从四个方面综合分析出制约中国食品安全监管绩效优化的四大结构性因素，从而将其监管绩效的现状与历史制度根源联系起来，提出未来中国食品安全监管体制的改革方向
中国食品安全监管
——基于体制变迁与绩效评估的实证研究
刘鹏
原载《公共管理学报》2010年第2期
摘要：自新中国成立以来，中国食品安全管理体制经历了一个怎样的历史变化过程？从历史制度分析的方法论出发，如何从监管者、监管对象以及监管过程三个角度来界定这样的历史变化过程？现行的食品安全监管体制绩效如何？根据不同时期食品安全管理主体、对象以及政策工具的差异，将建国以来我国食品安全管理体制区分为指令型体制、混合型体制与监管型体制三个阶段，同时对不同阶段的发展脉络、具体特征以及体制利弊进行了归纳总结。此外，选择了四个具有代表性的指标，对1990年至今的中国食品安全变化态势进行了测量，发现我国食品安全的形势经历了一个明显的V 型曲线发展过程，并据此对这一过程提出自己的解释假设，以此为中国食品安全监管的历史和现状提供一个白描式的描述图景。结合历史制度主义的分析范式，从四个方面综合分析出制约中国食品安全监管绩效优化的四大结构性因素，从而将其监管绩效的现状与历史制度根源联系起来，提出未来中国食品安全监管体制的改革方向。
关键词：食品安全监管；指令型体制；混合型体制；监管型体制；绩效评估
基金项目：教育部“211工程”三期子项目“中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设”资助；中国人民大学科学研究基金面上一般项目（08XNB009）
从2007年初开始，一场“中国制造”危机开始在全球蔓延，从玩具、牙膏、宠物食品、原料药，直到2008年的“三鹿”奶粉，中国产品的质量安全信任度正在遭受有史以来最严重的打击，这其中又以食品安全的情况最为严峻。从前几年的“苏丹红”工业添加剂事件、龙口粉丝事件、阜阳奶粉事件，到近段时期的三鹿奶粉事件、农夫山泉砒霜门事件、海南豇豆事件等，中国的食品安全危机逐步由国内向国际扩散。美国华盛顿战略和国际研究中心副主任唐安竹（Drew Thompson）曾经在美国著名智库詹姆斯通基金会（Jamestown Foundation）所举办的《中国简报》（China Brief ）撰文，惊呼中国食品安全的危机将给全球的公共卫生治理带来挑战[1].
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结合对中国食品安全监管体制的历史分析，我们发现其以上三方面独立性都不同程度地存在一定的问题。
在政治独立性上，各个食品监管部门在制定食品安全标准、对食品安全实施科学检验、推进食品安全执法稽查等具体环节都不可能完全依据科学的标准来看待食品安全问题，要考虑维持地方经济增长、保护本国食品产业发展、加大社会劳动力就业容量、保持社会的基本稳定等政治性价值。
在行政独立性上，单个的地方政府监管部门不仅会受到来自其它相关监管部门的挑战，也会遭遇到来自该地区的党委、政府以及其它职能部门的说情和通融。
尤其在产业独立性上，由于长期以来的政企合一体制的历史惯性，各个监管部门不可避免地会产生冲突的监管意愿，即必须在推动产业发展与严格质量监管之间寻求某种策略性的平衡。由于发展中国家的生产条件、技术设备、营商环境、研发水平等与西方发达国家相去甚远，如果严格按照发达国家通行的质量标准对产品生产和销售进行监管，将会大大增加发展中国家企业的生产和经营成本，导致产业发展的整体萎缩与竞争力下降，而这些都不是监管部门所希望看到的。同时在地方层面，由于各地对监管部门的财力支持差异很大，一些地方的监管部门为了弥补自身运作经费的不足，或明或暗地通过赞助费、办证费、培训费、认证费等各种形式向当地食品企业征收费用，为了营造一个较好的生产经营环境，食品生产及经营企业也往往乐意通过向当地监管部门“进贡”的方式来息事宁人，一些企业甚至还通过出让或赠与部分股权的办法，让监管部门成为食品企业的股东，以此达到一荣俱荣，一损俱损的合谋效果，这些都严重损害了各个食品监管部门的产业独立性。
综上所述，从组织建设的角度分析，由于在当下的中国政治经济环境下，各个食品安全监管部门面临着来自各种不同来源的、不同性质的价值挑战和冲击，导致监管组织目标体系出现紊乱，客观上大大制约了食品安全监管的效果。可以说，相对于其它因素而言，不足的监管独立性涉及的部门利益问题最为突出，牵涉的利益面最广，也最难在短期内消除，因此已经成为制约中国食品安全监管绩效提高的最大障碍。
（3）从管理工具角度分析，过于依赖行政方式的监管风格弱化了监管体制的监管质量。结合历史的分析，我们清楚地看到，与西方国家明显不同的是，中国的政府监管体系是从原来的计划经济体制下的行业主管体系的母体中孕育出来的，监管部门在制定和执行监管政策的时候，往往不可避免地带有强烈的行政强制色彩，而且这些指令型的监管政策往往是先于法律法规出台的，有些甚至本身就是与法律法规相违背的，将一些本不应该由监管部门来担负的职能揽入怀中，僭越了政府的应有职能，结果使得其原本最为重要的安全监管职能受到冲击，间接导致其监管质量的弱化。
例如质检系统曾经推行过的免检制度和名牌评选活动，由政府评选名牌或以国家背景作为市场营销的手段，其实质是用政府信用为企业“背书”，企业信用破产将严重损害政府的信誉，导致信任危机，影响其他职能的正常发挥。再如，此前一些地方的卫生监督部门为了更好地监管餐饮业的食品卫生，曾出台命令规定区域内的餐饮业门店的厨房面积不能低于一定的标准。卫生监督部门的政策出发点无疑是良好的，但食品卫生与厨房面积到底有没有关系？监管部门是否应该事无巨细地都去管理？
这些都值得进一步商榷。此外，各个监管部门都热衷于依据中央的文件精神，在各自的监管领域频繁发动各种专项整治运动。这些专项整治运动往往源于国务院的某些文件、工作会议精神或者突发事故的影响，缺乏法律授权支持，主要依靠自上而下的行政指令开展。运动伊始的时候，监管部门利用各种资源和渠道进行发动和宣传，待运动行将结束的时候，往往草草收尾，一些违法经营现象在运动结束之后往往死灰复燃，整治效果无法持续化和制度化。频繁地通过发动整治运动的方式来实现监管目标，从本质上反映出食品安全监管过程中无法建立起制度化的长效机制以及监管能力不足的现实。
因此，由于长期以来指令型体制的巨大惯性，现有的监管体制无论在一些具体监管政策的执行方式上，抑或是在履行监管职能的范围上，都不可避免地带有鲜明的行政色彩，也就无法做到严格意义上的、完全依据法律授权来制定和执行监管政策，进而削弱了监管部门对本职工作的履行。
（4）从管理能力角度来看，孱弱的监管基础设施建设是导致食品安全监管体制绩效低下的关键因素。除了监管权力的配置、监管独立性以及监管风格之外，提升监管能力的关键因素还包括监管者能否具备与监管任务相匹配的监管基础设施条件，以便拥有足够的资源、条件和技术水平实现食品安全监管政策的各项目标。然而，从历史分析的角度，我们可以发现，在刚刚摆脱食物短缺阶段的中国，由于食品安全问题长期以来并没有引起各级政府的足够重视，当经济发展成为各级政府优先考虑的目标时，一定程度的食品卫生或安全问题便成为了可以牺牲的社会利益。因此与飞速发展的食品产业及其生产经营技术相比较，各个食品安全监管部门的监管基础设施建设就显得相形见绌。
以原来负责食品消费环节的卫生监督部门为例，由于在卫生系统内长期得不到足够的重视，卫生监督部门的行政编制问题始终没有完全得到解决。虽然截止到2006年，全国共有卫生监督员约10万人，但他们同时要承担食品卫生、职业卫生、医疗服务和采供血等多项监督执法任务。从道理上分析，卫生监督机构应当取得各级政府、尤其是同级财政的全额预算安排，但全国的调查结果显示，到2006年底，由政府完全承担筹资职能的仅占卫生监督调查机构总数的18.2％，居然有0.5％的机构完全没有政府投入。为弥补财政投入缺口，一些卫生监督机构倾向开展有收益、高收益的职能项目，严重违背了卫生监督执法的根本宗旨，影响了卫生执法的公正性、严肃性，增加了监管对象的经济负担，损害到政府的形象，也是卫生监督质量下降、行业不正之风产生的重要根源。同时，经费有限还带来了物质保障不足的问题。对照《卫生监督机构建设指导意见》配置标准，机构房屋建设面积普遍不达标，尤其在基层，执法现场快速检测设备数量严重不足，执法取证工具和办公设备性能陈旧，信息网络建设落后，严重影响监督监测的质量和执法的公正性、权威性[55]，其它的相关监管部门如质监、工商等也具有类似的监管能力不足问题。由此可见，从长远来看，如果不解决各级政府对食品安全监管事业的财政投入问题，食品安全监管的基础设施建设将会远远落后于食品产业的高速发展，我国的食品安全形势将会因为众多的潜在问题无法被有效的监管基础设施所识别和界定而更加恶化。
综上所述，从历史制度主义有关路径依赖的观点出发，结合我国食品安全监管体制几十年来的发展轨迹，我们可以总结出：分散的监管权力配置结构、不足的监管独立性、过于依赖行政方式的监管风格以及孱弱的监管基础设施建设，已经成为制约中国食品安全监管绩效提高的四大结构因素。应该看到，这些结构性制约因素都涉及到中国食品安全监管体制的深层次矛盾问题，因此它们的化解都不可能在短时间内完成，而需要通过不断的改革和制度建设来逐步加以解决，昭示出中国食品安全监管体制建设仍然是一个艰巨而充满挑战的政治过程。
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