除了监管者，在垄断行业里所有的权力部门，行政审批部门；还不光是权力部门，还包括有权力的个人，他们在这个行业里已经成了既得利益者
余晖：垄断行业改革的对象是不合理的行政性垄断
http://www.sina.com.cn 2010年10月16日 17:26 新浪财经
中国体改研究会常务理事、中国社会科学院工业经济研究所研究员 余晖（新浪财经 陈鑫 摄）
新浪财经讯 2010年10月16日，2010中国改革论坛在唐山举行。本次论坛的主题是“转变经济发展方式 促进重点领域改革”，新浪财经全程直播本次论坛。图为中国体改研究会常务理事、国社会科学院工业经济研究所研究员余晖。
余晖：谢谢主持人，也谢谢大会举办者给我一个机会，很荣幸的点评常修泽教授关于垄断性行业改革的报告。我从93年开始研究监管、反垄断，这几年在这方面投入的精力少了一点，但是07年我们做了一个题目，叫行政性垄断及其改革，当时是反垄断法出台之际做的一个课题。去年我也主持了国家发改委“十二五”规划里面国企改革的总体思路之建议的课题，所以这个话题对我来说不是特别陌生的领域，因此看到常教授的报告感到非常亲切。我非常认真的拜读了两遍他的报告，我的发言针对他的报告强一点。在评论的过程中也会稍稍阐述一下自己对垄断行业改革的观点。
关于垄断性行业改革，是一个涉及到很多改革政策的集中点，不能够就垄断行业改革来谈垄断行业的改革问题，这里涉及到许多理论和政策的问题，包括常教授的报告里面我们也可以看到有非常专业的理论分析，也有对策性的建议，我自己感觉做这个题目，确确实实涉及到以下的理论和政治方面的一些内容，比如说在理论方面至少涉及到三个部分。
首先是产业组织经济学里面的理论。涉及到什么是垄断？什么是自然垄断？什么是管制捕获？这些在常教授的文章里面都提到了。
第二个问题是关于公共品的经济学的分析。常教授的报告里面也提到了这个东西。究竟什么叫公共产品？什么叫纯公共产品、准公共产品，在这个报告里是作为理论的一个支点来进行讨论的。
公共品理论涉及到很多问题，包括他谈到了特许权拍卖、政府的直接补贴、企业的内部的交叉补贴，也包括我们所说的这些垄断行业改革以后涉及到一个普遍服务基金的问题。
第三改革理论问题是关于垄断发生学的问题。垄断在市场经济国家，我们叫市场垄断，通过企业的竞争自然形成的垄断地位。还有一种垄断我们叫行政性垄断，由政府通过法律或者通过政策导致的一种垄断。我们听到这个词的时候都觉得是贬义词，包括反垄断法里也认为所有的行政垄断都应该是要反的。但是我自己不是这么认为，行政性垄断从它的合理性和合法性可以分为很多种类型，有的是合理的，比如说城市基础设施这个垄断，因为他涉及到自然垄断的成份在里面，政府假以法律，使它变成合理又合法的行政性垄断，这是可以理解的。常教授里面提到的烟草垄断，是有烟草专卖法授予他这个垄断地位。但是，烟草这个行业的垄断是否是合理的呢？我们是表示怀疑的，烟草行业从政府财政的角度来看有它的合理性，但是从产业组织理论来看，烟草行业的专卖，指定计划生产是完全没有依据的，所以是虽然合法但不合理的行政性垄断。显然，我们要反的垄断是不合理的行政性垄断，不管它是否合法。
在政策方面也涉及到以下一些问题。比如说反垄断政策和竞争政策，是否要对这些垄断产业进行豁免，如果不被豁免的话，就要纳入到反垄断的程序。现在国外反垄断法对结构性的垄断不给予太多的追究。但是如果有这种结构性垄断导致了垄断的行为，即行为性的垄断，反垄断法是要对它进行追究的。我们国家的垄断行业在结构上是绝对性垄断，同时我们也经常看见它有很多行为上的垄断，比如价格的合谋，纵向一体化控制等等。这是反垄断政策。
行业监管政策。监管的原则是什么？是在一个部门里面管，还是独立的管，独立性是怎么一回事的？
还有一个政策是国有资产管理和国有企业改革的政策。今天谈到的垄断性行业都是由国有企业构成的，因为没有一个私人企业能够达到结构性的垄断规模，包括联想在内，联想在电脑市场上的集中度从来没有超过30%，他的集中度远不够构成结构性垄断，但是我们今天讨论的垄断行业里的这些国有企业，其集中度都很高，甚至是达到80%、90%甚至是百分之百。垄断行业改革其实必然要涉及到国有企业的改革，这当然是一个政策问题。
另外一个政策问题是立法改革的问题。我觉得涉及到这个行业的立法至少包括以下几个：第一反垄断法，包括对行政性垄断的相应制度安排，如何判定它？是否给以豁免？第二是国资法，如08年新出台的企业国有资产法，大家开始对他抱有希望，希望对国有企业能有一个很好的定位，但是这个法律出台之后，在这方面很让大家失望。我们仍然没有看到国企有一个准确的定位，只说它们是关系到国家的经济命脉，关系到国家安全的行业。在我们普通的理解来看，政府建立国有企业，其目的是要对公共品进行投入或者直接提供，如果这个关系到国家经济安全或者命脉的是一个公共品的话，这个说法可以成立；但如果不是为了弥补市场失灵，政府建立国有企业来提供私人品的话，我觉得这个定位就错了！定位的不清，使得国有企业改革，尤其是垄断国有企业的改革的方向很难把握。
总之，这个报告涵盖的内容是非常多的，在他的论述和论证的过程中，我觉得基本上这些都已经涵盖到了，但是也有一些地方我觉得还有论证不够的地方。
由于时间的问题，我就谈几点比较大的地方，请教咱们的常教授。
第一，在问题和挑战方面，我觉得尤其在挑战方面，在未来总体改革格局上要考虑垄断行业改革这块。您缺乏对垄断行业社会福利损失和初次收入分配扭曲状况的实证性研究。咱们都反对行政性垄断，但是垄断行业它的存在，它的体量这么大，它到底是一个正向的还是一个反向的？像李荣融主任退下来的时候说的垄断是有功的，我们还要反它干什么呢？作为学者来看我们要证明垄断可能有功，但是也有过，这个过到一个什么程度，这要做一个实证性的研究，其实有很多文献是有这方面的研究，包括07年我们也做过行政性垄断行业的社会福利损失和初次收入分配的扭曲效应的实证研究。当时我们利用的是6个行业35家上市公司的数据，因为只有从上市公司里才能查到我们垄断行业，国企里面的一些信息。你们可以上国资委的网站上看，我们无法看到每个国企的信息，更别说他的财务状况，这是看不到的，所以我们是从35家上市公司做了一个测算。测算下来，1997-2005年间，仅仅是烟草业、铁路运输、电力、邮电通讯、石油开采与加工、金融六个行政性垄断行业所造成的福利净损失和制度总成本就令人触目惊心，我国行政性垄断的制度总成本九年的平均值最低限的估计为6021.8257亿元，最高限的估计为9388.3687亿元，分别占国民总收入的比重为5.302%和8.30%。垄断肯定会带来社会福利的损失，如果你能够做得更仔细一点，可能对垄断改革推动的说服力更强一些。
第二，关于公共产品的理解。您刚才也提到，公共产品由那些纯公共产品向市场产品的转换，我想探讨的是，怎么界定纯公共产品，您给了一个界定，纯公共产品指消费的非排他、非竞争性，我觉得这个定义不完全准确，其实应该再加上一个，它是没有办法通过收费来弥补成本的。既然没法收费，就没有一个企业愿意提供，这时候要由政府来提供这种公共产品，这是纯公共产品。再退一步，如果他是非排他的，也是非竞争的，但是现在可以收费了，我们的水、电、汽、热，我们的电信、航空、邮政都是收费的，而且计算都相当准确，这时候它只是一个准公共产品。准公共产品在什么意义上出现呢？这个行业的定价可能顾及到一些低收入群体，不能定得过高，政府要进行补贴，有政府补贴在这里面，就要定义为准公共产品。现在北京市的地铁、公交是有补贴的，所以我们认为它是一个准公共产品。但是电信、民航连准公共产品都不是了，它们就是市场化的产品，是完全可以直接竞争的。关于电信，当电信垄断最后的一个环节消解后，它的自然垄断性就基本上消失殆尽了。
这个环节就是楼宇和住宅小区最后一公里的问题，这个要是突破了的话，整个电信行业都是竞争性行业了。怎么突破这个环节？所有电信公司的区域网、主干网、都可以通过公共管网铺到小区的门口，在小区里建一个公共的机房，好几家网络运营商的线都已经铺进去了，这时候你有一个切换就可以了，消费者可以在任意一家电信公司进行切换。这样，真正的竞争就从终端用户的选择开始了。尤其是三网融合以后，我们的有线电视，包括电力网，都可以提供最终的电信消费。所以说这个行业应该是完全可以竞争的。但是现在是电信公司和开发商相互合谋，我只要把这个小区垄断了，这个小区的居民就必须用我这根线，所以电信垄断这个关键是最后一公里的打破。
第三，您对利益集团的分析这块我觉得还不够深入和全面。您提到了监管机构和被监管者的合谋问题，包括也谈到了政企同盟问题。实际上除了监管者，在垄断行业里所有的权力部门，行政审批部门；还不光是权力部门，还包括有权力的个人，他们在这个行业里已经成了既得利益者。我觉得这个力量是非常大的，这块应该做更多的分析才好。
下面，我想利用这个机会，对李保民先生的演讲做两点评论。第一，关于您说的石油垄断和石油产业结构的状况。我提的问题是，您提到对私营炼油企业原油的排产计划和对私营石油零售商的油品配额，如果像您说由这三大石油公司来安排和控制，那就不对了。这个东西怎么能由一个竞争者来支配呢？其结果必然是会阻碍别的市场竞争者进入这个行业。而且据我所知，这个“政策”的根据是来自于经贸委1998年的38号文，38号文当时授予了这三大石油垄断集团的纵向一体化和原油、成品油的进口配额。当时这个政策推出以后，市场博弈的血腥气味相当浓厚，许多民营石油加油站被迫关门。第二，您谈到食盐，食盐专营垄断现在唯一的借口就是加碘的问题。似乎只有中盐公司提供的食用盐才符合加碘要求。其实只要政府制定行业标准，要求所有提供食盐产品的企业都必须按照标准来加碘不就行了吗？你还说了一个配送的问题。我举一个医药行业的例子，医药行业现在有一个公司叫九州通，他在全国药品批发零售行业排第三，他的药品可以配到每个农村，药品比盐的质量要求应该更严格吧？如果你这个食盐行业早点打破垄断的话，我觉得这些都是非常简单的问题。包括烟草也是这样，常教授把烟草也放在自然垄断产业，其实烟草也好、邮政也好，都不是自然垄断行业。时间到了，我就说这么多，谢谢大家。
