如果食品安全法的施行很大程度上依赖于行政法规和部门规章，那么制定食品安全法的价值就将大打折扣
王贵松：食品安全法如何让人安心
本文来源于《财经网》 2010年10月08日
王贵松为中国人民大学法学院副教授，长策智库监管研究中心特约研究员
9月15日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》（以下简称《通知》），遗憾的是至今未能见到通知全文，以至于人们对该通知的功用产生了一定的误解和怀疑。在开放政府的理念下，这些对外发布的文件应当及时在互联网上发布，以便发挥其应有的适当效果。
“乱世用重典”，这是自古以来行之有效的司法经验。为了遏制毒鼠强恶性犯罪，最高人民法院、最高人民检察院曾于2002年发布《关于办理非法制造、买卖、运输、储存毒鼠强等禁用剧毒化学品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，对于非法制造买卖运输储存50克以上毒鼠强的，最高可判死刑。据悉，这一司法解释收到了良好的社会效果，有效地遏制了利用毒鼠强的恶性犯罪。在现今食品安全违法犯罪率高的严峻形势下，为了尽快有效地加以遏制，《通知》要求司法机关在法定幅度内从严查处，也是有一定的必要性和可行性的，而且这也不违反罪刑法定等法治原则。
涉及食品安全的犯罪，在现行刑法中主要是三个罪名，第一是刑法第143条规定的生产、销售不符合卫生标准的食品罪，最高刑是无期徒刑。第二是生产、销售有毒、有害食品罪，即《刑法》第144条规定，“在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的”，“致人死亡或者对人体健康造成特别严重危害的”，处10年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处销售金额50%以上2倍以下罚金或者没收财产。第三是以危险方法危害公共安全罪，即刑法第115条第1款规定的“放火、决水、爆炸、投毒或者以其他危险方法致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，处10年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑”。后两个罪名中均有死刑的规定。此前，三鹿奶粉事件中的张玉军、耿金平就是分别以危险方法危害公共安全罪和生产、销售有毒食品罪被判处死刑的。这也表明，食品安全犯罪的死刑是可能的。在目前的食品安全仍然严峻的形势下，《通知》的意义在于宣示一种新的刑事政策，提醒司法者正确地认识当今的食品安全状况及其危害性的程度，在法定要件和法定幅度内，注意死刑适用的可能性。
但毫无疑问，《通知》只是从下游出发，给违法犯罪者以严惩。其可能的制度效果在于给食品违法犯罪者以威慑力，迫使其放弃违法犯罪行为。但对于某种行为属于违法犯罪有没有清楚的界定、什么样的行政机关有权来查处何种违法行为、如何查处违法犯罪，这些问题恐怕更为关键。而且，违法犯罪行为一旦实施，无论如何查处、追究何种法律责任，人民生命健康的损害已是既成事实。故而更为根本的问题是，如何从制度上预防违法犯罪，防止和减少人民生命健康所受的损害。
很显然，社会上对《食品安全法》的期待是非常高的，无论是在其颁布施行之前还是之后。但应当说，食安法的施行是不能让人安心的。2009年颁布实施的食品安全法废止了《食品卫生法》，吸收了食品卫生法的合理内容，并吸纳了一些新的实践经验。从客观的角度来说，食安法确实有一定的制度创新，但它并没有解决、也不大可能解决食品安全中的诸多老大难问题。一方面，食品安全法是在政府机构改革尚未完成的背景下制定的，根本不可能理顺执法监管体制，而只能仍然延续以往的分段管理的格局。虽然设计了一个食品安全委员会，但它只是一个高层次议事协调机构，而不是那种实质性的安全监管机构，也无法改变现有的监管格局，它与专司风险评估的日本食品安全委员会也有霄壤之别。食安会的高调出炉与实际的微弱效果，也削弱了人们对食安法的信心。
另一方面，食安法本身缺乏可操作性，难以付诸实施。应当说，食安法很大程度上只是一个骨架立法，如果不用刻薄的“空壳”去形容它的话。食安法的诸多内容是无法直接实施的，都需要法规、规章等进一步具体化、制度化。即便是国务院的《食品安全法实施条例》，也未能摆脱制度框架的形象。我们的立法惯性思维是“宜粗不宜细”，法律只作原则性规定，具体的问题则交由法规、规章去处理。但这种传统的骨架式立法思维，很难形成良好的执法效果。如果食安法的施行很大程度上依赖于行政法规和部门规章，那么制定食安法的价值就将大打折扣。而一旦发生问题，人们总是会把眼睛投向食安法本身，看看食安法有没有提供相应的对策。一旦找不到这样的内容，人们对法律的期待和信任就会降低。荒唐的是，《食品安全法实施条例》和《食品安全法》是几乎同时生效的，而且起草机构都是一样的。为什么不能将行政法规中的稍微具体的规定纳入法律，然后让法规规章去处理更为繁杂琐碎的问题呢？而且，在现行的立法体制下，行政法规、特别是部门规章的立法权是有限的，无法给执法者以充分的权限。例如，根据《行政许可法》规定，部门规章不得设置行政许可；根据《行政处罚法》规定，部门规章只能设定一定数额的罚款和警告的处罚，而不能设定其他种类的行政处罚。从立法技术上来说，应当讲究食安法本身的完备。当然，在目前的法制状况下，需要进一步加强的是加快行政法规、规章的制定，填补诸多食安法的制度空白，使食安法体系完备化，食安法本身的完备化已不切实际。
当然，在食安法体系完备化的同时，各种部门还应尽快落实食安法的规定。例如，食品安全风险评估专家委员会应当组建各种工作组，分门别类地更多地展开风险评估；卫生部和食品安全国家标准审评委员会应当借鉴国际标准，并根据风险评估专家委员会的评估结果更快地制定出新的统一的食品安全国家标准；政府应该理顺监管机构的体系，梳理各自的管理领域，填补管理罅隙，真正做到无缝对接。如此才能满足人们对食安法的期待，进而形成安心的状态。
