成立国家食药监总局后，我国现行食品“分段监管为主、品种监管为辅”的体制将变成一个部门统一管理，以往政出多门、政策之间互相“打架”的现象或将不再出现
专家建言成立国家食品药品监管总局
2013年02月27日 南方都市报
据新华社报道，2月2 3日召开的中共中央政治局会议讨论了《国务院机构改革和职能转变方案(草案)》稿。会议认为，国务院机构改革和职能转变在行政体制改革中起着至关重要的作用。
在食品安全事件频发但其“多龙治水”的行政管理格局尚未完全打破的背景下，食品安全监管体制能否在今年的机构改革中进一步理顺，亦成为公众期待。
长期关注并研究这一领域的国家行政学院副教授胡颖廉博士日前接受南都记者采访时表示，建议今年的国务院机构改革方案中，涉及国务院食品安全委员会办公室(以下简称“国务院食安办”)与国家食品药品监督管理局(以下简称“国家食药监局”)合并事宜，并整合卫生、质检、工商、商务等多部门的食品安全监管职能，成立正部级部门国家食品药品监督管理总局(以下简称“国家食药监总局”)。
胡颖廉说，上述改革思路一旦实现，意味着我国长期以来“分段监管为主、品种监管为辅”的食品安全监管体制将变身由单一部门统一管理，食品安全监管“多龙治水”的局面有望打破。
尝试
地方“大管理”模式试点初见成效
胡颖廉说，此前的一些信息已透露些许端倪———中央欲对食品安全监管体制进行改革。2010年，国务院食安办成立，该机构为正部级编制，并由国务院副秘书长张勇兼任食安办主任，规格之高，出乎很多人意料。而去年的十八大上，国家食药监局局长尹力当选为中央候补委员，这也是食品药品监管系统负责人首次当选中央候补委员。学术界有观点认为除了尹局长个人能力受到肯定外，中央对食品药品安全工作的关注度进一步提升也是重要因素。
事实上，2009年起，我国已在多地进行食品安全监管“大管理”模式试点，并取得一定成效。2009年，广东深圳市将农业、质监、工商、食药及其他政府部门中涉及食品安全监督的职能进行合并，组建市场监督管理局，后来又成立专门的食品安全监督管理局作为二级局。2011年，陕西渭南市将农业、畜牧、质监、商务、工商、卫生等部门有关食品安全监管的职能连人带编制整体划转给食品药品监督管理部门，并将后者升格为同级政府组成部门。
据称，上述两地的试点均受到中央肯定。
破题
分段、品种监管体制变为一个部门管理
按照2004年国务院发布的《关于进一步加强食品安全工作的决定》，我国食品安全采取“分段管理为主，品种管理为辅”的管理体制。质监、工商、食品药品监督等部门分别监管生产、流通、餐饮几大大环节。
长期关注食品卫生领域的南开大学法学院副教授宋华琳接受南都记者采访时说，近几年来，各地食品安全事件继续频发，公众对食品监管体制也诟病颇多。上述分工看似明确，但在实际操作中，涉及农业、畜牧、商务、质监、工商、卫生、检验检疫、盐业、林业、粮食、环保等十多个部门。由此造成的问题是，一些环节多个部门争着管，政出多门，政策相互“打架”；一些环节却无人管，形成监管真空。一旦发生食品安全事件，各部门之间互相推诿，难以追责。
最典型的案例是2008年三鹿奶粉事件，没有任何法规政策明确奶站由哪个部门管理。在“毒豆芽”事件中，几个部门则都拿出“充足”的理由论证豆芽不属于自己的管辖范围。
为解决上述问题，国务院多次调整食品安全监管综合协调和督促指导机构，这一权力先后由食药、质检和卫生部门承担，反复“折腾”。2010年，国务院食安办成立，设置这一机构最主要的初衷是落实和强化国务院食安委的统一领导作用，后来食品安全监管“综合协调”职能也从卫生部划拨给新成立的国务院食安办。但由于“分段管理为主”的体制依旧未变，各地在实践中并未将食安办当做一个综合协调部门，“反而成为一个包揽所有模糊地带工作的兜底部门，职能严重异化”，胡颖廉表示。
他认为，当食品安全领域出现问题时，各部门依然相互推诿扯皮，一些地方政府领导人倾向于由食安办来负责解决具体问题和承担最终责任，某种程度上违背了国家要求各级设立食安办的初衷。
但按照新的改革方案，能否破解目前的食品安全监管困境？
胡颖廉称，成立国家食药监总局后，我国现行食品“分段监管为主、品种监管为辅”的体制将变成一个部门统一管理，以往政出多门、政策之间互相“打架”的现象或将不再出现，“毕竟机构内部沟通整合比部门间协调合作要容易得多。”
此外，国家食药监总局权责相对明确，一旦有食品安全事故发生，更有利于追责。以往食品安全事故发生后，职能和管辖权本身存有争议，因此责任不清，最终往往采取“各打五十大板”的方式。大家都有责任，又都没有责任，这种问责方式非常不利于调动工作积极性，合并为一个部门后，责任追究机制将更加明确。
胡颖廉认为，总体来说，改革后，国家食药监总局的职能清晰、权责明确，行政成本将降低，而行政效率则会提高。
挑战
合并后各部门或需漫长磨合期
成立国家食药监总局，是否就意味着食品安全监管的效果能立见成效？
胡颖廉说，以上改革思路主要是将食品和药品归属一个部门管理，一定程度上借鉴了美国FD A的模式。然而，食品和药品分属不同性质的产品，药品专业化高、其风险流动性强，食品的业态更为丰富、流动性则不如药品，因而两者管理思路也必然不同。归属一个部门后，部门负责人能否做到用不同理念来指导两个产品的管理，是一个很大的挑战。
其次，将质检、工商、食药、商务、卫生等机构中关于食品安全监管的职能并入新成立的国家食药监总局后，这些部门的相关司局都将合并进来。这些部门的“前世今生”都很独特，工商是从管理城乡农贸市场起家，质监更关注产品的质量如重量、成色和品质，餐饮监管主体的前身是卫生监督，商务则是由计划时代的行业管理职能转变而来。此外，不同行政部门的行政风格并不尽一致，有的部门侧重行政许可，有的部门则更侧重于行政执法，如何将这些机构的行政风格糅合在一起，恐怕需要一个漫长的磨合过程。而这也是2008年大部制改革至今尚存在的问题之一。
胡颖廉说，尽管中央层面可以靠机构改革行政命令很快进行合并，但省、地市和县级恐怕需要一年甚至更长时间才能完成机构撤并。而目前地方的食品安全监管体制各异，如北京是由工商部门牵头，上海、浙江是食药监部门牵头，福建是经贸委牵头，还有很多地方是卫生部门牵头，如何将这些食品监管体制进行统一，需要下很大工夫。
相关
省级以下药监部门重回垂直管理体制存变数
如按照上述思路对食品药品监管体制进行改革，意味着此次机构改革中，只对食品监管体制进行改革，药品监管体制基本上维持不变。
宋华琳说，相比食品监管的“多头管理”，我国药品的监管相对简单。按照《药品管理法》，食药监部门是我国法定的药品监管部门。此外，工信部门负责医药产业政策制定，药品定价权在物价部门，药品招标由卫生部门负责，商务部门管理药品流通行业。
此前，药监系统一直采取半垂直管理模式，省级以下机构实行垂直管理。2008年，国务院办公厅下发《关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》，撤销食品药品监督管理机构省级以下的垂直管理，改为由地方政府分级管理。
胡颖廉说，监管体制的“去垂直化”尽管有利于实现地方政府负总责，但在现实中可能诱发地方的机会主义心理：只要“问题药品”不给本行政区域带来直接危害，便可听之任之。更为严重的是，个别地方政府从保护当地就业、税收甚至是声誉的角度出发，倾向于少报甚或瞒报问题，容易出现保护势力重新抬头的迹象。属地管理后，除了一些将医药产业作为当地重要支柱产业的地区，食药监部门在各地政府中只是一个小部门，甚至被边缘化。
从2008年到今年的数年时间内，不管是学界还是药监系统内部，对取消省级以下药品监管的垂直管理的改革基本持批判态度。不少学者呼吁：应尽快恢复药品监管省级以下的垂直管理体制。现实中，一些地区食药监部门试图通过承担食安办职能实现“曲线救国”，提升食药监部门在各级政府中的地位。但是，多位研究大部制的国家行政学院专家认为，此次机构改革，药监系统能否重回垂直管理尚是未知数。
1998
1998年4月，国家药品监督管理局成立，直属国务院领导。
2003
2003年4月，国家食品药品监督管理局成立，仍作为国务院直属机构。
2007
2007年8月，国务院产品质量和食品安全领导小组成立，吴仪任组长，次年3月小组撤销。
2008
2008年3月，国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，卫生部副部长邵明立兼任局长。
2010
2010年2月，国务院食品安全委员会成立，李克强任主任；其下设办公室，为正部级编制，国务院副秘书长张勇兼任食安办主任。
2013
专家建议成立国家食品药品监督管理总局。合并国务院食品安全委员会办公室与国家食品药品监督管理局，并整合卫生、质检、工商、商务等多部门的食品安全监管职能。
南都记者彭美 发自北京
