要遏制飞行员造假问题的蔓延，必须通过优化产业竞争结构、扩大飞行员培训规模、推动飞行员资源的合理配置等方式来实现，然而，飞行员飞行记录集体造假事件所揭示出来的深层次产业问题是市场化之后中国民航业界对飞行安全问题自律意识和机制的缺失
飞行员造假事件对航空安全管理的拷问
刘 鹏
8月10日，为了鼓励国民对扑灭莫斯科森林大火的信心，俄罗斯总理普京亲自驾驶紧急救灾部所属BE-200飞机在梁赞州进行空中灭火行动，让人始料不及的是，由于普京没有相关的飞行器驾驶执照，他的这一举动反而引发了俄罗斯网民对其飞行安全的质疑，认为这是一起严重违反飞行安全的违法事件。俄罗斯人对总理驾机飞行安全的质问，折射出他们对飞行员准入资格严格要求的捍卫，也反映出维护航空安全在国民心中的重要性。然而，时隔一个多月后，在我们的这个国度里，居然爆料出200多名民航飞行员飞行经历造假的惊人新闻，这不禁让经常坐飞机出差的人感到一阵刺骨的寒意：有着“空中雄鹰”美誉和高经济收入的飞行员们，为什么会如此大规模地造假？这些经历造假的飞行员们，如何能够对乘客的人身安全负责？如果不是因为有8.24伊春空难的惨痛教训，这样的造假内幕何时才能够得以披露？进而，人们不禁开始对我国现行的飞行员资质管理和民航飞行安全监管体系的有效性产生疑问：政府虽有长缨在手，但何时才能成功管缚住飞行员这只空中雄鹰队伍？
航空公司与行业协会：“潜规则”与自律机制的缺失
涉嫌此次飞行经历造假的飞行员有200多名，占目前我国飞行员总数的1%，占到每年新颁发飞行员人数的5%。按照2009年民航系统完成旅客运输量2.3亿人/次计算，因此次事件所涉及到的旅客运输量就可能达到230万人/次，这无异于一颗摇摆于空中的巨型定时炸弹。我们在批评这些飞行员职业道德水平低下、漠视乘客人身安全的同时，似乎更应当进一步深入反思飞行员集体造假的产业根源，这就不得不涉及到对民航业界的集体问责。
自上个世纪80年代以来，我国的民航系统逐步推行了以政企分开、航空公司与机场分设为特征的市场化改革，2002年中国民航业再次进行重组，包括对航空公司与服务保障企业进行联合重组、有限度引入民间资本等，这些改革举措虽然大大提升了中国民航业的利润总额，推动了中国民航事业的发展和繁荣，但是竞争剧烈的民航业市场的安全风险因素也在不断的增长与积累。虽然在伊春空难发生以前，中国民航创造了2012天的飞行安全记录，但并不意味着民航系统的隐性安全因素在减少，反而让航空业界逐步放松了对飞行事故的警戒。航空公司间因飞行空间资源、航班时刻紧张，互挖飞行员等而引起的矛盾和冲突不断增加，由于竞争激烈，航空公司在管理上把绝大部分的精力都投入到开拓市场与扩大规模上，对安全飞行的管理则开始疏于管理。从这个背景分析，伊春空难的爆发以及此次飞行员集体造假事件的曝光，似乎具有某种必然性。
从民航业的国际发展来看，航空公司应当通过强化内部管理来担负起维护飞行安全的重要职责，而航空业的行业协会则负有对航空公司的飞行安全进行行业自律的职责。然而，随着近年来中国民航业的飞速发展，飞行员与机务人员的供给与实际的业务需求形成了巨大的缺口，导致飞行员卖方市场的形成。不论是国有航空公司，还是民营航空公司，不论是军转民，抑或直接招聘，为了求得一名优秀的飞行员而不惜耗费重金，这就极大地诱发了准飞行员们通过记录造假尽快获得飞行员资格的动机。无论是在培训环节，还是在实操环节，航空公司原本应当对飞行员飞行记录的真实性进行仔细核查，然而过于严格的核查无异于是将原本就非常稀缺的飞行员资源拱手相让，因此只能对此现象缄默不语，进而逐步发展演变为航空业界的“潜规则”。在他们看来，飞行员的飞行时间多少，与飞行安全之间的联系并不是必然的，而是具有较低的几率，为了这点较低的事故几率而错失民航业一日千里的发展机遇，实在不是一种理性的行为。与此同时，由于缺乏社会公众的压力机制，行业协会组织与航空公司和飞行员利益紧密相连，也对这个行业的蓬勃发展乐观其成，希望从行业的发展中获取自己的利益，而其所本应担负的行业自律功能也逐步偏废。
从表面分析，要遏制飞行员造假问题的蔓延，必须通过优化产业竞争结构、扩大飞行员培训规模、推动飞行员资源的合理配置等方式来实现，然而，飞行员飞行记录集体造假事件所揭示出来的深层次产业问题是市场化之后中国民航业界对飞行安全问题自律意识和机制的缺失。如果这种自律意识和机制不加以强化，即便未来中国民航业这只雄鹰飞得再高再远，其背后所暗藏的危机也足以让这只雄鹰在瞬间折翅。对此，中国民航业应当从长远角度来计算和分析，否则届时业界与社会都会因此而付出更加惨痛的代价。
民航局：对飞行员准入与晋升行为实施动态监管
在市场经济社会里，企业实现自身利润最大化是企业发展的最终动力，因此完全奢望依靠企业依靠自律来约束自身的行为是过于理想化的，因此就需要政府出面对企业行为进行高质量的监管，从而达到维护公共利益不受市场竞争侵害的目的。所以，各国政府对民航飞行安全都实施非常严格的过程监管，大到飞机的安全设备和控制流程，小到飞行员的操作规范，都有非常严格的监管标准。
我们知道，在政府的社会性监管中，有一种非常重要的政策工具，称之为“特定行业从业者资格制度”，即如果行为主体要从事确保公共健康、安全以及环境方便的业务，必须要由国家对其专业知识、经验、技能等项指标进行认定和证明，例如机动车驾驶执照考试、医师资格考试等。作为关系到重大公共安全利益的飞行员，自然也不例外。然而，此次飞行员集体造假事件，暴露出目前我国民航安全监管部门对飞行员资格准入与晋升行为监管的巨大漏洞。据有关报道披露，无论是从军队转业来的飞行员，还是从国内外培训基地出来的飞行员，都可以随心所欲地对自己的飞行记录进行填写和更改，进而使得其各自的飞行记录能够与监管部门所要求达到的准入或晋升资格相符合，而民航监管部门则毫无察觉。
也许有人会认为，飞行员飞行记录的填写与核实，是航空公司的内部事务，政府监管部门不应当过多地插手。然而，此次事件告诉我们，由于飞行员飞行记录构成了飞行员职业准入和晋升的基本要素，同时与公众的飞行安全密切相关，因此监管部门应当介入对其真实性与有效性的核查，从而保证飞行员资质的真实性。与其它方面监管不同的是，政府对包括飞行记录在内的飞行员准入与晋升的监管必须是建立在动态基础上的，即建立与空军部门和机师培训部门的飞行员信息共享和沟通机制，对飞行员飞行记录的填写和更改必须引入第三方监督机制；定期对现有飞行员的飞行安全技能进行随机和动态的考核，同时建立飞行员职业的退出机制，向打击酒后驾车一样严惩飞行违规和造假行为，对考核不合格的飞行员列入黑名单，问题严重的应当暂停甚至取消其飞行员资格，并终生禁飞。只有这样，才能让中国空中雄鹰的队伍更加名副其实，雄姿焕发。
乘客与公众：飞行员安全信息公开与披露
作为与公共安全紧密相关的一个行业，民航业的飞行安全问题除了发挥企业、行业与政府部门的作用之外，社会公众也是一类非常重要的治理主体。事实证明，社会公众之所以在诸如飞行安全之类的社会性监管问题里经常被成为牺牲的对象，最为重要的原因在于公众对于相关的信息缺乏了解和认知，以至于在不知不觉中被剥夺了判断能力，因此在政府监管过程中，监管机构有权要求那些有可能存在信息不对称的企业或其他经济主体向消费者尽量详尽提供与其产品或服务安全相关的各项说明和信息，或者给予消费者索取有关产品和服务信息的权力，这是缓解社会公众与产业界信息不对称的重要工具。
当乘客进入飞机舱门的那一刻，他就是把自己的旅行安全完全交给了飞行员，而往往他根本无法知道承载自己生命安全的飞行员到底是不是合格的，当然也就更无法进行进一步选择了。因此，监管部门和航空公司都应当尽快建立飞行员安全信息公示制度，将每个航班的安全飞行记录、安全违规状况、飞行员的飞行时数与资历等按照一定的结构进行公示，综合组成每次航班的安全飞行指数，并按照指数的高低分成不同等级，让乘客在预定机票的时候能够对该公司和航班的安全记录状况有所了解，从而帮助乘客更加理性地选择公司和航班。同时，在乘客登机的时候，相关飞行员的飞行技能水平和安全记录也应当一并在机舱内公布，便于乘客查询和了解。借助于这样的安全信息披露的制度设计，既可以帮助乘客更好地判断航空公司和具体航班的安全状况，又可以更好地从外部激励航空公司改善飞行安全状况，从而促使政府与航空公司出现激励相容局面。唯有此，8.24伊春空难的同胞的血才不会白流，也唯有如此，政府手中的多彩长缨，才能充分驾驭每天密密飞行的空中雄鹰们，从而在推动中国民航产业发展快速发展的同时，保护好我们每一位空中乘客的生命，进而再次创造出一个中国民航安全飞行的世界奇迹。
（作者为中国人民大学公共管理学院讲师、长策智库监管研究中心特约研究员）
