监管部门千辛万苦披露出来“黑名单”，如果同行业主体并不觉得违法主体影响了本行业声誉，而冠之以“倒霉”、“不走运”的说辞；如果大众媒体认为此类信息的公布不能吸引受众眼球，不愿多加报道；如果消费者不关注其中的违法企业，而对其持有某种宽容心态，药品“黑名单”制度所发挥的效果也会十分有限
别让药品“黑名单”制度孤掌难鸣
2012年08月28日 东方早报
刘鹏
近期，国家食品药品监督管理局正式发布了《药品安全“黑名单”管理规定（试行）》。应该说，这一制度是在借鉴海外经验、学者建议及地方前期探索成果的基础上建立起来的，旨在完善行业禁入和退出机制、督促生产经营者全面履行质量安全责任、同时引入社会监督力量加大违法行为的社会成本。虽然“黑名单”制度在其他部门和行业也有建立，但通过较正式具体的部门规章形式加以规定的，尚不多见。这也反映出我国药监部门试图通过运用社会管理的综合理念来开展药品安全监管的新型监管思维。
然而，不论海外经验，还是其他行业的类似做法，都启示我们：药品“黑名单”制度有效实施，必须依赖其他配套机制的完善与支持，必须拥有适宜的市场和社会环境，不能单凭一己之力而一条道走到黑。否则，貌似强大的药品“黑名单”制度有可能退化为一种“象征性”的监管制度。
首先，药品“黑名单”制度的有效实施，必须以精确、全面、动态的药品监管信息系统为前提。药品“黑名单”制度的实质，就是通过对违法者实施一定期限、一定程度的行业禁入，加大违法成本，从而有效抑制类似违法行为。这就要求作为整体的监管部门对监管对象的法人代表、企业资质、经营状况以及质量记录都有较为全面和动态的认识，尤其是不同地域之间的监管部门必须要有统一的监管信息库，否则很难避免违法企业在适当的时候会“金蝉脱壳”、卷土重来。
尤其我国现阶段，医药产业的生产和经营环节的多、小、散、乱的格局没有根本改变，并将长期存在一段时间。药监部门要想对每个生产经营主体都有非常详细和动态化的掌握，确实存在一定难度；不同省份和地区的药监部门要掌握异地的违法企业情况，也并非易事。为此，应进一步加快和强化国家统一的药品监管基础信息系统建设——这也是国家药品安全监管制度建设的“基础设施”，惟此才能为药品“黑名单”制度的有效实施创造前提条件。
其次，如果缺乏强有力的地方政府监管问责体系，药品“黑名单”制度的实施效果则会大打折扣。由于各种主客观原因，近年来我国对药品监管中的中央-地方关系分工的指导思想，由原来的“省以下垂直管理下的省级政府、监管部门负责”逐步调整为“地方政府负总责”，除个别直辖市以外，药品监管机构也由原来的省以下垂直管理调整为地方分级管理，地方政府在药品安全监管中的角色和责任日益加重。药品“黑名单”制度的实施，实有赖于地方各级政府的重视与配合。
然而，目前一些地方政府，尤其是在产业经济尚不发达、财政收入尚不丰盈的中西部地区，遇到医药企业违法经营时，不免会站在经济发展的角度予以宽大处理，加之基层社会更是一个人情社会，许多严重违法的问题经过企业“疏通”后，很可能就被地方政府压下来而不上报到黑名单里——这样，“黑名单”制度就会渐渐流于形式，所披露的违法企业信息内容也缺乏必要的区分度，反而增加了地方政府及监管部门的寻租空间。
要在一定程度上遏制上述问题的出现，关键是要建立起一套对地方政府及监管部门的药品“黑名单”制度绩效评估体系，以及有效的问责追责机制，从制度设计上使地方政府不会草率对待药品“黑名单”上报，也不敢贸然姑息和包庇企业的违法行为。
再次，药品“黑名单”制度不能取代严厉的行政处罚制度以及刑事处罚制度。有人认为，实施药品“黑名单”制度后，不同企业将因其违法程度的不同而分别受到三年、五年或十年行业禁入制裁，这已是非常严格的处罚，因此可以在其他惩处手段的运用方面“刀下留情”。其实不然。
事实上，药品“黑名单”制度与现有的行政处罚以及刑事处罚体系之间，是相互配合、相得益彰的关系。也就是说，情节严重的违法企业不仅要受到相应的行政及刑事处罚，还要付出若干年内行业禁入的代价。为此，无论是在立法修订过程中，还是在执法和司法实践过程中，加强对药品安全犯罪的严厉处罚仍是一个必须坚持的方向，不能因为“黑名单”制度的实施而有所弱化。这就要求药品监管部门必须继续强化对药品安全违法犯罪行为的打击和处罚力度，使“黑名单”制度能与严厉的行政或刑事处罚制度相互配合。
最后，监管部门不仅要确立药品“黑名单”制度， 更要向全社会普及药品“黑名单”意识，从而确保打击药品安全犯罪的社会合力能够形成。从政府监管的政策工具角度分析，药品“黑名单”制度的基本作用在于通过向消费者披露严重违法的企业信息，禁止严重违法企业的行业准入，从而缓解药品安全信息在企业与消费者之间分配不对称的状况。故而，药品“黑名单”制度的实施效果，有赖于包括企业和消费者在内的全社会的理解与配合。
我们可以设想：监管部门千辛万苦披露出来“黑名单”，如果同行业主体并不觉得违法主体影响了本行业的声誉，而冠之以“倒霉”、“不走运”的说辞；如果大众媒体认为此类信息的公布并不能吸引受众眼球，不愿多加报道；如果消费者不关注其中的违法企业，而对其持有某种宽容心态，药品“黑名单”制度所发挥的效果也会十分有限。要提高药品“黑名单”制度的社会实效，社会公众的药品“黑名单”意识，实不可缺。
（作者系中国人民大学公共管理学院副教授、政治学博士，长策智库监管中心副主任）
