全委员会权能设置的经验与教训借鉴
（一）日本食品安全委员会职能设置
1.日本食品安全委员会的职能设置
2.日本食品安全委员会存在的问题
（二）欧盟食品安全管理局职能设置
1.欧盟食品安全管理局的职能设置
2.欧盟食品安全管理的经验教训
（三）美国食品安全监管机构的职能设置
1.美国食品安全监管机构职能设置
2.美国食品安全监管存在的问题
（四）日本、欧盟、美国的食品安全监管机构比较
三、关于国务院食品安全委员会权能设置的分析
四、地方层面食品安全委员会权能设置的简要分析
五、食品安全委员会与我国食品安全监管的协调机制完善
（一）食品安全委员会的运作机制
1.食品安全委员会的日常运作机制
2.食品安全委员会对重大食品安全事件的应急处置机制
（二）食品安全监管体系多元主体的参与机制
摘 要
国务院食品安全委员会于2010年2月6日正式设立。作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，进一步完善其权能设置和运行机制，是当前加强食品安全监管，落实《食品安全法》规定，确保广大群众有一个安全、有序的食品市场的重要举措。为此，在结合我国食品安全监管现状及问题和对国务院食品安全委员会需求分析的基础上，综合借鉴发达国家和地区关于食品安全委员会权能设置的经验，对国务院食品安全委员会的权能设置及运行机制，形成以下主要观点和政策建议：
一、当前我国食品安全监管协调现状及存在的问题
在当前公众期望极高，食品安全监管矛盾较为突出的情况下，亟需对国务院食品安全委员会的权能和职责进行进一步细化和落实，以有效化解我国食品安全监管体系中存在的不足。其不足之处具体体现为以下几个方面：
（一）食品安全风险管理机制尚不健全，风险评估和风险控制能力有待提高
当前我国的食品安全风险管理机制尚未正式建立，单纯依托于单一部门（如卫生部），很难完全覆盖“从农田到餐桌”的全过程风险，因此需要国务院食品安全委员会来对整体的食品安全风险评估工作进行指导和协调。当前各个监管部门的风险评估工作力度尚有欠缺，对食品安全风险分析的认识不足，影响了管理和控制风险的能力，给食品安全监管工作带来了潜在的隐患。这一方面是由于监管部门对食品安全风险评估不够重视；另一方面是由于各部门掌握的资源有限，只能局限于本部门的监管环节需求，无法有效整合资源开展全过程食品安全评估工作。
（二）监管部门间正式协调规范尚未形成，主动协调意愿欠缺
这包括上下级之间的纵向协调和平行部门之间的横向协调。目前我国食品安全监管组织体系仍以分段监管为主要特征。在中央政府层面，负责食品安全监管的机构有卫生部、质检总局、农业部、国家工商总局、商务部和国家食品药品监督管理局等。在地方，一般设有对口的食品安全监管机构，这些机构直接向本级政府负责，并接受上级部门的监督和业务指导。当前存在着各部门之间没有清晰的绩效考核体系，无主动协调动机，同时尚未形成完善的沟通机制、协调规范等现实困境。具体表现为食品安全监管信息没有充分共享、各部门行动不一致等；在某些监管领域，政出多头，严重损害了政府的公信力；在某些地带却监管不到位，埋下了食品安全隐患。究其原因，乃是因为各个部门独立开展工作和行动，监管工作容易呈现“碎片化”状态，因此亟需通过正式的协调规范的建立，理顺协调机制和增强协调意愿。
（三）食品安全标准较为滞后且现实执行力度较弱，食品安全监管的相关政策亟需完善
我国的食品安全标准体系面临着严峻的挑战，表现为标准水平低，与国际先进的标准水平存在较大差距；标准体系更新速度慢，不符合现实的需要。同时食品工业中表现出技术含量偏低，小规模企业多，生产条件比较简陋，无证无照的企业多等特点，使得食品安全标准的执行力度较弱，许多有害物质能在众多质量检查关卡中如过无“检”之境；食品安全标准建设无法及时跟进食品行业的发展，导致一些食品在生产、流通、消费环节的安全监管缺失。另外，由于职能部门尚未完全统筹协调一致，导致部分标准不统一，标准部门化现象严重，给食品安全监管带来了混乱和困扰。与此相关，食品安全监管的相关政策未能及时根据食品安全的风险趋势进行更新完善，不能有效给食品安全监管工作提供依据，影响了监管工作的有效开展。
（四）食品安全监管部门缺乏有效的绩效考核制度，且各级监管部门的责权体系有待进一步明晰
我国的食品安全监管工作非常繁杂，涉及到的企业、环节和主体较多，监管体系的各部门、各层级之间交叉重叠现象较为严重，需要完善现有的绩效考核制度，建立包含投入指标、过程指标和产出指标在内的综合指标考核体系，以激励地方政府和监管部门的积极性。目前我国监管体系中，分级管理体制的界定尚不明确，地方政府的监管责任需要进一步落实。从诸多恶性食品安全事件处置中可以看出，我们亟需改变目前食品安全事件事前反应迟缓，事后匆忙补救的现状，从以事件为监管核心转向以风险控制为核心的食品安全监管。而一个明晰有效的绩效考核制度，则是提高日常监管工作效率，加强对食品安全风险监管的有效手段。
（五）食品安全的专业研究能力薄弱，专业研究机构较为零散且决策辅助作用有限
食品安全问题是一项高度专业化的技术工作，从食品原料的生产到最终加工成品流到消费者群体，每一个环节均有可能存在风险，这些潜在的有害因素需要专业的知识和手段才能鉴别并加以防范。目前我国在这方面尚有不足。专家力量零散，无法有效整合；食品安全专业研究机构未成体系，只零散分布在各个高校和研究机构中；而专业人才的储备和培养机制也较为滞后。这些都影响了食品安全的科学研究能力，降低了专业机构对政府决策的辅助作用，使得政府对食品安全风险评估和风险控制很难提前布局，严重削弱了食品安全监管工作的超前性和科学性。
通过对食品安全监管领域中较为典型的国家和地区如美国、欧盟、日本的分析，我们发现它们在食品安全监管方面，有许多值得我们借鉴的经验。从美国的监管现状来看，强化了政府对食品安全的责任，并且在多部门综合管理时，国家宏观层面的食品安全统筹协调机构的作用尤其凸显。从欧盟的监管经验来看，强调食品安全监管中的决策、管理应与科学评估分离，食品安全的风险评估应该是透明的、独立的，不受相关利益集团的影响；同时食品生产经营商对食品安全负首要责任，行业自律和有效监测成为主要的控制手段。在日本的食品安全委员会设立与运行过程中，强化了专家和媒体的作用，将管理程序、规章制度和监管行为融合在有关法律法规执行过程中。
二、对国务院食品安全委员会权能设置完善的政策建议
国发〔2010〕6号文规定国务院食品安全委员会的主要职责包括：分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。
我们认为国务院食品安全委员会的权能设置应该以“使能型”监管机构为目标，即更加主动的促进整个食品安全监管体系的有效运转，提升整体食品安全监管能力，这点是既区分于各专业部门的“职能型”监管方式，也区别于目前“被动协调型”的监管方式。为此，其工作职责应该进一步细化：在“分析食品安全形势”职责中，当前最迫切的工作是建立食品安全风险管理机制，并指导开展全国范围内的食品安全风险评估工作；在“研究部署、统筹指导食品安全工作”职责中，当前最迫切的是建立监管部门间的协调规范和协调机制；在“提出食品安全监管的重大政策措施”职责中，当前最迫切的是完善我国食品安全标准体系，并推进《食品安全法》的细化和实施；在“督促落实食品安全监管责任”职责中，当前最迫切的是建立地方、部门的食品安全监管绩效考核制度；同时还需要借鉴欧美和日本等国经验，加强食品安全委员会的专业咨询作用，在国务院食品安全委员会内设立食品安全专家组；最后，还应将公众的食品安全知识教育和全社会的食品安全文化塑造开展起来，提高全社会的食品安全意识。综上，对当前完善国务院食品安全委员权能设置提出以下相关建议：
（一） 在国务院食品安全委员会内设立专家组
专家组的角色定位于专业咨询和政策建议机构。其组成人员应当包含食品安全技术、政策管理科学以及法律、经济等领域的专家；考虑到公共政策的广泛影响，因此可以有适当比例的媒体与公众代表。专家组的主要职能是：综合指导食品安全风险评估；为食品安全相关法律法规出台以及政策制定提供专业建议；重大食品安全事件应急处置的决策辅助等。借鉴欧盟的经验，专家委员会应当与决策管理相分离，以保证其透明性和独立性，避免受到来自经济、社会以及部门或集团利益的影响而致使其判断出现人为的偏差。
（二） 建立食品安全监管专项绩效考核制度，对相关部门和地方政府的食品安全监管工作进行绩效考核
在明晰地方政府和各监管部门权责体系的基础上，应当建立对地方政府和各部门食品安全监管工作的专项绩效考核制度。地方政府主要领导应对本地区的食品安全负责；部门一把手应当对本部门的监管职责负责，并考核本部门工作人员的工作绩效；上级部门对下级部门进行绩效考核；周期性的绩效考核结果应伴随相应的奖惩措施。合理构建考核指标体系，使绩效考核具体化和具有可操作性，这是考核制度运作的基础。具体考核指标可由食品安全委员会组织制定。另外，对于从事食品生产的国内企业，可以考虑纳入食品安全专项考核的范围内，构建企业食品安全诚信体系，建立企业食品安全档案，并通过合理的方式把考核结果向社会公开，让市场机制发挥监管作用。
（三） 尽快开展全国范围的食品安全风险评估工作，实现对我国食品安全风险及隐患的彻底排查
目前食品安全风险评估工作职责在卫生部，但是由于风险评估工作将涉及食品链上的各个部门和环节，公众影响极大，所以国务院食品安全委员会应对食品安全风险评估工作进行统筹指导和协调。食品安全风险评估是指在食品安全事件发生之前，就该事件给公众的生活、生命和财产等各方面造成的影响和损失的可能性进行量化评估的工作，其主要任务是识别食品安全生产面临的各种风险、评估风险的概率和可能带来的影响、确定社会各个层面的风险承受能力，以及确定风险的排序和分析风险源并推荐降低或控制风险的对策。食品安全评估工作是食品安全风险管理的基础，是保障食品安全的重要举措。在日常监管工作中，定期组织力量开展全国范围内的食品安全专项评估，正确识别风险，科学分析风险源并针对风险提出对策建议，有助于提高食品安全监管的针对性和效率，降低食品安全事件发生的概率。同时可根据风险评估的结果拟定食品安全风险控制措施和完善食品安全突发事件应急预案。
（四）加强食品安全专业研究能力建设，提高食品安全监管的科学应对能力
由科技部牵头推行相关食品安全专项研究资助，扶持食品安全的研究机构，提升食品安全的专业研究能力。专业研究机构应当在食品安全监管中扮演重要角色。在日本，整个食品安全委员会的角色定位为审议机构，即是一个专业的决策咨询和建议机构。虽国情不同，但可以借鉴。我国在建立食品安全委员会时，其职能定位倾向于履行一定的行政管理职能，更有必要大力加强食品安全专业研究机构的建设。专业机构可以对食品质量安全进行“把脉诊断”，对存在的问题进行科学的研究，并针对问题提出应对的策略，可为政府的决策提供强大的智力支持。专业研究机构可以从事各种关于食品安全的基础研究，其着重于基础和应用理论，可以依托高校以及研究机构进行相关研究。这一点有别于国务院食品安全专家组的作用，弥补后者之不足。
（五）加强食品安全监管中的社会多元主体参与，培育全社会良好的食品安全文化
食品安全问题涉及社会各个层面，因此对食品安全的监管也应该有各个层面的广泛参与。应在国务院食品安全委员会中设立“食品安全文化”管理机构，在日常管理中针对全社会进行食品安全基础知识教育，并通过一系列的措施，树立包括企业、媒体、公众等立体的食品安全意识，形成有利于食品安全监管工作开展的氛围；在食品安全突发事件的应急处置中，有效的和公众进行食品安全风险的沟通。并建立多元主体监管体系的沟通和联动机制，形成对食品安全的广泛社会监督。应该要求中央电视台或央视网络媒体尽快开设“公共健康安全”频道，向公众宣传有关医药卫生、食品安全、安全生产、抗灾减灾等方面的知识。
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