改革食品安全城乡分治 保障食品安全国民待遇
刘鹏 中国人民大学公共管理学院副教授，长策智库监管研究中心研究员
2012年09月《行政管理改革》
摘要：从世界各国的食品安全发展历史，我们可以发现，食品安全问题的出现和特征，与一个国家和地区的工业化和城市化进程和态势密不可分。例如，工业化程度较低的非洲国家主要面临的食品安全风险来自于新鲜食物腐烂变质和不干净的街头食品，同时处于工业化快速进程中的新兴经济体（如中国、印度等）所面临的食品安全风险主要源自农药的过度使用和环境污染，而渐渐步入后工业化社会的欧美发达国家的人们则更关注先进食品科技（如转基因食品、纳米食品等）所带来的不确定安全风险[1]。与此同时，工业化城市化进程还对一个国家或地区内部城市和农村地区的食品安全监管体制差异具有很大的影响，正在经历急剧工业化和城市化的当代中国就是一个最好的分析明证。
本文为中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目“工业化背景下的国家食品安全影响因素及监管制度研究”（项目批准号11XNJ020）的阶段性成果。
近30年来，中国正在经历一场人类历史上前所未有的城市化浪潮，这股巨大规模的城市化浪潮在推动中国经济增长，改善人们生活质量的同时，也衍生出了城乡差距日益扩大的社会危机，食品安全问题也不例外。更确切地说，在逐步解决了基本生存和温饱问题之后，中国的农村地区开始又面临着食品安全问题的巨大威胁。根据不完全的统计结果，当代中国80%以上的食品中毒事故都发生在农村地区，90%以上的食源性疾病都集中在农村地区，农民所面临的食品安全问题相比城市居民更加突出。
客观分析，造成中国城乡食品安全差距的原因是多方面的，如城乡不同的食品来源渠道、食品消费结构、食品购买力以及消费者的食品安全认知程度[2]，都是导致农村食品安全更加严重的原因。然而，从政府监管的角度分析，政府食品安全监管的城乡二元分治体制是形成城乡食品安全鸿沟的重要体制性原因。那么，目前我国食品安全监管的城乡二元分治体制是如何体现的？具有哪些具体的特征？为什么这种食品安全监管的城乡二元分治体制能够存在和延续下来？如何能够尽快地改革这种食品安全城乡分治的体制，从而实现农民的食品安全国民待遇呢？
管理模式、经费来源与人员结构：食品安全城乡分治体制的三维透视
长期以来，我国的城乡发展及其政府管理水平的差距已经成为一个社会发展中的显性问题。在食品安全监管领域，经过多年的体制重组与改革，自2009年《食品安全法》正式颁布实施，中央层面的“多部门分段”监管体制已经基本稳定下来，但是在地方政府的监管体制仍然存在一定的差异。同时，即便在同一地区的城乡不同区域在监管架构上仍然存在一定的差异。我们仅以一个地级市的城乡地区监管架构设置的区别为例。
地级市以下的城市区域一般都设市辖区，因此各个监管部门相应地都在市辖区设置了“**分局”的监管机构，而在农村区域的县级政府中则设置的是“**局”的监管机构。在原有的省以下垂直管理体制下，这种区别在监管实践中本没有太大差异，然而自2011年底国务院发文决定逐步取消工商、质监省以下垂直管理体制以来，这种监管架构设置则可能带来较大的差异。我们知道，从法律和机构设置的角度分析，区级分局与县级局存在一定的区别：作为市局的派出机构，区级分局一般都不具有独立的法人资格，在执法权限、财务管理、人事任免等问题上要受到市级局的更多指导和限制，而县级局一般具备独立的法人资格，因此在财务、人事和执法权限上要自由宽松很多。类似的，区级分局对其以下在城市街道层面设置的基层监管机构也具有较强的约束和控制能力，而在农村的乡镇层面的基层监管机构受到县级局的影响则相对较小。
这说明，在城市区域我们建立的是一套相对集权的监管体制，而在农村区域的监管体制的分权色彩则更浓。而笔者看来，作为一项溢出性和流动性非常强的公共服务，食品安全监管更适合采用相对集权的监管架构，有利于保障监管部门的独立性。因此，在同等条件下，城市地区的相对集权的监管架构更有利于维护食品安全，而农村地区的分权监管架构设置无疑将会派生出更多的问题，甚至有可能因地方保护主义问题而导致监管失效。
城乡食品安全监管体制差异的另一个重要的方面就是财政经费的来源。笔者的实证调研结果显示，除了少数发达地区之外，由于城市区域是监管部门的监管和防控的重点区域，在预算经费相对有限的情况下，各级政府一般在财政经费预算的分配上都采取了优先支持城区监管部门的策略，一般城区监管部门的财政预算经费可以占到其部门支出的70%-80%，而这一比重在许多农村地区的监管部门则只有40%-50%，这就意味着许多农村地区的相关监管部门必须要通过其它的预算外渠道获取经费来源，进而导致农村基层监管在行使监管职权的过程中不得不陷入了“逐利型监管”的被动局面，从而严重损害政府监管行为的公平性和公正性。
此外，城乡食品安全监管体制在监管人力资源的配置结构上也存在较大的差距。例如，在监管人员数量的配置上，相对于城镇地区而言，农村地区各个监管部门的编制数量都相对薄弱。笔者曾经通过实证调查，如果按照每万常住人口以及每平方公里辖区面积的监管队伍人数进行计算，发现许多农村地区的单位监管人口数量只为同一地区的城镇区域中的1/4-1/3，全国80%以上的县乡镇村却没有专职人员和机构负责食品药品安全监管和百姓饮食用药知识普及[3]，这充分反映出农村地区监管人力资源的严重短缺。同时，我们还发现，一旦遇到重要的专项整治运动，城镇区域的监管队伍不够使用的时候，为了优先保障城镇区域的执法需要，一些市局甚至直接从县级局抽调人员，而抽调人员一旦到了城市区域，往往都会因为留恋城镇较好的发展条件而设法留在城市区域发展，从而更加削弱了农村原本就薄弱的监管队伍。
此外，由于食品安全监管是一项专业性、法律性较强的工作，对监管人力资源的学历和质量也有较高的要求，由于农村地区的经济生活条件相对较差，很难吸引学历高、能力强的人才到农村监管部门工作，反倒是在农村监管部门做出优秀成绩的人才经常会借此调入城市区域的监管部门，这就导致农村地区的监管部门人才严重流失，在一些乡镇基层地区甚至只能依靠兼职性的非专业群众来开展监管工作。
历史惯性、激励结构与产业模式：食品安全城乡二元体制的三大成因
由以上的分析我们可以看出，我国现阶段城市和农村地区的食品安全监管体制在监管架构、经费来源以及人员结构上都存在一定的差距，由此形成了具有中国特色的食品安全城乡二元监管体制。那么，究竟有哪些原因导致了这种食品安全城乡二元监管体制的形成？如何分析这些原因在保持和维护这种二元监管体制中的作用？
最为明显的一个解释因素就在于监管体制的历史惯性。我们都知道，自1949年建国以来，我国在很长的一段时期内都实行了一种“城市优先、工业优先”的发展战略导向，无论是工农产品的“剪刀差”，还是城乡二元分割的户籍制度，都是这种发展战略的充分体现。自改革开放以来，城乡差距的成因逐步由原来的行政原因转化为市场原因，市场经济的发展同样也扩大了城乡发展的鸿沟，这也导致了城市和农村之间的政府管理体制和公共服务水平都存在明显差异，食品安全监管自然也不例外。
早在计划经济时代，中国的食品安全管理体制就体现为明显的城乡二元体制：一方面，在城市区域，由于大部分食品生产、流通和加工企业都属于国有企业，因此往往采用了政府行业管理部门直接管理、内部控制、微观介入的管理体制，而另一方面，在农村区域，人民公社体制并不能很好地完全控制小农经济式的农产品生产方式，农村的食品卫生管理主要依靠当时的卫生防疫站以及各种业余群众组织（如赤脚医生）[4]，而卫生防疫站的管理能力和强度远不如行业管理部门，因此导致农村的食品卫生基本上处于无人管理状态。虽然这套“行业管理部门-卫生防疫站”的二元管理体制在今天已经不复存在，但是这套体制的历史惯性依然十分强大，同时市场化的力量更加激化了城乡之间的发展差距，导致现阶段城市食品安全监管的专业化能力和基础设施建设仍然明显高于农村地区。
其次，城市和农村地区的政府在食品安全问题上的激励结构方面也存在巨大差异，而这种激励结构的差异可以在很大程度上解释食品安全城乡二元体制的长期维系。现阶段，大部分对中国食品安全问题的批评与抱怨都来自城市而非农村。与城市居民相比，由于农民家庭的经济收入相对较低，而受教育程度也普遍不高，导致农民朋友对食品价格比对食品安全的信息更加敏感，也致使农民对食品安全的容忍度相对较高。此外，农民朋友往往不能像城市居民那样拥有强大的社会资源和媒体联系，因此即便碰到了食品安全的危害，也往往不会造成较大的社会影响，这些都导致广大农民在食品安全问题上的集体失声。
这种完全不同的诉求结构导致农村地区的政府部门既缺乏压力，也缺乏动力去开展食品安全监管工作，而相对而言，城市地区的政府部门由于面临的舆论压力更大，也更容易做出成绩让居民认可，因此也就具有更加强大的压力和动力结构去重视和改善食品安全工作。换而言之，食品安全工作在城市和农村政府的议程设定和工作重点中的优先性存在较大差别。
最后，城市和农村地区具有明显差异的经济增长模式也为城乡食品安全二元监管体制的存在和发展提供了条件。中国的经济奇迹起源于农村经济的起飞，然而对于大多数中西部农村地区而言，虽然地方政府都想尽快迈入工业化主导的发展阶段，但从现实条件来看第一产业仍然是农村地区的主导和支柱产业，因此农业经济的发展仍然是许多农村地区经济增长模式的主要源泉。然而，从现实情况来分析，由于我国农业发展的科技水平不高，农作物种植和饲养的环境存在一定的污染，农民的食品安全知识普及不够，导致我国一些农产品确实存在较大的质量安全问题，而作为农产品产出地的农村政府不得不要在食品安全监管与当地农业经济增长中寻求一种微妙的平衡，从而在一定程度上软化了农村地方政府在食品安全监管问题上的力度。
完全相反的是，对于工业和服务业发展相对较为成熟和集中的城市区域，由于其经济增长基本上不再依靠第一产业，而大量的农副产品从农村地区输入城市地区，这就使得城市地方政府在食品安全监管问题上不需要像农村政府那样进行策略的平衡，换而言之，加强食品安全监管的力度，并不会在很大程度上影响城市地区的经济增长，反而能够增加市民的生活满意度，因此这也促使城市地方政府能够更加重视食品安全监管工作。
改革食品安全城乡二元分治体制的政策建议
一部分官员和学者可能会认为，当前中国食品安全问题突出，处于风险高发阶段，而政府的监管能力有限，因此只能优先解决城市的食品安全问题，然后再兼顾农村的食品安全问题。笔者认为，这是一种非常错误的认识，理由很简单：与医疗卫生、基础教育、社会治安问题的最大不同在于，食品安全问题具有非常强的地区溢出性，由于全国的食品生产和流通市场已经形成，任何一个地区都不可能仅仅依靠自己的高效监管工作而独善其身，而必须要依靠全国统一的监管与协作才能事半功倍。同样的道理，想牺牲农村食品安全为代价来换取城市食品安全监管的高效，不仅有悖国民待遇的公民价值，也完全不可行，因为没有农村的食品安全，城市的食品安全也根本无法保障。
由此可见，食品安全城乡二元分治的管理体制改革势在必行。以上笔者对我国现阶段存在的食品安全城乡二元分治体制的具体表现以及形成原因进行了分析，其最终的目的是希望借助于这种制度主义的分析，找到形成和维持这种二元分治体制的制度根源，从而为改革这种二元分治体系提出以下四点政策建议：
第一，优化制度激励，推动地方政府重视农村食品安全监管工作。加强对农村地区食品安全形势的报告和统计工作，以便准确反映农村地区的食品安全形势。中央政府各个监管部门都应当将农村地区的食品安全监管工作单独列项，细化考核指标，将其作为对地方政府食品安全监管绩效考核的重要内容。重点考察和协调城市和农村地区监管力量配备差异，防止监管力量配备的差距过大。鼓励地方政府在食品安全监管财政预算过程中，设置对农村地区食品安全扶持和补助的专项资金，中央政府可以考虑对其进行配对转移支付。
第二，加快农村经济转型，提高农业产业发展质量。农村食品安全问题的根本解决途径在于优化我国农村产业结构，提高农业产业发展质量，优化农产品的安全和质量水平，为此在保障我国粮食安全的前提条件下，应当鼓励农业产业内部的更新换代和淘汰升级，淘汰一些质量低下、安全风险较大的农产品生产技术，通过强有力的产业政策引导来强化我国农产品质量的体系建设。另外，要破除农村地方政府政绩考核的唯GDP论，从制度上防止农村地方政府为了保护落后的农业生产力及发展而牺牲食品安全的做法。
第三，实施政策倾斜，鼓励城市政府帮扶农村地区。继续充分发挥我国地区和城乡对口支援制度的优势，试行城市政府和监管部门一对一帮扶农村监管部门的配对方法，促使城市地区具有优势的人才、技术和设备的监管优势能够为农村地区共享，能够为农村地区的食品安全监管发挥更大的作用，从而保障城市与农村食品安全的同步提高。
第四，加强农民的食品安全知识宣传，构建新型的农村食品安全文化。农民既是食品的生产者，又是食品的消费者，这种双重身份导致有时候农民会成为食品安全的肇事者，有时候又会成为食品安全的受害者。因此无论是从生产者，还是从消费者的角度出发，都应当重视对农村的食品安全知识宣传。基层政府应当充分运用农民群众喜闻乐见的各种形式，积极宣传食品安全对于农业生产和公共健康的重要性，尽量避免过多使用与农村日常生活脱节的学术术语[5]，破除“不干不净，吃了没病”的错误观念，构建新型的农村食品安全文化，从而为缩小城乡食品安全二元分治体制提供群众和文化基础。
参考文献
[1]Food & Agriculture Organization of the United Nations, World Health Organization, Assuring Food Safety: Guidelines For Strenthening National Food Control System [A].available at http://www.who.int/foodsafety/publications/fs_management/guidelines_foodcontrol/en/ .
[2]胡颖廉.农村食药品安全，怎么看？怎么办？[N].东方早报,2011-12-16.
[3]县以下无食品药品监管机构 农村食品安全堪忧[N].人民日报,2011-12-15.
[4]刘鹏.中国食品安全监管——基于体制变迁与绩效评估的实证研究[J].公共管理学报,2010(2).
[5]张庆虹.我国农村食品安全教育分析[J].现代商贸工业,2012（7）.
