重审批、轻监管不能解决“安全”问题
中国经济体制改革研究会公共政策研究中心：关志强、刘琳
21世纪经济报道：王世玲
日前有则网友编撰的段子颇为流行：“早晨起床，掀开黑心绵作的被子，用致癌牙膏刷完牙，喝杯过了期的碘超标还掺了三聚氰胺的牛奶，外加一个苏丹红咸蛋。中午在餐馆点一盘用地沟油炒的避孕药喂的黄膳，再加一碟敌敌畏喷过的白菜。不要忘记晚上蒸一盘死猪肉做的腊肉。”
这则标为“中国人的幸福一天”的笑话，虽然编的极端，但却道出了很多无奈。当食品、药品安全问题不断冲击着国人忍受力时，矛头自然指向政府，监管部门压力陡增。高压之下，监管部门很容易拿起审批即“准入许可”这一市场准入的利器，以此保证产品安全。
准入许可仍然重要：
准入许可对建立安全监管体系，明确安全标准，规范企业行为具有积极推动作用。准入许可是市场监管的一个通常做法。只有按规范流程生产、并按要求披露有关安全和功效信息的产品，才能够获得市场准入许可。众所周知，上市前的审批只是明确了企业的安全责任，保证了公众和监管部门具有知情权，并不能确保企业按所披露的信息组织生产，也不能保证企业在安全生产质量控制方面履约尽责。长期以来，准入许可对推进安全标准、改进功效评价体系起到了积极推动作用。但是，如何客观公正地发放准入许可，一直是备受关注的话题。美国直到上世纪70年代才将食品药品准入许可制度建立在科学标准、科学方法和科学实验的基础之上。
产品安全需要有配套制度：
产品安全需要有一系列配套制度加以保证。应该指出的是，准入许可只是设立了产品安全的入门标准，产品安全需要企业按照诚实、信用的原则对产品的研制、生产、流通、使用等环节进行严格的经营管理。行政部门按照准入标准对产品的审核只是对企业执行安全标准和规范的一个提示和约束，无法保证企业按申报的内容从事生产和市场供应。国内外的实践反复证明，上市后的监管比准入许可对产品的安全保证意义更大。
企业要为安全负主要责任，上市后监管可以改变目前产品安全乱象：
企业疏于安全责任，上市后监管乏力或缺如是安全问题频生的主要原因。产品的安全在设计和生产过程中没有遵循安全标准和操作规范，产品本身就具有安全隐患，对此，企业具有不容推卸的责任。同时，产品安全形势严峻，监管部门难辞其咎。中外食品、药品监管中，大家面临共同的挑战，即维系安全和发展的合理平衡。一段时间以来，受到追求GDP增长速度发展理念的影响，中国的食品、药品安全监管在安全和发展方面失衡，产品安全责任主体混淆，监管部门缺位、错位、越位使得安全保障失去了制度庇护。突出表现在重上市前行政审批，轻上市后监管。在信息披露不足、诚信阙如、消费者法律权益维护成本高昂的市场环境中，上市后的监管比任何形式的市场准入对安全的保障的都要来得更加直接、有效。如果单纯追求扩大市场准入，忽视上市后监管，就会混淆政府和企业在安全问题上的责任。
重审批、轻监管是一个制度陷阱：
安全监管要主动纠正重审批、轻监管的路径依赖。目前，从各方公布的信息看，政府监管部门正在投入大量资源强化安全监管。但由于路径依赖，监管极有可能延续缺位、错位、越位的道路，其结果难免是“听起来很美，实则贻害严重”。尤其值得关注的是，很多监管措施以确保消费者安全为由，扩大市场准入行政许可范围，重审批轻监管，导致安全监管落入准入许可的陷阱。
首先，单纯强化准入许可不能保证产品安全；
第二，过多强化准入许可，直接后果是政府成为安全的第一责任人。在发生安全事件时，政府要代企业受过，纳税人要为安全事故买单；
第三，把更多的资源投入到准入许可，会加重企业和消费者负担；
第四，重审批、轻监管的后果是，准入许可挤占上市后监管资源，使安全监管形势进一步恶化；
第五，过度重视准入许可，审批权力利高度集中，容易滋生腐败，不利于控制寻租。
准入许可陷阱，贻害严重。食品、药品安全问题，可以出现在研发、生产、流通和使用的任何环节。发达市场的规则是谁把产品推介到市场，谁就要为产品的安全负直接责任。而在中国，出现安全责任问题时，通常是政府和企业一起来承担，更多时，给产品提供市场准入行政许可的监管部门负主要责任。
例如，在近些年多起药物不良反应事件处理中，常常出现这样的逻辑链条：患者要讨说法，得到的答复往往是药品都已经过相关部门审批，只要是通过审批的药品都视为安全。此类逻辑链条，也广泛地出现在食品领域，尤其是在添加剂方面。当公众对一些食品的安全提出质疑时，生产商总会摆出“我们是通过国家部门审批的”来应对。
长期以来，安全监管一直在重审批轻监管的道路上惯性前行，直接副作用是企业间竞争的不再是产品质量和创新，而是谁能获得批文。部分企业一旦批文在手，就进入了“无人管”状态。为了追求眼前利益，忽视质量安全，放弃研发创新，甚至违规操作，导致伪劣产品充斥市场。由于没有上市后的严格监管，市场上已经形成劣币驱逐良币的外部环境，正常安全秩序受到严重破坏。
行政部门在行政审批中，具有相当大的自由裁量权，那么，诸多有“资源”的群体涌入这个行业，仅凭一纸批文，赚得盆满钵满。审批中的权力寻租，导致“正规”企业经营成本增加，不专注产品开发与创新。
由于体制缘故，我国管制型行政建构很容易造成行政权力的滥用和行政权力的经济化运行。行政审批事项的设置和行政审批程序的规定主要由相关政府部门和各级政府部门自行决定：这种制度安排使得政府行政部门在行政审批中有相当大的自由裁量权，从而在行政部门中产生了大量的滥用行政审批权限，追求部门利益和个人利益的现象。甚至，出现审批中“找事”、“托关系”、部门间“争权”。
值得指出的是，“重审批”既体现在扩大审批方面，也体现在“收紧”审批时。一旦安全形势恶劣，审批部门就“关紧”审批闸门，以防再落“全责”境地。但不批的做法，对整个行业影响更大，守法企业、长期投入安全质量、产品创新的企业，市场进入成本不断增加，不良企业依然故我，甚至以伪劣产品蚕食市场份额，导致安全更无保证。行业发展中的“一放就乱、一管就死”怪圈不断出现。因此，单纯关注准入许可不能保证产品安全。
多年来，我们已经付出了沉痛代价，当前产品安全问题如此严重，重审批轻监管应该休矣。加大准入许可力度并不能解决当下中国越演越烈地“安全”问题，产品上市后的监管才是利剑。
