食品安全“大部制”的制度逻辑
2013年03月11日 财新《中国改革》
胡颖廉
在新一届政府即将成立之际，机构改革成为全社会关注的焦点话题，其中，食品安全“大部制”尤其引人瞩目。“大部制”背后隐藏了怎样的逻辑，机构改革会带来哪些实质性改进，今后食品安全监管工作需要注意什么？本文将从历史和比较两个维度，解读中国食品安全监管体制的前世今生和未来走向。
从福利到民生
中国的食品管理体制经历了从福利到民生的转变。需要注意的是，福利与民生不同，计划经济时代的福利是一种低水平状态，而和谐社会的“食品民生”是在基本解决了数量和质量安全问题后赋予公民的高层次社会权利。这种变化符合制度变迁理论的基本假设，即制度是一种公共产品，它是由个人或组织生产出来的。当制度的供给和需求基本均衡时，制度是稳定的；当现存制度不能使人们的需求满足时，就会发生制度的变迁。换言之，有什么样的市场基础和社会需求，就有什么样的食品管理体制。
从1949年到1978年，食品领域的主要任务是解决人民温饱问题，因此，食品供应数量充足远比质量安全受决策者重视，政府将农业和食品产业作为福利事业牢牢控制，把保障食品供应作为一项政治任务来抓。负责食品卫生管理的部门在整个体制中处于从属地位。卫生部会同轻工、商业、内贸、化工等行业主管部门共同开展食品卫生管理工作，通过发布食品卫生标准和开展卫生监督，防止食物中毒和肠道传染病。由于食品企业生产经营基本处于政府的直接管控之下，“政企合一”特征明显，因此，企业为追求利润而偷工减料、违规造假的现象并不严重，食品质量安全问题的主要成因是设备、工艺、企业内部管理水平不高，属于生产力不发达状况下的“前市场”风险。从1978年到2003年，食品安全管理工作是紧紧围绕经济发展这一中心任务开展的，质量安全目标依然处于从属地位。1978年，国务院批准由卫生部牵头，会同其他有关部委组成“全国食品卫生领导小组”。1982年，五届全国人大常委会第25次会议审议通过了《食品卫生法（试行）》，明确规定国家实行食品卫生监督制度。在计划经济的思维惯性下，行业主管部门依然定位于管理规范，卫生部门仅负责监督执法，工商、农牧渔业、进出口商检等部门负责职责范围内的食品卫生监督检验。正是由于这种多头管理的体制，加之各地在经济发展中滋生的保护主义，“麻雀虽小五脏俱全”的区域性食品产业布局逐渐形成，市场秩序十分混乱，低水平制假售假层出不穷。
针对严峻的现实，同时也为了适应社会主义市场经济体制改革，八届全国人大常委会第16次会议于1995年通过《食品卫生法》，确立了卫生部门食品卫生执法主体地位，废除了原有政企合一体制下主管部门的管理职权，明确国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作，农业、铁道、交通、工商等部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。
制度建设的进步带来管理绩效大幅提升，中国食品卫生监测合格率从1982年的61.5%提高到1995年的83.1％，2004年为90.13%，同时全国食物中毒发生起数和中毒人数总体呈总体下降趋势。
从2003年到2011年，食品安全管理工作转入市场监管阶段。十四届三中全会提出，要强化政府市场监管职能，1998年国务院机构改革撤销多个工业管理部门，相关政府部门逐步开始从不同的角度参与到食品安全监管工作中。其中，质量技术监督部门逐步将食品纳入法律实施范围，制定实施了食品质量安全市场准入制度，组织对重点食品进行抽检；工商部门增加了质量技术监督部门的流通领域食品质量监督管理职能，如规范食品经营供销、打击制售假冒伪劣食品；原国家经贸委以及后来的商务部的职责重在整顿和规范食品流通秩序，加强生猪屠宰管理等。
2003年的国务院机构改革组建了国家食品药品监督管理局，负责综合监督、组织协调和重大事故查处，这一职权先后转交给质检总局、卫生部和国务院食安办承担。2004年的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》确立了“分段管理为主，品种管理为辅”的食品安全监管体制，2007年的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》明确了“地方政府负总责，监管部门各负其责，企业承担主体责任”的责任机制。2009年颁布施行的《食品安全法》将这一体制用法律形式固定下来。于是，本应统一高效的食品安全监管职权被分割为食用农产品、食品生产加工、食品流通和餐饮服务四个环节，形成了“多龙治水”的格局。
从2011年至今，食品安全监管体制进入相应调整阶段。由于食品与每个人利益密切相关，食品安全已不再是简单的技术问题，已成为一项基本社会权利，是公民健康权的重要组成部分，成为公共安全的基础。在这样的大背景下，食品安全监管仅仅是政府的监管职能，而应当充分调动各利益相关方的积极性共治共享。
“横纵分权”体制弊端
中国食品工业主要是为解决人民群众的温饱问题而建立的，加之国人独特的饮食结构，产业整体上形成“多、小、散、低”的格局，至今尚未根本改变。随着消费者对食品质量、品种等需求的大幅提升，食品产业已经融入全球大市场。 “小生产与大市场”不相匹配的结构性矛盾，成为食品安全风险的制度根源。结构性矛盾需要强有力的机构来破解，食品安全“大部制”改革刻不容缓。那么，当前的食品安全监管体制究竟存在哪些问题，“大部制”能否解决这些问题？
首先是“横向分权”导致风险碎片化。食品产业链长，其业态千变万化，任何环节的疏忽都会对上下游食品质量安全造成影响，存在明显的“短板效应”。也正因此，“多龙治水”成为中国食品安全监管问题的症结，因为农业、质监、工商和食药各管一段的做法会带来诸多监管缝隙，分割的职权导致风险碎片化。事实上，近年来发生的“三聚氰胺”、“瘦肉精”和“地沟油”等重大食品安全事件，都与分段监管的弊端有关。
与此同时，由于食品业态千变万化，成文的法规政策根本无法穷尽现实中所有情形，以至于《食品安全法》不得不用“加强沟通、密切配合”这样的非法律语言对监管部门做出规定。各级政府不得不设立食品安全委员会办公室，履行综合协调、督促指导等职能。遗憾的是，许多地区的食安办并没有发挥好协调作用，反倒异化为一个亲力亲为的兜底和包办部门而疲于“救火”。
其次是“纵向分权”带来信息孤岛化。风险全球化是当代社会的重要特征，即危害不再局限于一地一时，而是具有流动性和隐秘性。全球化的风险就不能用本地化（localization）策略来应对，否则会陷入“按下葫芦浮起瓢”的治理困境。
正因此，世界主要发达国家食品安全监管体制改革的大趋势是权力统一和上收，即便在实行中央地方分权的联邦制国家如美国，联邦监管部门也通过设立大区域派出机构和地方办事处来动态收集原子化分布的监管信息，防范风险跨地区外溢。
中国则不同，近些年来，食品监管体制改革正在经历权力下放和分散的“反向运动”：如2008年调整省以下食品药品监管垂直管理体制，几乎逆转了1998年药监改革的方向；2011年试图调整省以下工商和质检垂直管理体制，后因地方强烈抵制而暂缓执行。监管体制“去中央化”的原因很复杂，尽管其有利于实现地方政府负总责的责任安排，但是，在现实中可能诱发地方的机会主义心理：只要存在问题的食品不给本行政区域带来直接危害，便可听之任之。更为严重的是，个别地方政府从保护当地就业、增加税收甚至是声誉的角度出发，倾向于少报甚或瞒报问题，出现地方保护势力重新抬头的迹象。
统一监管格局呼之欲出
“横纵分权”的体系与日益突出的食品安全系统性风险形成鲜明反差。在政策协调理论看来，部门内部的科层比部门之间的协调更为高效。目前呼声比较高的改革版本是国务院食安办与国家食药监局合并，升格为正部级的机构，同时整合卫生、工商、质检和商务等部门食品安全监管职能，真正统一开展食品药品行政监督和技术监督。
事实上，这一改革在近年已初见端倪。2010年，国务院设立正部级规格的食安办，主任由国务院副秘书长兼任，这一举措多少令人感到吃惊，因为理应职能更为广泛的国务院应急办也仅是一个厅级机构。2012年，国家食药监局主要负责人当选第十八届中央候补委员，这是该局成立15年来首次，而且在副部级机构中并不多见，各界猜测政府对食品药品安全的重要性认识进一步提升。我们有理由相信，食品安全“大部制”正在渐行渐近。
猜想中的体制改革将给监管工作带来哪些实质变化呢？
总的来说有三方面。一是政策将更为一致(consistency)。食品具有“从农田到餐桌”的全生命周期性，其生产经营行为是连续的，但是，各监管部门出台的政策和标准存在不匹配甚至冲突。这就导致执法人员监督检查和相对人生产经营无所适从，行政和经济成本都很大。“大部制”将把部门间的法规冲突转变为机构内部的政策协调和清理。二是职能将更加互补(complementary)。例如，小作坊、小餐饮和小摊贩治理一直是食品安全工作难点，根本问题在于监管职能不清与业态界定困难。于是，一些地方以是否摆放桌椅板凳来区别小餐饮与小摊贩。然而，笔者在各地调研中了解到，一些不法经营者为规避监管，看到工商和城管的执法人员就摆上桌椅板凳，遇到食药部门检查就撤掉桌椅板凳。更为严重的是，个别监管部门为了规避责任，拒绝向“前店后场”等业态模糊的生产经营者颁发许可，以至于在一些地区出现相对人无处申领许可的尴尬情况。而“大部制”将有望实现监管职能兜底，堵塞监管漏洞。三是责任将更可追究(responsibility)。过去，由于管辖权模糊导致监管责任不清，有关部门在日常监管中相互推诿，一旦发生重大食品安全事件就“各打二十大板”。这种责任摊派的做法一方面会打击主动履职部门工作人员的积极性，另一方面无法威慑消极懈怠者。“大部制”将确立责任的可追究性，有望根本扭转这一局面。
当然，也需要注意“大部制”机构改革的难点。目前，几个食品安全监管部门的行政审批、执法和处罚风格不尽一致，工商是从管理城乡农贸市场起家，质监更关注产品的质量如重量、成色和品质，餐饮监管主体的前身是卫生监督。所以，各个部门的司局整合到同一个机构中，需要统一的行政流程再造，否则会产生行政文化的内部冲突。另外，我国食品与药品产业所处的阶段和主要矛盾不同，药品的专业性和跨区域风险流动性更强，有必要用区别的理念进行监管。
更要创新社会管理
食品具有食用饮用的自然属性，也具有商品的社会属性。从理论上说，食品质量安全的组成要素包括监督管理、生产过程与科学饮食三部分，其责任主体分别对应政府、企业和消费者。其中，政府用行政和技术手段对食品实行监督管理，如制定标准、行政许可和监督抽检等；企业在生产和经营过程中，通过内部管理体系提高食品质量；消费者在饮食环节的观念和行为同样对食品安全产生作用。
从监管政治学的视角来看，食品安全工作的本质是处理好国家、市场和社会的关系，调动各利益相关方积极性。具体到当前中国的语境，要把“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障”的社会管理体制延伸到食品安全工作中，形成“主导靠政府、主责在企业、主体是民众”的食品安全工作新格局。
一是行业协会加强引导。可发挥其了解企业、接近政府的优势，担负起监管部门与食品行业的“桥梁”作用。例如，在“三鹿婴幼儿奶粉”事件发生前，奶农在生鲜乳中非法添加三聚氰胺几乎是业内皆知的“秘密”，但是，几家乳品行业协会集体失语，最终导致系统性风险爆发。药品领域也类似，在“铬超标胶囊事件”中，用工业明胶勾兑药用明胶是行业内长期存在的“潜规则”，有关行业协会已于几年前了解到这一情况，但因种种原因没有及时向监管部门报告，导致问题迁延不决，最终成为公共关注的舆论事件。这些教训值得我们深刻反思。行业协会还可以牵头设立“食品质量安全保证基金”，要求企业在取得会员资格前签署生产质量行为规范承诺并交纳保证金，对于违反承诺者扣除相应数额保证金甚至取消会员资格，从而用经济手段激励企业规范自身行为。
二是企业间相互监督。中国农产品种植养殖和食品生产具有地域集中度较高的特点，一些县市的单品种农产品和预包装食品，能够占据全国市场很大份额。对此，可考虑借鉴农村小额贷款中村民自愿互保方式，实施食品生产经营“区域限入”。即食品生产经营者通过民事协议进行产品质量相互担保，一旦个别企业反复出现严重违法行为，该区域所有生产企业都停产接受检查，从而鼓励企业间相互监督和举报，发挥行业“深喉”揭黑的作用。
三是消费者有序参与。人民群众的食品安全，就应调动全民的积极性来共治共享。有必要在全社会加大诚信宣传力度，让食品生产经营者意识到自己同时也是普通消费者，不安全食品最终将损害每一个人的切身利益。因此，可进一步健全食品安全举报奖励制度，完善投诉反馈机制，畅通消费者诉求表达渠道。尤其要防止消费者将食品安全问题直接诉诸媒体曝光甚或恶意炒作，从而影响监管部门正常工作乃至社会和谐稳定。■
作者为国家行政学院副教授、清华大学中国应急管理研究基地兼职研究员
