中国正在经历权利启蒙，对于加税政策采取激烈批评，这些批评越来越聚焦于程序问题，越来越要求加税之前先说清楚如何减税以及增加的税收如何使用。在中国，政府部门轻易加税的做法基本不可能成功了。碳税作为新税种，是否真如某些专家宣传的2013年就要开征，甚至能否在十二五期间开征，都是值得怀疑的
雒亚龙：中国当前不宜新开征碳税
2011年05月15日07 南方都市报
雒亚龙 北京长策智库研究员、长策基金会秘书长
长策智库编者注：本文为长策智库研究团队的集体成果，雒亚龙代表研究团队接受了媒体采访，虽然署个人名但为集体成果。
据新华社报道，实行碳交易试点计划后，发改委等有关部门正在就开征碳税积极调研并已纳入“核心议题”。一些参与碳税设计研究的学者亦“经常”透露，中国要在2012年(后改为2013年)开始征收。税率最初可能较低，为每吨10元或20元，给企业一个过渡期，并计划用10到20年的时间，赶上国际上的碳税水平(为每吨180-350元)。
碳税是指针对二氧化碳排放所征收的税。它通过对燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然气等化石燃料产品，按其碳含量的比例征税。它以环境保护、减缓全球变暖为目的，将污染所造成的损失转化成为污染者的内部成本，达到减少二氧化碳排放的目标。由于开征碳税对企业的竞争力，对中国的经济增长，对居民的收入分配都会带来深远影响，因此，是否新开征碳税是一项重大的公共政策。若开征，应该是1994年以来最重要的税收改革政策。如此重大的政策改革，需要更审慎的态度和更扎实的研究做基础，也需要科学的、公众参与的辩论。
中国在减排上的两难
在2009年末的哥本哈根气候会议上，中国的角色引起争议。包括欧洲一些国家在内的发达国家作出承诺，2020年前将碳排放总量在1990年的基础上降低80%；而中国承诺到2020年碳排放强度在2005年的基础上降低40%至45%。由于多种复杂因素，一时间国际舆论矛头直指中国，甚至有评论说中国只顾自己国家发展，而不顾其他国家。此次会议上，美国的减排态度并不积极，但却巧妙地利用中国作为挡箭牌，称中国为“哥本哈根谈判破裂的罪魁祸首”。
针对是否要积极参与全球减排的问题，中国正处于减与不减的两难困境。一方面，完全不减排要面临的各种压力是巨大的。从中国自身经济发展的压力角度看，中国高能耗、高材耗的经济发展模式本身就存在难以持续的成分，不仅造成大量的煤炭、石油消耗，以及相应能源使用过程中的环境污染(如二氧化硫)，也使得中国对国外能源、特别是石油进口的依赖性过大，带来很大的能源安全问题。
从国际压力来看，中国自2007年起，已经超过美国，成为全球二氧化碳排放第一大国，年排放量占全球排放总量的21%以上。这一事实让中国成为众矢之的，在国际谈判中承受了巨大的压力。其他国家为了达到强迫中国减排的目的，可能会采取各种各样的经济手段向中国施压，例如贸易报复，设置进口商品含碳量标准，就会极大影响中国的出口产业。
另一方面，中国如果按照国际要求进行大幅度减排也是困难重重。首先，从能源和二氧化碳排放关系角度看，中国的经济处于高速增长阶段，对能源的需求非常大，这就意味着，减排必然影响中国的就业、投资以及经济增长。而从能源结构的角度看，我国的煤使用比例世界最高，由煤燃烧排放的CO 2占全部化石燃料排放的75.83%，这主要是因为我国煤资源丰富而价格低廉。如果我们转而使用石油或天然气作为基础能源，则需要从其他国家大量进口能源物质，国家的能源安全受到威胁。
在这种两难困境中，中央政府节能减排的压力非常大，所以想尝试尽可能多的手段或方式，碳税或环境税或资源税都是尝试采取或希望采取的方式。十一五规划承诺的节能目标遇到很大困难，中央政府缺乏有效手段激励地方节能减排，很多地方政府采取拉闸限电的方式转移压力，将责任推向中央政府的减排政策。石油等利益集团也采取各种办法将公众的指责引向中央政府，例如将石油荒导致的公路运输困难，解释为中央的减排政策让更多企业用柴油发电，从而导致交通的石油供应不足。
当前政府主要依靠行政化的、运动化的方式来推进节能减排，虽然有效，但负面作用非常明显，中央政府和地方政府都希望有一种稳定的机制，与交易机制相比，税收机制被寄予厚望。而碳交易机制在近期内推出的可能性也比较小，一个是它需要很多制度性的基础设施，比如减排多少要可核查可验证，才能拿来交易。另一个就是要有一个总量，对某一个行业进行封顶，或者对某一个地区进行封顶，或者设定地区或行业碳排放强度降低的目标，才能把节省下来的卖给别人，或者不够才能去别人那儿买。
中国有没有“碳税”？
碳税被广泛认为是抑制二氧化碳排放最重要的政策工具。相比于管制、惩罚等，碳税具有自发调解、激励创新等优势；相比于复杂的碳交易体系，碳税使得能源价格有可预测性。但对于中国而言，开征碳税必须要回答的几个问题是：开征碳税是否能缓解国际压力？是否真能减排？对中国经济的增长、收入分配会带来何种影响？
这里首先厘清一个问题，就是中国究竟有没有碳税或环境税？中国没有直接叫“碳税”的税种，但按照O ECD国家的定义，中国的税收中已经包含了与环境资源相关或和碳相关的税种，在税制中也采取了不少鼓励环保的措施，这些税收被视为隐形碳税。中国与此相关的税种包括了交通燃油、供暖及加工燃料、机动车辆、自然资源、废弃物管理和污染排放六大类。除此之外，中国庞大的非税收入中，也有一些与环境相关的费，例如排污费和城市水资源费，土地和海域有偿使用收入、租赁等收入。根据长策智库的测算，中国的环境税或碳税规模不低于O ECD国家。2007年中国与环境有关的税收收入占国内生产总值的2.41%，高于O ECD成员国的平均水平(2006年，OECD成员国加权平均值为1.71%和算术平均值为2.36%)，与德国(2.40%)和法国(2.05%)环境税收占国内生产总值的百分含量接近，远远高于美国(0.86%)和墨西哥(0.58%)的百分含量。但对比中国二氧化碳气体排放、环境污染物的大量高速排放情况来看，这些税收手段基本无效，仍然呈现高税收高排放的局面，沿着现有方式再增加一点税收，效果也有限。
一些相关部委的研究团队也按照O ECD的定义和研究方法，测算过中国的环境税或碳税，但是在提政策建议或方案的时候，仍然宣称中国没有碳税或环境税，需要作为新的税种开征。很多研究机构也通过模型分析，得出碳税不仅对中国经济损害很小而且还有可能有利的结论，建议作为新税种尽快开征。但是需要强调的是，这些研究人员的研究建议并不能代表政府部门，将碳税作为新税种开征，需要更广泛的公共讨论，至少需要走人大的程序。
征收碳税可能会进一步恶化收入分配
碳税开征的目的是减少二氧化碳排放？首先，中国作为发展中国家的一员，并不承担《京都议定书》中二氧化碳等温室气体的减排义务。如果我国在目前开征碳税，可能会减缓一些国际上的舆论压力，但却无法在国际上获得明确的收益。即使中国开征碳税，发达国家仍可能以税率过低为由在国际贸易中制裁中国。
其次，目前中国的宏观税负已经较重，政府规模庞大。美国的宏观税负从1975年的25.6%，上升到2007年的28.3%，32年间仅上升了2.7个百分点。而从1994年到2007年短短的13年间，我国的宏观税负从15.9%上升到27.2%，上升了11.3%，增速惊人。如果政府部门进一步扩大，可能会对市场经济带来更大的扭曲。税收结构方面，中国产品和劳务税收为主体，个人所得税最具有调解收入分配能力的税种，我国的个人所得税的规模仅为6.8%，远低于美国个所税比重的34.7%。并且我国的教育支出、医疗支出以及用于帮助低收入者的社会支出的比重又过低。如果进一步征收碳税，低收入人群中家庭支出中能源支出的比例又比富人高，可能会进一步恶化收入分配。
中国的减排成本巨大。从产业结构来看，最多的金属冶炼行业的排放就占到全部排放的30%，且排名前几位的都是基础性上游产业，如果通过碳税或提高电价等方式控制这些产业的碳排放，对这些产业本身及其下游产业的影响是非常巨大的。从地区分布角度看，中国各省的二氧化碳排放集中度高，前三位占全国排放的33%，前五位占50%；2007年中国各省二氧化碳排放前十的省份，包括经济发达省份，如山东、广东、江苏、浙江、上海等，也包括能源丰富且经济对能源交易依赖度高的省份，如新疆、黑龙江、甘肃等，一旦大幅度减排，将可能对这些能源大省带来巨大的冲击。对于中国来说，理想的减排策略应该是，通过国内的体制改革来转变中国经济增长的高耗能模式。
因此，征收碳税需要平衡减排效果与对经济的影响。目前国内一些部委的研究机构关于二氧化碳减排可行性研究，得到的结论基本可以归纳为碳税对减碳有效，但对GDP冲击不大。然而，这些研究基本上暗含两个前提，一是中国的能源价格弹性较高。这些研究往往是直接借用国际的参数，并不一定符合中国的国情。中国在这30年的高速发展时期，能源价格不断上涨的同时，能源的需求也在不断地增加。只有合理地估计中国的能源价格弹性，才能估测出征收多少碳税时，会减少多少吨的C O 2排放量，如果能源价格弹性很低，即使价格升高，也可能并没有减少能源产品的使用，反而会将能源的价格传导给消费者承担，引起普遍的物价上涨。二是假定政府收取的碳税将全部返还给居民或企业。这一假设在中国从来不成立，一是因为征税和返还都有成本，二是因为对政府自身支出庞大。
征收碳税的前景
欧洲国家征收碳税或能源税一般是基于收入中性的原则，将收入用于企业所得税、个人所得税、社会保险金的减少，专门支持特定的环境、技术革新的项目与基金，或专门对碳税影响较大的人群提供补偿。对于中国而言，即使只针对企业部门收税，很有可能企业最终会将成本通过降工资、福利或提高价格等转移给消费者，进一步恶化收入分配，并且中国也没有有效的直接补贴个人的途径，更无法直接补贴穷人。而对企业的补贴则更为复杂，企业间接税缴纳的减少并不一定能引致企业的投资，无法促进经济增长。
在中国现行的情况下，中国在碳税的问题上走新税开征之路不是好的选择，而应该是整合现有的增值税和消费税的结构，使之抑制CO2排放的同时，不增加企业的税负，不影响企业竞争力，也不恶化收入分配。
与此同时，中国正在经历权利启蒙，对于加税政策采取激烈批评，如对房产税政策的讨论和质疑，对车船税政策的讨论和质疑，对于燃油税政策的质疑，以及最近热盼的个人所得税“减税”，这些批评越来越聚焦于程序问题，越来越要求加税之前先说清楚如何减税以及增加的税收如何使用。在中国，政府部门轻易加税的做法基本不可能成功了。碳税作为新税种，是否真如某些专家宣传的2013年就要开征，甚至能否在十二五期间开征，都是值得怀疑的。
本报评论记者陈建利 实习生余蕊均 采访整理
