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中国计划生育为何持续这么久？
梁建章 黄文政


数十年来,中国计划生育宣传无所不在，早年各种标语遍及城乡，甚至初中的思想品德、地理、历史、生物课本都有宣扬实行计划生育的必要性的文字。这种强势宣传后果，则导致当代中国形成了人类历史上无论是纵向还是横向比都最为偏执的人口观念：在中国，人口太多成为全民共识，控制人口利国利民成为公理。绝大部分人没有认识到，这种一面倒的思维离维持民族繁衍所需的正常人口观念有多么遥远。

比如，当前大部分民众会认为放开二胎就已足矣，而完全放开甚至鼓励生育则被认为是非常激进的建议。但实际上，鼓励生育是几乎每一个生育率低于更替水平的国家都在做的事情，尽管其中很多国家的生育率远高于中国。比如，法国的生育率低于更替水平，但远高于中国，而法国长期鼓励生育，至今生育八胎可获得金质共和国家庭勋章，至于实际的生育鼓励政策更是不计其数。

反观中国，即使强力鼓励生育，生育率也几乎无法维持在更替水平之上。因此，鼓励生育并不是激进的建议，而是维持民族繁衍必须要做的事情。这个建议之所以会让很多人觉得激进，恰恰是因为中国社会已经离正常的人口观念太远了。

人口是民族之根本，也是国家最宝贵的资源。人口当然是负担，但更是贡献者。人在成年前是物质财富的消耗者，工作后是财富的创造者，年老后又成为消耗者。总体来说，人的贡献要大于消耗，否则人类社会不可能进步。在最初的几十年，持续低生育率因为少子化降低抚养负担，也会给经济发展带来了非常有限的好处，但长此以往却会导致人口的极度老龄化和急剧萎缩，从而给经济，社会，文化带来更为深重的灾难。


有关中国人口问题的争论，最令人诧异的是与其说是只从负面角度来看待人口一面倒的偏执观念，不如说是支撑这些观念的证据和理由如此经不起推敲。很多人对涉及中国人口问题的一些基本事实一无所知，其判断是基于毫无根据的想当然，与此形成强烈对比的则是他们对控制人口的观点却是那么深信不疑。

在1971年开始，中国实行相对柔性的计划生育，其后生育率快速下降，到1970年代末期已经接近更替水平。如果说早期的计划生育政策或许有其合理性，但自1980年开始的严厉化计划生育政策却毫无必要，中国社会当今流行的各种极端的人口观念大都与后者有关。为什么一个非常聪明而且历史悠久的世界最大的民族会在人口这个根本性的战略问题上错得这么离谱，错得这么持久？这背后至少有以下几个原因。

首先，支持生育限制的种种理由虽然长期和宏观上不成立，但在短期和微观上却与直观相符。中国改革开放之处，发现自己各方面都远落后于发达国家，人均意义上更是如此，大量知青回城又造成了短期的就业困难，因此很容易就把这些问题部分归咎于人口太多。而且，1970年代的能源危机之后，人口过剩的思潮一度风行全球，联合国人口基金会等组织更是通过各种方式诱导和鼓励发展中国家进行人口控制。这一里一外的思潮，加上之前计划生育的成功经验，自然会让严厉控制人口的思想在中国找到土壤。这种思想不仅影响到决策层，也影响到不同领域的知识分子。特别是一些理工背景的学者，心怀强国之梦，满腔热情地投入到与人口政策相关的研究当中。

其次，人口自身的变化规律是一个比较数学化的问题，一般人难以把握。改革开放之初对科学的崇尚蔚然成风，某些理工背景的学者运用数学模型和计算机对人口变量的内在关系进行描述和估算令人耳目一新。但模型自身的严谨并不等同于其假设的合理和推断的正确。仔细阅读当年的重要文章就发现，这些模型的假设之离谱，推断之草率令人难以置信。更重要的是，决定人口政策方向的应该是人口的规模和结构对经济社会发展的影响。这种影响到底如何是非常复杂的问题，其结论的不确定性远超过自然科学中的定律，不是一些未受过严格的社会科学训练，也没有经过长时间深入思考的理工背景的学者所能把握的。然而，这些学者在本领域的成就和他们使用方法的数学化和计算机化却给他们的极端的结论罩上了一层科学的光环。

第三，人口政策的后果有着至少几十年的滞后性，严厉化计划生育最初的几十年里恰恰又是中国经济因为改革开放而蒸蒸日上的时期，所以人们很自然会把经济上的成就部分归功于生育限制政策的实施，虽然其贡献现在从规范性的实证研究来看是微不足道的。实际上，对政策效果进行客观的评判需要非常规范的学术研究，但中国学术界在这方面作用非常有限。这可能有多种原因。一是计划生育作为一项基本国策可能在客观上压缩了不同观点的讨论空间；二是学术界内部缺乏有效机制让不同的独立研究成为决策的科学依据；三是中国社会科学研究相对落后，尤其在早期缺乏对相关问题进行深入分析的能力。

第四，中国是个内部同质性极强的国家，一种观念一旦形成都会具有巨大的惯性，因为当周围每个人都那么相信时，很少有人会怀疑它的合理性。而且，中国是一个如此庞大而且历史悠久的国家，人们对国家层面的决策存在着天然的信任。在人口问题的讨论中，很多人的第一反应是，中国有那么多的研究机构，对基本国策的研究肯定非常透彻，怎么可能会犯错误？我们在深入研究人口问题之初也曾一度有过这种想法。直到仔细阅读了与严厉化计划生育实施之前几乎所有重要的文章之后，才认识到自己当初的想法只是没有根据的想当然。但仔细想来，这种现象也不奇怪。因为组织规模越大，内部的信息传递和反馈机制面临的挑战就越大。当每个人都对某件事深信不疑时，最终这件事情可能恰恰毫无道理，因为绝大部分对其相信的理由不过是别人也这么相信。

最后，支持严厉化计划生育的几乎所有理由没有一个是站得住脚的，即使个别论点有一点道理，那也只是在短期成立。但是，当一件事情错得过于离谱时，人们反而更难相信它是错的。这是因为承认它的错误意味着需要承担更大的理智和情感的代价。对于严厉化计划生育政策来说，无论倡导者，制定者还是执行者，几乎都是以国家和民族利益为先，真心相信这个政策会成就一个富强的中国。该政策执行的背后是全民族的巨大牺牲，因此人们情感上更难以接受，如此巨大的代价最终换来的恰恰是一个不断衰微的中国。严厉化计划生育政策已经实施三十多年了，很多人早已经忘记这个政策最初是如何论证的，更不知道其论证所依据的研究是多么粗糙和荒诞。继续生育限制一个冠冕堂皇的理由竟然是，如果现在停止，那么前面的努力就前功尽弃了。换言之，严厉化计划生育本身的错误已经形成了一种巨大的惯性，这种惯性在不断地维持强化其本身的存在。

在中国，提到人口政策的制定，很多人会觉得这是人口学家和计生委的职责，但这是一个误区。严格来说，人口学研究的是人口变化的规律，也就是人口自身和其他变量对人口的影响。但人口政策所关心的却是反过来的问题，即人口对经济、社会、国防、环境、文明兴衰的影响，这些问题不是人口学，而是经济学、社会学、国防战略、环境科学和历史学的研究对象。人口预测关心的变量是人口，因而是典型的人口学问题；但研究人口规模和结构对经济发展的影响所关心的变量是经济发展，因而是宏观经济学的问题，人口在这里只是作用因子。因此，人口政策的方向性并不是人口学应该或者有能力回答的问题，但在中国，某些人口学家却被赋予为人口政策决策方向提供建议的职责，这完全超出他们的知识和专业范围。此外，计生委是执行人口政策的职能部门，可以提供参考意见，但由于其利益直接受人口政策的影响，在核心人口政策的决策过程中应该回避。

最优的人口政策是让生育的决定权完全归于家庭，当然前提是父母知道自己的决定的后果，并愿意承担这种后果。在这点上，中国人可以说是属于全球最有责任感的民族。至于特定时期宏观人口政策的制定，应该广泛听取经济学家、社会学家、历史学家以及社保、国防、民政、环保各部门的意见，而不只是限于人口学家和计生委。更重要的是，尽管人口学界和计生委中不少有识之士早已认识到中国人口问题的严重性并为此做了大量有益的研究工作，但作为整体，他们却背负着沉重的历史包袱，成为中国人口政策向合理回归的最大阻力。正如美国人口理事会的Demeny所言，“一旦计划生育组织成立，它的管理者与专业人士就会成形成一个天然的集团，有强烈的意愿为计划生育的存在而辩护。唤起公众对降低生育率的兴趣，而不仅是提供服务，可长时间作为其存在的关键理由。”

（注：本文仅代表作者观点，梁建章为 “携程旅行网”创始人，斯坦福大学经济学博士学位，现为北京大学光华管理学院客座教授，黄文政为约翰霍普金斯大学生物统计学博士，现为北京某金融公司合伙人和董事总经理。）

骗子冒充国务院研究室司长各地行骗
2013年03月14日 15:43 来源于 财新网

国务院研究室发给云南省政府办公厅公函称，有一名叫赵锡永的人冒充国务院研究室司长、副部长级巡视员身份，在云南各地“调研”行骗


　　【财新网】（记者 王和岩）3月12日，云南省大理白族自治州新浪官方微博@问政大理发布微博称，近日有叫赵锡永的人冒充国务院研究室司长、副部长级巡视员身份，在昆明、玉溪、澄江、通海等地区调研并发表言论，请各地提高警惕，谨防上当受骗。
　　该微博希望获知相关情况者，与云南省政府研究室联系。
　　财新记者获知，大理州官方微博的消息，来自3月8日云南省政府办公厅的一份特急公函。这份公函的主要内容是，向云南各州、市、县政府转发3月8日国务院研究室的公函。
　　国务院研究室发给云南省政府办公厅公函称，该室接到反映并从互联网上了解到，“从去年底开始，有一名叫赵锡永的人冒充国务院研究室（或国务院政策研究室）司长、副部长级巡视员身份，在昆明、玉溪、澄江、通海等地区调研并发表言论。”
　　公函中，国务院研究室还郑重申明，该单位没有赵锡永这个人，也未组织什么专家组赴云南考察调研，并请云南省办公厅通知相关地区和有关部门，制止并揭露赵锡永的诈骗行为。
　　财新记者查询发现，互联网上有不少“国务院研究室司长赵锡永”在云南各地出席各种活动、讲话的报道。
　　据云南网报道，2012年11月3日，昆明举行的2012“收获金秋”投资昆明年会上，赵锡永以国务院政策研究室司长的身份透露，云南省桥头堡2012—2020年规划已经得到国务院的正式批复。报道称，赵锡永说，如果（云南）把县域经济搞好，云南白药可以打造成世界品牌，将产业做到1000多个亿。出席年会的除各地的商贾，更有昆明市长等高官。
　　直到今年2月28日，赵锡永的身影还出现在玉溪市通海县。来自玉溪广播电视新闻网的报道称，国务院研究室司长、副部长级巡视员赵锡永及有关专家一行，对通海县蔬菜产业发展情况进行了调研。
　　该报道称，赵锡永一行深入“云菜”集团子公司汪家富蔬菜有限公司，了解蔬菜种植、营销、运输情况，听取该县领导就农业产业及蔬菜产业发展情况的汇报。赵锡永在讲话中希望通海县县委、政府立足现有优势，积极学习借鉴先进经验，探索科研、生产、推广一体化发展新路子。赵锡永还强调，通海县应继续巩固强化蔬菜生产，加快提升蔬菜品质，不断向产业高端挺进，争取早日成为全国蔬菜产业发展的引领者。
　　陪同赵锡永调研的有玉溪市委常委、副市长范汝坤、通海县委书记张延明，县长资武等领导。
　　财新记者获悉，“赵锡永”并非只在云南冒充官员。在湖南的娄底，也有赵锡永的足迹。
　　据娄底新闻网报道，早在2010年4月21日，赵锡永就被聘为娄底经开区经济顾问。该报道称，赵锡永曾出任金杯汽车股份有限公司厂长，总经理，华晨中国汽车控股公司总裁等职务。现为国务院发展研究中心研究员，主要研究产业政策与发展战略，在汽车产业领域颇有研究。受聘仪式上，赵锡永表示将积极参与娄底经济开发区的发展，为娄底经开区招商引资、项目建设、产业培育等方面献计献策。

体改委为何没成立，发改委该怎么改
新一轮机构改革台前幕后
作者： 南方周末记者钱昊平 刘斌 实习生 孔灵
发自：北京 2013-03-14 南方周末


对于成立体改委的建议，“外界说我们不搞，其实我们非常重视，进行过多次反复论证。”起草组还专门找过当年国家体改委成立时的一些当事人进行咨询，对体改委成立、撤销的原因做过了解。

在这次改革中，5家涉海执法单位中，唯有中国海事局没有并入国家海洋局。

中国国企往往并非单纯的企业，有的还有政策制定的职能。几大石油公司的实力都很强，如果单设一个能源部，面对大的能源企业，它能否统一起来不好说。

“天清地朗。”

国家行政学院教授宋世明用这个词，形容他在2013年3月10日那天的心情。在听了这一轮国务院机构改革与职能转变方案的说明之后，他觉得内容“货真价实”。

不过，不是所有人都这样认为。3月11日下午，人大各代表团分组审议机构改革和职能转变方案，不同意见也不少。安徽团代表程恩富就认为，这仍属中等程度的改革。“发达国家一般设16到20个部，我们25个部委，还可以压缩。”另一位代表刘德培则认为，拟定人口政策的职能不应划入发改委，应该保留在国家卫生和计划生育委员会。这个机构的名称也应与国际接轨，改成国家人口与健康委员会。

这几天，中编办最为忙碌，相关司局负责人及参与方案起草的专家要分赴各代表团听取意见，并连夜汇总。“大家有意见很正常。”方案起草组专家、国家行政学院教授王满传对南方周末记者说，就是要听取各种不同意见。事实上在方案起草阶段，他们就收集了40万条网络上的意见。

南方周末记者了解到，此次国务院机构改革的总体考虑是，对有广泛共识、条件成熟的，要坚定推进；但同时也充分考虑面临的形势和各种风险挑战，特别是在当前经济下行压力仍然较大，维稳任务依然繁重的实际情况下，还是要保持国务院机构的相对稳定。

2008年之后启动研究

王满传说，早在2008年上一轮机构改革之后，中编办就启动本轮机构改革的研究工作，并委托外面的专家进行预研。本轮改革启动之前，专家们已经形成了二十多份研究报告。

十八大闭幕后，新一届中央政治局常委会决定启动本轮改革。

根据中央政治局常委会的决定，文件起草组也在2012年11月成立，新任中编办主任汪永清任组长，成员包括国务院相关部门的工作人员和专家。12月，工作组进驻玉泉山，进入封闭工作状态，至今仍在继续。

起草组确定了本轮改革的重点是职能转变。方案的名称就因此成了“国务院机构改革和职能转变”，而前几次都叫“国务院机构改革”。初稿还考虑过将方案命名为“国务院职能转变和机构改革”，但考虑到一直以来的习惯，更主要是人代会主要是审议机构改革，所以最终稿还是将“机构改革”几个字放在了前面。

方案形成过程中，文件起草组就机构改革问题先后召开过4次座谈会，听取了20个省级政府或政府部门负责人的意见，此外还听取了10个国务院部门主要负责人，以及部分国有企业和民营企业负责人的意见。

除了座谈会，起草组又以书面形式征求了中共中央、全国人大和国务院46个部门主要负责人的意见。

方案起草大量参考了网络意见。在玉泉山上封闭的起草组大约有三四十人，山下则设立电子政务中心。40万条网络意见，起草组筛选出2万多条重点研究，从中确定了一两千条有价值的看法。起草组还对这些意见进行了排名，发现排名前十的意见，跟起草组要着手操作的内容基本一致。

成不成立体改委？

排名前十的意见中，成立“改革委”或“体改委”的观点赫然在列。持此观点的，不乏像吴敬琏、张维迎这样有影响力的学者。

“外界说我们不搞，其实我们非常重视这个建议，进行过反复论证。”王满传说，为此，起草组还专门找过当年国家体改委成立时的一些当事人进行咨询，对体改委成立、撤销的原因做过了解。

他们了解到的信息是，改革开放初，有些人的改革意识不强，当时设一个体改委，确实有必要。后来撤销，是因为十三届四中全会后，经济体制改革目标已经明确，各部门都在积极参与，改革设计不再是哪一个部门的事情了。再后来，体改委的任务就不那么饱满了，开始涉足搞试验区等项目，与一些专业部门职能有所交叉，于是在1998年被降格为体改办，2003年体改办也被撤销。

“现阶段，改革已然是共识。”王满传说，是否需要一个机构牵头，起草组做了很多分析。目前呼声最高的是“顶层设计”，不仅涉及经济改革，还涉及到政治、文化体制改革，这其实是党中央要全面考虑的。国务院机构改革更多是行政机构改革，如果设一个部门来管全面改革，是否能管得起来，有点拿不准，所以最终这次没有成立体改委。

3月11日上午，中编办副主任王峰在记者会上，也用了三个“拿不准”来解释为什么没有设立体改委，“怎么办？看一看。”王峰说。

对于社会对“大文化”的呼声，他的回答也是“看一看”。他认为，机构改革是一个循序渐进的过程，这次把新闻出版总署与广播电影电视总局合并，就是非常关键的一步。至于能不能在这个基础上再往下推，“咱们先走走看”。

王满传说，当时内部讨论，也有人说“大文化”要一步到位，说要将体育和旅游也并入。但“文化”领域太广了，并且在现有体制下，宣传部门也在管文化。最终，作为国务院机构改革，就先将职能交叉较大的广电总局和新闻出版总署合并了，仍定位为直属机构。至于名称那么长，“并不是因为部门之间有分歧，而是实在想不出更合适的”。

“拿不准”的还有“大金融”，但王峰也说，金融行业的混业管理是一个趋势，但目前对我国是否有可能一步过渡到混业管理，也只能是等看准了再动。

海洋缺“海事”

此轮改革中，“拿得准”的改革共涉及18个部门。“在起草组内部，国家海洋局和铁道部机构改革的方案很容易就达成了共识。”王满传说，其他各部门的改革方案则都经过了相当长时间的争论。

海洋局的方案顺利通过，背景在于自2012年5月以来，从黄岩岛到钓鱼岛，中国海没有消停过，中国海上执法力量各自为政的弊端也暴露无遗。此番将国家海洋局的中国海监总队、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察合并，重新组建国家海洋局，加强了中国的海上力量整合。

“具体操作层面上，现在主要是国家海洋局在主导几支队伍的整合。”农业部一位参与改组方案的人士对南方周末记者说。

过去，海洋局相对其他几个部门中实际处于较弱的地位——中国渔政管理着全国几十万艘渔船；海关管理缉私；交通部下属的中国海事局承担了海上警察的功能，是几家海上执法单位中实力最强的一个。

在这次改革中，也唯有中国海事局没有并入国家海洋局。在农业部这位人士看来，海事局没有被合并也不无道理，一是因为海事主管救助，与其他部门性质不一样，另外海事侧重点在国际航线的海洋。但这跟海事局实力强也有关系。

其实在2005年，国务院领导就提出在北部湾试点，将海警、渔政、海关、海洋、海事合并，当时都说过“允许失败，但一定要做”的话，但一直没做，可见其中的压力。此次除了海事外，另外4家终于实现了合并。方案公布后，国家海洋局党组在第一时间就召开会议，就有关工作进行研究讨论。主持会议的国家海洋局局长、党组书记刘赐贵过去长期在福建任职，2011年2月从厦门市长任上调任现职。

升格与降格的理由

此前流传得很广的一个说法，是本轮机构改革将整合工商、质检、药监等部门的职能，成立市场秩序监管总局。实际上，起草组一开始就认识到，这些部门有互补性，比如工商部门的队伍很强，而质检部门的技术很强。但由于涉及范围太广，怕一动就影响到监管秩序，毕竟这次改革的基调是保持国务院机构总体稳定。

方案起草组最终选择了目前问题最突出的食品，将食品药品监管局升格为总局，由副部级单位升为正部。这主要与过去食品安全委员会办公室的级别有关。改革前，食安办是单设的正部级协调机构，这次虽然不再单设，但仍保留，具体工作由药监总局承担。

保留食安办，主要是考虑到食品药监总局在管食品这个领域当中，没有囊括食品管理过程中的所有任务，例如，以植物、动物为原料的产品要出自农业、畜牧业，这块只能是留在农业部。遇到问题，还是要有一个机制来协调方方面面的关系。

与药监局在改革中升格不同，电监会撤销后与国家能源局合并，国家能源局的级别仍然是副部。

当初成立电监会，本来是进行电力市场化改革的，但过去一段时期，中国电力市场还没有完善，“不如放到能源部门统一考虑。”王满传说。

“实际上电监会的问题，本来上一轮改革就要解决，但最后觉得时机不成熟，没有推行。”全国政协委员、原中编办副主任黄文平3月11日参加政协讨论时说。黄是制定上一轮改革方案的参与者。

电监会并入国家能源局的问题解决之后，紧接着的问题就是“大能源”能否实现。这种呼声已喊了多年，能源对中国很重要，需要加强建设，统一考虑。中编办副主任王峰3月11日说，其实上一轮改革时，也有人主张成立能源部，但最终的办法是，设置高层次的国家能源委员会，办事机构设在能源局。能源局由发改委来管理，也是想通过这个改革看看效果如何。“实际效果是好的。”王峰说。

另外，还要考虑中国能源企业的情况，这个问题很复杂。3月12日，王满传向南方周末记者解释：中国国企往往并非单纯的企业，有的还有政策制定的职能。几大石油公司的实力都很强，如果单设一个能源部，面对大的能源企业，它能否统一起来不好说。最终，仍决定将能源局作为由发改委管理的国家局，因为发改委在部委中比较强势，或许协调能力更强。而作为正部级的发改委管理的国家局，国家能源局也只能是副部级。

发改委怎么改？

发改委的强势一直备受关注，历次机构改革中，对发改委进行裁撤、放权都是热门话题。

这次改革方案中有一条是，抓紧修订政府核准投资项目目录。实际上2008年机构改革中，针对发改委就提出了这一问题，但发改委对某些项目没有执行。原中编办副主任黄文平2013年3月11日参加讨论时就提到，当时直接与发改委谈的“三定”规定中就提过，要及时修订调整投资核准目录，大幅提高国家核准项目的规模和限额，不要很小的项目都跑到发改委来审批。

中编办副主任王峰3月11日指出，这次改革要进一步加大发改委转变职能的力度。“这次它的权力肯定是下放了。”王满传说，权力过大完全可以通过职权转变来改，不一定要撤销。

但也有人指出，发改委在此轮改革中形成了新的职能交叉。安徽团人大代表崇泉就认为，将研究拟订人口发展战略、规划及人口政策的职责划入发改委，就造成了新的交叉。南方周末记者了解到，将人口政策的职能划归发改委，是基于发改委今后更多要做宏观方面的工作。

而人口政策的相关职能划入发改委，也解决了新“卫生与计划生育委员会”的取名难题。最开始对这个新组建的机构取什么名字，难以定夺。有人想用“人口”取代“计划生育”，因为“人口”可以包含“计划生育”，反之则不行。但考虑到“计划生育”是基本国策，一旦在机构名称中不出现“计划生育”四个字，外界会产生中国要取消计划生育的解读。加之人口政策的职能已划归发改委，所以名称中就舍弃了“人口”，体现了“计划生育”。

所有机构改革的初稿，一直到春节后才确定。起草组在向中央政治局常委和其他领导人做了汇报沟通后，就职能转变问题，书面征求了88个部门近百名负责人的意见，此外还就有关内容征求了15个省份党政负责人和地方有关负责人的意见。

据南方周末记者了解，反馈比较集中的意见是，地方政府最关心放权后的管理问题，怕出现一放就乱的局面。关于这一点，国务委员马凯3月10日在改革方案的说明中特别做了要求。

这次机构改革方案在经过国务院党组会议审议后，又先后提请了政治局常委会、政治局会议审议，并在二中全会得以通过。南方周末记者了解到，二中全会在审议过程中，又提出了近百条意见。2月28日，中央还召开了党外民主人士协商会，就方案听取意见。3月14日，全国人大将对此方案进行表决。

省级养老制度并轨尝试 农民市民都一样？

21世纪经济报道 钟良 广东报道 2013-03-21

核心提示：根据《办法》，原参加新农保和城居保人员统一并入城乡居民社会养老保险，连带账户资金并入城乡居民养老保险个人账户，过往缴费年限累计为城乡居民养老保险缴费年限。

近日，广东省人力资源和社会保障厅在其官网公布的《广东省城乡居民社会养老保险实施办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）提出，将《广东省新型农村社会养老保险试点实施办法》（简称“新农保”）和《广东省城镇居民社会养老保险试点实施办法》（简称“城居保”）两项制度合并。

根据《办法》，原参加新农保和城居保人员统一并入城乡居民社会养老保险，连带账户资金并入城乡居民养老保险个人账户，过往缴费年限累计为城乡居民养老保险缴费年限。已按照新农保或城居保规定领取养老保险的人员，按《办法》规定继续领取。尚未到达年龄的，按其原参加制度的规定年限缴费，年满60周岁后，可以按月领取养老金。

《办法》提出，城乡居民养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，终身支付。基础养老金标准为每人每月65元。个人账户养老金的月计发标准为个人账户储存额除以计发月数。计发月数参照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》执行。个人账户储存额发放完后，由统筹区人民政府负责按照原标准继续发放个人账户养老金。

另外，在缴纳养老保险费方面，《办法》个人缴费标准设为每年120元至3600元十个档次。参保人可以按年、按季度或按月缴费的方式自主选择其中一个档次缴费，多缴多得。在一个自然年度内，参保人只能选择一种缴费方式和缴费标准，缴费标准随经济社会发展和城乡居民收入等情况适时调整。

对此，广东省人社厅相关负责人表示，分档次缴费适合该省区域发展差异、不同经济收入水平参保人的实际需要。

记者在采访中了解到，部分农村中青年居民参保积极性并不高。对此，《办法》也建立了激励机制，鼓励城乡居民特别是中青年居民早参保、长缴费和持续参保缴费——“参保人缴费15年以上的，参保缴费每超过1年每月加发3元基础养老金，所需资金，珠三角地区由市、县（市、区）财政负担；东西两翼和粤北山区由省财政负担50%。”

这在广东省一位研究政治与公共事务管理的专家看来，是政府部门正在试图为“碎片化”的城乡养老保险制度建立一条弥合的通道。

他指出，财政收入多年居全国第一的广东，省先尝试建立全省统一的城乡居民社会养老保险制度，“也是因为两者在资金筹集、待遇发放等方面采用了相同的政策设计，只是考虑到城乡经济发展差异而设计了差异化的缴费等级。这已经突破了户籍的束缚，并可以视为同一制度内的养老保险关系转移接续问题。”

在后续的制度设计上，他强调了城镇职工养老保险与城乡居保之间的有效衔接。

吴稼祥:大部制为政改试水
2013.03.18

这次大部制改革提出的宗旨是：政企（国有企业）分开，政资（国资管理）分开，政社（社会团体）分开，政事（事业单位）分开。这些都有助于民间企业、民间社会和公民权利成长。

吴稼祥 中国经济体制改革研究会公共政策研究部研究员，著有《公天下》、《果壳里的帝国：洲级国家时代的中国战略》等。



看到这个标题，你也许不同意。如果把大部制改革定义为“合并相同或相近职能机构，减少机构数量”，那么，这种改革从1982年开始，已搞过5回（1982，1988，1993，1998，2003），加上这一次，6回了，政治体制改革在哪里呢？

大部制改革在西方国家，与政治体制基本没有关系，在中国，与经济体制改革一样，都是政治体制改革的重要内容。说中国至今没有进行过政治体制改革，是个很大的误解。

如果问：改革前中国是什么政治体制？好听点，是全权体制。政治权力与经济、社会、文化的关系，是一体的。市场化改革，就是让政府权力与经济社会文化分开，不直接干预。因此，市场化是推动全权政体向威权政体转变的根本动力。政经政社政文分开，在机构上的表现，就是数量减少，职能合并（大部制），中国国务院部委，从1982年的100个，减到1998年的29个，就是市场化推动的结果。

1980年，邓小平发表《党和国家领导制度的改革》，决心改革政体，两年后的1982年，大幅度机构改革，国务院100个部，减为61个。1987年中共十三大召开，要着力推进政治体制改革，次年（1988年），再次机构改革，部委减为41个。但之后部委又迅速增加，从41个增到86个。1992年邓小平南巡，改革重启，1993年机构改革，部委又减少到59个；1998年再改，减少到29个。虽然2003年的机构改革，2008年正式提出的“大部制”改革，都很高调，但每次只减少了一个部委：1998年29个，2003年28个，2008年改革后27个，雷声大雨点小。

不过，部委数量多少并非改革力度大小的唯一标准，还要看减少或增加的是什么职能部门。比如，2003年大部制改革，原国务院经济体制改革办公室，和虚设的议事机构—国家体制改革委员会均撤销，并入国家计委，新成立国家发改委。发出的信号，是计划吞了改革。

中国改革从经济体制开始，核心是建立市场机制，发展经济，让国家富强，国民富裕。这显然是利益-效率优先型的改革。以前的机构改革，或大部制改革，也基本上是效率优先的改革：精简机构，提高效率。但它并非没有促进公平的含义。这次大部制改革提出的宗旨是：政企（国有企业）分开，政资（国资管理）分开，政社（社会团体）分开，政事（事业单位）分开。这些都含有进一步“割全权社会尾巴”的意思：反对垄断，下放权力。有助于民间企业、民间社会和公民权利成长。

既然是接着“割全权社会残余尾巴”，本次大部制改革就有还旧账的成分，比如铁道部改革。这是旧经济体制的最后一块堡垒，或者说一块化石。它不仅政企不分，甚至政社不分，行政司法不分（铁道部有自己的法院和警察）。民用航空早就改了，铁道改不了，不会有像样的借口。我最近参加一个视频节目，谈这次大部制改革，现场6个嘉宾（包括我），一百多个参与讨论的青年人，分正反方辩论，但没有人不赞成铁道部改革，只有一个嘉宾赞成改革铁道部，不赞成把铁道部并入交通部。可见共识程度之高。

大部制成功的直观标志之一，是机构精简。机构要精简，政府必须小，否则，今天减了，明天还会增，就像弹簧，你压下去，还会弹回来。政府要小，职能先要少，这取决于两件事情，第一，发展市场经济，市场能做的，政府别做。这件事，过去35年一直在做，虽然有反复，总体是好的；第二，对于政府必须管的事，权力也要下放，地方能管的，中央不要管；基层能管的，上一级不用管。

这两点，都需要进一步的体制改革。安徽铜陵市这几年在社会体制改革方面做了不少探索。同城同权的户籍制度改革、社区自治改革，都获得国务院有关部门认同。最近还要尝试服务体系改革，目标是把某些公共服务职能市场化，政府从包办到购买。这是正确的改革方向。

“中国梦”的上篇
2013-03-23 经济观察报

吴稼祥

我在读傅高义先生新著《邓小平时代》（下称傅著）时，一直在考虑一个问题——能不能找到一个关键词，来概括作者所说的“邓小平时代”？作者选用的关键词是：“中国的转型”（导论，及第23章）。他认为，这个转型，是2000多年来最根本的，不仅涉及中国与世界的关系，还涉及自身治理结构和社会。但我觉得，这个关键词，还不够关键，也就是针对性还不强。我更愿意用“重返文明”这个词。

“重返文明”的艰难抉择

“中国的转型”这个词，用在孙中山、蒋介石、蒋经国和毛泽东身上，也可以。他们都试图把传统中国，转型为现代中国。孙和两蒋主导的转型，虽然歧路丛生，障碍重重，但基本上还没有偏离中国和人类文明轨道。被十月革命炮火送来的革命和体制，一部分是对斯大林的抄袭，其社会被乔治·奥威尔称为“动物庄园”，在中国试验了17年；另一部分，是毛泽东的创造，“文化革命”，批评封资修，也就是拒绝东西方一切人类文明，只需要阅读一本小书（语录），看8个样本戏，只要对一个人的崇拜。剩下的，见神灭神，遇佛灭佛，殴师灭祖，甚至仇父卖母。以读书为耻，文盲为荣。这个社会，可以被称为“野蛮丛林”，在中国疯狂了10年。

无论“动物庄园”，还是“野蛮丛林”，都是“文明社会”的反义词。这就是说，毛泽东主导的中国转型，转上了一条歧路，没有转向现代社会，却转向了贫穷野蛮的原始社会。特别是文革10年，只要平等，不要其它。

邓小平于1973年复出，主持国务院工作1年（1975年1月就任第一副总理），通过“整顿”，试图把不断“革命”的“野蛮丛林”，拉回到人也要吃饭的常识社会，但他势单力薄，虽小有成效，最终还是被毛支持的“四人帮”拉了回去。傅著用一编的篇幅，简约地刻画了这个过程。

毋庸讳言的是，虽然在1978年底的中央工作会议和十一届三中全会上，邓小平与陈云联手，基本结束了华国锋团队的领导权和“两个凡是”的文革教条，并且在彻底结束文革和现代化建设上达成共识。但以何种方式实现现代化？答案就不一样了。有人想重返“十七年”，认为计划体制和公有制经济基本是好的，错的是发展战略。要搞现代化，转变发展战略就行。邓小平和他挑选的领导人不认同这个看法，主张改革开放，发展市场经济。这是在重返旧体制，还是重返人类共同文明之间的选择。重返旧体制，不过是逃离野蛮丛林，重回动物庄园。

事实上，1983年3月总书记更迭未遂，1987年1月和1989年6月非换届时的总书记更迭，都与这些博弈相关，虽然故事情节各不相同。三次事件中，以第一次事件情节最为简单。1982年9月在中共12大上当选总书记的胡耀邦，4个月后在全国职工思想政治工作会议上做了《四化建设与全面改革》的报告，鲜明提出，四化建设不能走老路，必须全面改革。报告前，胡耀邦和邓小平谈了，邓说，文件很好，没有不同意见。这个“很好”的文件，让人振奋，但让党内高层的一些人忍无可忍，不让这篇讲话以党中央文件形式传达。胡乔木代表这部分人出面，说胡的讲话与12大精神不符。1983年3月17日政治局扩大会议上，胡受到批评，“全面改革”被叫停，甚至动议更换总书记。是叶剑英和邓小平出面协调，事情才不了了之。这样维度的故事，傅著都绕开了。这就决定了这本书的性格：宏大叙事，忽略细节，重视结果，淡化过程。

从这个意义上讲，邓小平要做的工作，不仅要领导中国完成一个多世纪以来，从传统社会向现代社会的转型，还要把前人转入歧途的轨道纠正过来。他做到了吗？

用目标带动转型

傅著全书一共6编，表面上的结构方式，是按照时间顺序，写邓小平传奇人生的“数落数起”：第一编，“邓小平的人生经历”（1904——1969），写的是他第一落和第一起，用笔极简；第二编，“曲折的登顶之路”（1969——1977），写他的第二落、第二起和第三落及第三起，也是惜墨如金；第三编，“开创邓小平时代”（1978——1980），和第四编，“邓小平时代”（1978——1989），详写第三起后他到达自己一生巅峰状态的情况，时间上还有交叉，两编的时间起点都是1978年，这是为了在“开局”上浓笔重彩，然后分专题深入叙述；第五编，“邓小平时代的挑战”（1989——1992），实际上写了他的第四落、天安门事件和第四起，南巡；最后一篇，“邓小平的历史地位”，相当于终曲。

如果只是按照这些故事情节去写，那就写成了生活传记，这不是傅高义先生要写的。他不是传记学家，更不是文学家，而是社会学家和东亚研究专家。他想做的是通过写邓小平，帮助美国了解中国的变化；通过写中国，帮助美国人了解亚洲的重要发展。因此，他的关注点是邓小平对中国施了何种魔法，让它从美国的敌人变成盟友，又变成最重要的贸易伙伴；让它从一个贫穷动乱的国家变成世界第二大经济体；而比中国发达程度高、看上去也更稳定的苏联却突然崩盘？

这个魔法，傅高义先生其实是找到了，只是没有明确表述，那就是“用目标带动转型”。在为他“加冕”的1978年12月13日召开的中共中央经济工作会议上，他宣告：“解放思想，实事求是，团结一致向前看”。前8个字，是他的施政哲学，日后被表述为“猫论”（不管白猫黑猫，抓到耗子就是好猫，实效主义），“摸论”（摸着石头过河，渐进主义），“刀论”（不争论，行动主义）；后7个字，是他的施政取向，就是“向前看”，不向后看。

向后看，只能看见仇恨和旧账，带来的当然是报复和清算，如果这样做，社会将更深地撕裂。向前看呢？看到的是目标。

他在这篇讲话里提到的主要目标是“实现四个现代化”，他心里想的另一个大目标，是港澳台回归，实现国家统一。这两个目标，是辛亥革命以来好几代中国人的梦想。为了实现四化目标，他指明的途径是：改革生产关系和上层建筑，让一部分人先好起来。为了实现统一目标，他立即行动起来，访问美国（1979年1月）和日本（1978年10月），缔结中日有好条约，实现中美关系正常化。为什么？在邓看来，台湾拒绝统一，是因为美国撑腰。如果美国与台湾断交，从台湾撤军，且不再向台湾卖武器，台湾走投无路，势必与大陆展开统一谈判，这个方法，可以叫做“倒逼统一”。

第一个目标（四化）带动了对内搞活（改革），第二个目标（统一）带动了对外开放，向美国、日本和西方世界开放。与此同时，却关上了对苏联的大门，而且还在门上钉了3颗钉子，要求苏联：1.从中苏边境撤军；2.从外蒙撤军；3.越南从柬埔寨撤军。第3根钉子尤其不讲理，但效果极好，防止苏联势力以越南为基地，进入东南亚。实际上，关闭通向苏联的大门，也是为了创造良好的国内改革环境。旧体制的“延安”在苏联，杜绝国内守旧派朝圣，切断计划思想来源，有利于减少分歧，形成改革共识。这样做的结果，没有让苏联吸引中国，倒让中国吸引了苏联，并且把苏联逼上了改革之路。

不过，邓小平憧憬的目标并没有完全实现。美国在售台武器问题上最终没有彻底让步，只同意在售台武器数量和先进程度上节制，这让很少发怒的邓小平，大发雷霆（傅著中文版327页），他意识到，“以合理方式，通过与台湾对话解决国家统一问题”，已经无望了。要解决，只有动用武力。邓小平放弃了动用武力解决台湾问题这个选项，后人为此将感激他，否则，大陆可能多一个省，中国民族将失去一个率先民主化的政治体。虽然台湾没有回归，但祖国统一的目标却实现了一半：收回香港和澳门。

而且，在这个目标带动下，他还主导了国家体制转型：从单一制的中央集权体制，转向复合制的地方分权体制，即“一国两制”。虽然，国家的主体部分仍然是中央集权，分权的只有香港和澳门，但它们就像激活一船沙丁鱼的两条鲶鱼一样，为国家活力的增强做了贡献。我在《公天下》一书里提出，中国的黄金时代都诞生在分权时代，比如春秋、文景、贞观、康乾和民国10年，当下的情况，也有点类似。

用效率拉倒旧所有制藩篱

如果把实现四化比作这个国家开步走，邓小平1978年上台时，中国举步维艰。按照文革时期的逻辑，宁要社会主义的草，不要资本主义的苗。所谓社会主义的草，就是平等的贫穷；所谓资本主义的苗，就是不平等的富裕。把社会主义的草比作左脚，资本主义的苗比作右脚，当时的情况是，左脚瘫痪，右脚捆绑，整个社会寸步难行。为打破这个僵局，在前面提到的1978年12召开的中央工作会议上，邓小平在其名为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中称：

“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”

这段表述，用老百姓的话说，就是打破“大锅饭和铁饭碗”；用稍微理论化的表述，就是破除绝对平均主义。其经济政策含义，就是先迈效率这只右脚。这也是中国改革的方法论纲领：试点，试错，示范。一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，就是试点；做错了，修改，是试错；做对了，“影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习”，就是示范。结果是，“波浪式”发展。

傅著用3章的篇幅叙述了这个过程，如果加上对日本和美国的开放两章，就是5章，相比于用1章写邓小平的大半生（1904—1969），可算是不惜笔墨。有句俗语说，一石激起千层浪。

中国改革发展的波浪，开始是由3颗石子激起来的，扔石子的3个老小孩，一个叫习仲勋，在广东南海边扔；一个叫万里，在安徽农村扔，第三个叫赵紫阳，在四川农村扔。“要吃米，找万里”，“要吃粮，找紫阳”，是后面两颗石子激起的“千层浪”。这都是农村改革。也可以用6个字来刻画广东南海边发生的事情：“要赚钱（粤语发‘qing’），找仲勋”。

◆下转46版

上接45版

作者对在广东和安徽扔石子的两个老小孩，情有独钟，写得详细而生动。1978年底，习仲勋取代韦国清任广东省委第一书记，就解决逃港（内地人逃亡香港）问题开会，习要求严惩逃港者。一个干部说，“边界这边的广东人，没白没黑地干活，仍然吃不饱，逃到香港后用不了一年，就能得到他们想要的一切。”习当即宣布开除这个干部。这个干部说，不必了，他已经辞职了。几天后，习听取更多情况，了解到邓小平到广东视察时，说警察军队解决不了逃港问题，是边境两边生活水平差距太大，要解决问题，中国要改革，改善边境这边人们的生活。再开会，习做了检讨，并向那个干部道歉，还挽留了他。此后，习全力推进设立深圳经济特区，逃港的人也逐年减少。

万里1977年中就任安徽省委书记，用十几天时间到农村调查，“目睹普遍的贫困现象让他心碎。村镇到处都是面容憔悴、缺衣少食、住房简陋的人。有些地方甚至连木头桌子也没有，只有泥砌的桌子。”他制定了“省委六条”，核心意思是，允许农民自己想办法免于饥荒。在“六条”的影响下，1978年凤阳县小岗村18位农民以生死状形式，签下承包书，搞了单干。万里不仅没有阻止，还暗中支持。

两颗石子扔下去后，激起层层涟漪。开放从14个沿海城市，由南向北，波及海南、浦东、东北；农村改革从安徽、四川，浪涌全国各地，并进入城市。呈现出沿海登陆内地，农村包围城市的战略态势，这也就是邓小平设想的“波浪式发展”。

容易明白的是，改革的右脚，迈的是效率，诱导的是利益。先解决温饱，然后是小康。经济学基本原理告诉我们，解决效率问题，只能从市场化着手。在自给条件下，产出由自己的消费决定，满足自己消费后，产出便停止；在交易条件下，产出由市场需求决定，只要有市场需求，产出可以无限制扩大。如果只解决温饱问题，不市场化也可以，要小康和现代化，则必须市场化。

如同计划与公有制是孪生兄弟一样，市场与私有制或股份制，也是孪生兄弟。要效率，必须要市场。要市场，必须要产权明确，私有化，或股份化。因此，中国经济改革，就其内容来说，只有两个关键词：市场化和股份化。这两件事情，1978年开始做，1989年下半年到1991年底有所停顿。1992年2月，邓“南方之行”后，改革的波浪再次涌起，并很快席卷全国，伴随上海、深圳两个证券交易所的开办，中国的市场化改革已不可逆转。

“中国梦”的上篇

傅著第8章记载了这样一件事情，邓小平刚刚发表“即位诏书”3个月后，即1979年3月25日，有个曾经当过兵的北京动物园职工，名叫魏京生，跑到当时热火朝天的西单民主墙贴了篇文章，题目是《第五个现代化——民主》，结果，他被判有期徒刑15年。

这件事情表明，如果把邓小平要复兴的中国，称为中国梦，那么，他要做的梦，与魏京生要做的梦并不相同。邓当时已过古稀之年，75岁高龄，而魏京生当时只有29岁，还在青春梦的后期。邓并不想再活500年，知道留给自己的时间并不多，他要实现的目标是有限的：

——国家富强；

——国家统一；

——国家转型。

如果读者您来验收邓小平时代的这三项工程，会打多少分呢？以我之见，国家富强，可以打80分以上，从1978年到2005年，中国的GDP总量增长了10.9倍，人均GDP增长了10.1倍；作为这个时代延续，2010年，中国GDP总量超过日本，成为世界第二大经济体，2012年，中国GDP（8.767万亿美元），是日本（4.141万亿美元）的两倍，俄罗斯的4倍（2.103万亿美元）。

国家统一，也可以打80分以上。台湾、香港、澳门，回归了两个，而且没有动用武力，还保持了港澳的繁荣和稳定，这主要得益于邓小平创制的“一国两制”模式。虽然台湾没有接受这个模式，但它对台湾本土化和民主化施加了外部作用力。此外，邓主导提出的大陆-台湾“三通”（通邮、通商、通航），特别是欢迎台湾外省人到大陆探亲的倡议，终于在1987年得到病榻上的蒋经国积极回应。邓再次运用其得心应手的功能主义方法，试图用两岸交往带动统一。在蒋经国去世后，邓知道国家统一的梦，他只能做到这里。

至于国家转型，可打的分要低一些，大概60分左右。先谈谈“转型”的含义。我在文章的第一部分提到，中国国家转型，有两个方面的含义：第一，从传统向现代转型，第二，从苏式“动物庄园”和毛式“野蛮丛林”向人类文明转型。其实，这两个含义，是描述性的，而不是理论性的。理论性描述，有两个维度，一是体制结构，二是正义原则。从体制上看，邓小平主导中国从全权体制，成功转型为后全权体制，也可以称之为“类威权体制”。全权体制，可以定义为：非市场经济+非民主政治，其特征是“3个代替”——1.政府代替经济、社会和文化；2.政党代替政府；3.领袖代替政党。后全权或威权体制，可以定义为：市场经济+非民主政治，其特征是执政党“3个代表”——1.代表先进生产力；2.代表先进文化；3.代表国民最大利益。从3个代替，到3个代表，就是对这个转型的最简单刻画。

从正义原则上看，邓小平主导中国，从空想“利他正义”国家成功地转型为实际“互利正义”国家。这个要做点解释，我在《改革与公正》一文里曾经讨论过这个问题，关于“利他正义”，是这样说的：

“虽然所有的正义或公正定义必定包含一定意义上的平等，但平等并不直接等于正义或公正。世界上有不平等的不公正，也有平等的不公正。绝对平等就是平等的不公正。绝对平等意味着所有人干多干少都能得到同样的报酬，这对那些能力强、付出多、贡献大的人来说，是不公正的。”

“要为绝对平等辩护，你必须对公正或正义重新下定义：公正或正义的行为既不是自利行为，也不是互利行为，而是利他行为。根据这个定义，一切计较个人利弊得失的行为都是不正当的。于是，绝对平等便可以被接受为正义，或至少不会被看待为不正义，因为只要允许自利行为发生，平等就不可能是绝对的。”

这就是“正义即利他”，或“利他的正义”。显然，只要人不都是利他的，或者说，只要有自利的人存在，这种“利他正义”，要么成为空想，要么成为暴政的借口：把不平等的个人，切成平等。这种做法，在理想状态下，是“平等的不公正”；在现实世界里，必定蜕变为最坏的情况：“不平等的不公正”。邓小平的改革，从人性哲学上，承认自利的合理性，遵循市场正义原则。所谓市场正义原则，就是“互利的正义”：限制理性利己，付出最小代价以实现与他人合作。“市场互利正义”遵循机会平等，而非结果平等，因此是“不平等的公正”，不平等指结果，公正指机会。

毋庸多言，互利正义是效率和利益优先的正义原则，它带来社会财富增长的同时，也会带来分配不公，和两极分化。因此，在坚持经济体制“互利正义”的前提下，在政治体制上实现“公平的正义”，也就是平等的公正，就成为迫切需要。

让我们最后来核对一下邓小平时代的资产平衡表：国家逐步富强，但政治尚未民主；港澳已经回归，两岸有待统一；全权转型为威权，还没有到达宪政；平等的不公正让位给不平等的公正，还需要进一步逊位给平等的公正。

已做到的，是中国梦的上篇，等待完成的，是中国梦的下篇，这也是中共第五代领导人需要承担的历史责任。

驱散梦魇

不过，邓小平时代也并非全是美梦，也曾有经缠绕他的梦魇，挥之不去，再次显现，缠绕其受害人和国家，酿成悲剧。

傅著记载了两个情节十分类似的“晚年故事”，一个是毛泽东的(第5章，靠边站)，另一个是邓小平的（第20章，北京：1989）。两个故事，剧情相类，剧场相同，都是天安门广场，都起因于对一个受人爱戴的逝者的悼念，因为受阻，最后导致流血，和另一个活着的领导人的被废。在1976年发生的故事里，邓小平扮演的是被废的受爱戴也是受害者的角色；在1989年的故事里，被罢黜的是别人。

傅著的不足之处是，对这两个故事，只有表面叙述，没有深层分析。

假如不同的人，都跌倒在同一个地方，绊倒他们的就可能是同一块石头。就我们讨论的“晚年故事”而言，这块石头，便是最高权力更迭。迄今为止，人类创造的最高权力更迭方式有3种基本类型：一是禅让，二是世袭，三是民选。禅让与世袭的共同点是，都要预先确定接班人；禅让制与民选制的共同点是，都有不同候选人的竞争。显然，在3种更迭方式里，最稳定的是世袭，因为它最大限度地排除了竞争，只有唯一继承人，一般是嫡长子；比较稳定的是民选，虽然有候选人竞争，但不需要事先指定，执政期和更迭期分开，施政者与抉择者（选民）分开，谁将接班，不是现任首脑决定的，因此，候选人竞争不会影响施政。

最不稳定的，是禅让，不仅要预先确定接班人，还有预定接班人与备选接班人之间的竞争，而且接班人的选择者和接班人同时都是施政者，通常选择者是现任首脑，预定接班人做首脑的助手，我称之为“第二把手”。这种体制的最大问题，是现任首脑必定患上“安全饥渴症”，他既要选择接班人做第二把手，又担心接班人对自己不“忠诚”；既要他能干，有政绩（不能干不能胜任，无政绩无人信服），又怕他太能干、太有政绩，随时取代了自己。一般来讲，首脑与其作为第二把手的接班人之间的权威落差越大，就越有安全感。解决这个问题的办法，就是当第二把手威望上升到自己不安的程度时，就更换他。越是终身制的禅让制，更迭得越多，毛一生经历了所谓“10次路线斗争”，其实就是更迭了10次第二把手或接班人。

复制斯大林体制的国家，有选择禅让模式的，也有选择世袭模式的。世袭模式国家，有兄终弟及的，比如古巴；也有父死子继的，比如朝鲜。这两个国家的体制一直比较稳定，也很少动乱，就是因为世袭模式排除了竞争。中国和苏联选择的是禅让模式。禅让模式也有两种，终身禅让制，和任期禅让制。整个苏联时期和毛时代，实行的是终身禅让制（赫鲁晓夫例外），就是现任首脑死后，第二把手才接班。

创制大师邓小平对毛晚年的错误有切肤之痛，他知道这与最高权力更迭体制的弊端有关，下决心改革。改革的结果，是把终身禅让制，变成了任期禅让制，这是巨大的历史进步，整个执政团队年轻化了，但没有根除禅让制的痼疾——首脑安全饥渴，和接班人竞争。邓小平对自己的接班体制改革进行了反思，他在“南方之行”后，做了最后一件事情：通过中共十四大，对任期禅让制进行了再调整，不成文地确立了“隔代禅让任期制”：前任首脑确定现任首脑的接班人。

一再被这个梦魇纠缠，是中国梦只写了上篇，拖延下篇的结果。彻底驱散它，也是接着写中国梦下篇的第5代执政团队的历史使命。其实，完成了宪政转型，梦魇自会消散。

电监会背影

本文来源《财经》杂志 2013-03-24

十年来，电监会陷入了一个怪圈：没有核心权力就无法推动电改，电改没有进展电力市场便无法建立，没有电力市场就无市可监，无市可监电监会就日益边缘化，更加无力推动电改


　　3月18日，位于西长安街的国家电监会在暮色中悄然摘牌。十年来，这个屡屡被戏称为“花瓶”的机构始终未摆脱尬尴处境。
　　在此次机构改革中，正部级的电监会并入副部级的国家能源局，其方案堪称“惨烈”。国家能源局的编制仅170余人，而电监会系统的编制则超过300人。此外，能源局作为能源综合管理机构，仅有电力司等少数部门是真正的对口部门，编制就更加稀缺。
　　“都在等三定方案，现在我自己都不知道要往哪里去。”国家电监会一位反复表示不能透露姓名的官员告诉《财经》记者，他多年前放弃了更实惠的职务调至国家电监会，期望能在改革中有所作为，然而光阴蹉跎，黑发变白发，他却不得不面临“再就业”。
　　令人嗟叹的不仅仅是个人命运。从成立到摘牌，十年来国家电监会一直未能搬离其监管对象——国家电网公司的总部大楼，这最终也成整个机构命运的隐喻。
　　除了缺乏最重要的价格监管权、项目准入权和电力调度权外，十年来，中国电力市场进步甚慢、远未成形，导致“花瓶”和“无市可监”的尴尬名声，一路伴随电监会前行。
　　同为市场监管机构的证监会、银监会、保监会，个个风生水起，与之形成鲜明反差。
　　新组建的国家能源局仍由国家发改委管理，新机构主要职责包括：拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理等。
　　“这事说小不小，说大不大。”电监会一干部如是说，“撤并只是大部制改革的小动作，如何整合还无清晰框架。”
　　新的国家能源局局长由电监会“末代掌门”吴新雄担纲。他出身基层，经验丰富，在业界口碑甚佳。这两年，其在电监会“被窝里打拳”，却也做得有几分起色。
　　诸多电监人士和改革派，都曾将电监会重整河山的厚望寄托在吴身上。甚至有人称，吴此去能源局，是中央政府筹建能源部的前奏。
　　更多的人则评价，电监会重回发改委麾下，意味着“十年电改”已宣告失败，中国重新回到了十年前依靠行政力量主导垄断行业改革的起点。
　　前三棒
　　“成立十年来，电监会没有多少突出成绩。”上述电监会人士说，“更多的是履行一些普通职能。”
　　2002年，中国酝酿新一轮电力体制改革，电监会应运而生。彼时的一个焦点是，电监会可从前身是国家计委发改委的手中，分割到多少权力。
　　2002年11月21日，国务院任命原浙江省长柴松岳为电监会主席。三位副主席，分别为国务院体改办原副主任邵秉仁、中国建设银行原副行长宋密、原国家经贸委电力司司长史玉波。
　　柴松岳称，电监会最大的课题，是如何成功实现对竞争性发电公司、垄断性输配电公司及电力调度交易中心的三大监管。
　　在旧有体制中，电力项目和电价审批权属于国家计委，产业政策、行业管理属于国家经贸委，企业财务管理属于财政部。
　　有人指出，价格与准入两大监管，应是电监会基本职能，否则其将“沦为花瓶”。
　　不料一语成谶。在国家后来赋予电监会的11项主要职责中，并无上述两项职能。其中第六项如是表述：根据市场情况，向政府价格主管部门提出调整电价建议；监督检查有关电价；监管各项辅助服务收费标准。
　　所谓“政府价格主管部门”，正是国家发改委及其麾下的价格司。
　　电监会的第十项职责是：按照国务院的部署，组织实施电力体制改革方案，提出深化改革的建议。
　　这终于成为电监会挣脱不掉的一个怪圈。没有核心权力，便无法推动电改；电改没有进展，电力市场便无法建立；没有电力市场，电监会则无市可监；无所作为则边缘化，更无力推动电改。
　　这十年，与电力有关的项目备案制度形同虚设，和审批一样繁琐；价格审批却越拧越紧，无所不批，无事不批，已成为中国市场经济建设过程中的一道奇怪的风景。
　　在柴松岳时期，电监会完善了监管组织框架，6个区域电监局和11个城市电监办挂牌成立。虽无市可监，但队伍极度膨涨。
　　一个监管机构，无法可依是件荒唐事，但这却偏偏发生在电监会身上。成立两年后，《电力监管条例》姗姗来迟。但是，业界呼唤了多年的《电力法》修改，至今毫无动静。
　　柴松岳坚决反对“省为实体”，力推区域电力市场建设，主张在区域电网范围内实现竞价上网。但其时运不济，东北电力市场开张之际，先是遭遇全国性电荒，而后煤价狂涨，终于导致东北实验的失败。
　　这亦是后几任电监会主席的尴尬。自2002年以来，中国经济年年高速增长，“保供给”已成能源行业第一要务，市场化改革一推再推。
　　柴还力推大用户直供电。但在电网独买独卖的电力交易体制下，直供电成了地方政府为高耗能企业讨便宜电的工具，与供需直接对接、促使电价市场化的初衷几无关系。
　　柴松岳在任时期，一直强调“不越位，不错位，不缺位”，但彼时电监会干部要求发改委让权的声音此起彼伏。
　　2005年1月，一份《电价形成机制与电价监管》的研究报告出炉。这份亚洲开发银行和电监会提供经费70万美元支持的报告称，“根据国际经验，从改革方向看，电价审批权应逐步赋予国家电监会。”
　　2005年4月，中央编办下发了《关于明确发改委与电监会有关职责分工的通知》，电监会的“夺权”活动终告失败。
　　2006年底，柴松岳到龄退休。其对《凤凰周刊》表示，“刚上任的时候，我也是信心满满，想大干一场，现实却没有我想象得那么简单，很是无奈。”
　　接任者是国务院副秘书长尤权。中国的改革，多是自上而下推动，故业界当时对尤权寄予厚望。
　　尤权上任后，国家电监会迅速完成了“厂网分离”的遗留工作。在其任内，电监会年度监管报告发布形成制度化。尤其是第一份监管报告的新闻发布会，由国新办主办，声势浩大。
　　首份报告把矛头直指电网垄断，认为“当前供电环节的特点是两大电网公司（国家电网和南方电网）寡头垄断，普遍服务未完全实现，城乡与地区差异依然存在，配合产业调控的差别电价基本未得到执行”。
　　2008年3月，尤权重回国务院副秘书长岗位。
　　电监会第三任掌门，是原信息产业部部长王旭东。王旭东在任期间甚是低调，很少出现在媒体上。但其一直大力倡导大用户直供电，尤其对内蒙古电力多边交易市场鼎力支持。为此，不惜和发改委多次唱反调。
　　“末代掌门”
　　2011年6月，江西的“经济省长”吴新雄接掌电监会。他除了人称的铁腕强硬外，其滔滔不绝的口才，为电监会上下留下深刻印象。
　　“开始我以为他不懂电，没想到他如此精通。”电监会一位副司级干部回忆。
　　这应得益于其在基层多年的招商引资经历。“他当过省长，对‘省为实体’体会深刻。”上述干部称，“我觉得，他赞成省为实体。他认为这是中国国情，但同时认为电改的大方向没错，在一次内部会议上大谈要推行输配分开，为电价改革打好基础。他用高速公路形容电网，用过路费形容输电费用。”
　　2011年7月，电监会发布了《电力调度机构信息报送与披露办法》。调度，是电网企业的核心机构。历史上，因为信息不对称，监管部门很难对电网调度做出监管，“甚至材料也不报送”。
　　在国外，调度机构有的独立运行，有的设在电网内部，但其都得到了有效监管。但是，中国的电力调度一直呈现“黑箱化”，许多发电企业敢怒不敢言。
　　国家电网一直宣称要坚持“输配一体化、调度电网一体化、电网交易一体化”，但业界要求调度独立的声音绵绵不绝。电监会办公厅副主任俞燕山更是撰文提醒各界警惕“否定电力改革的市场化方向，幻想回到发、输、配、售垂直一体化垄断经营的旧体制”的想法。
　　俞文中还提出，应剥离电网企业占有的行政公权力，实现电力调度、交易的公开、公平、公正，为逐步放开大用户减少技术壁垒。
　　2011年11月，电监会出台《输配电成本监管暂行办法》，并在苏州、深圳开展了输配电财务及成本独立核算试点工作——这被认为是触到了电网的痛处。
　　2012年3月，电监会首次提及将研究制定《电力监管法》，同时要推动《电力法》修订。
　　“有为才能有位。”这是吴新雄的口头禅。
　　困局犹在
　　吴新雄并非泛泛而谈。2012年电监会一反常态，开始对监管对象痛下狠手。
　　2012年6月，电监会公布了《2011年电能交易价格的监管报告》。报告称，电网企业存在输电费用收取环节多、标准偏高、多收费用等问题，比如新疆电力公司多收输电费约9700万元，华中电网多收输电费6480万元。多达数千万元的乱收费比比皆是，阻碍了跨省跨区电能交易。
　　另外，国家电网各线路综合折旧率普遍较高，最高达到11.99％，而南方电网各线路也达到7.21％，均大大超过4％的定价折旧率（按25年经营期计）。
　　在国外，电力监管部门的主要监管对象，正是需要政府定价的垄断输配环节；而发电售电和电力建设领域，则因充分竞争无须过分监管。但在我国，却似乎颠了个个。
　　近几年，五大发电集团跑马圈地，扩张速度极快，使中国电力装机在短期内突破了10亿千瓦，位居全球第一。但许多专家指出，这些国有发电企业并非真正的市场主体，只重规模不重效益。
　　国资委号召央企做大做强、走出去后，国家电网逐渐壮大，许多业务和做法，已经偏离了电力改革的方向。五大发电集团亦实现产业多元化，其中一些产业与主业相关性不足，违反了专业化分工原则。但站在企业角度看，响应上级号召，实现国资增值保值，做大做强，也无可厚非。
　　这种制度设计和监管框架的矛盾，过去、现在都在影响着电监会正常发挥监管职能。即便其并入能源局，也依然会长期存在。
　　原国家能源局局长张国宝曾公开称，能源局亦受到多种体制掣肘。他曾经反对国家电网收购许继、平高，认为这有悖于主辅分离，结果国资委却批了；而能源价格，能源局亦无发言权，仍在发改委价格司。
　　吴新雄领衔新组建的国家能源局后，依然要面对同样的困局。
　　
【作者：《财经》记者 李廷祯 杨悦 】

电改试金石

本文来源于《财经》杂志　2013年03月24日

对电力体制进行市场化改革是中国最高层11年前的决策，延宕至今，电力改革的理论准备、舆论准备、国际经验、国内探索都已非常充分，改革能否继续，是中国政府推进市场化改革意愿和能力的试金石


　　电力改革延宕十年而未决，堪称中国改革的一面镜子，改革的得失兴替，均可在镜中一窥端倪。
　　简言之，改革理念是否清晰，改革决心是否坚定，决定了改革进程是否顺利。理念清晰、决心坚定，所有的问题都不是问题。反之，所有的不成问题都会成为无法逾越的问题。
　　20年来，中央文件反复重申，中国经济改革的目标，是建立并完善社会主义市场经济体制。何谓建立并完善社会主义市场经济？三句话：把市场建起来，让价格起作用，政府依法监管。前两句话讲的是市场，第三句话讲的是法治，合起来就是法治的市场经济。说得再通俗点就是自由竞争的同时必须守规矩。谁来保证市场主体守规矩？政府。
　　2000年6月时任中共中央总书记江泽民对此非常清楚，他用一句话就平息了电力体制要不要改革的争论——不能既打篮球又吹哨子。当时，国家电力公司一统中国电力行业江山，仍然政企不分，是不挂电力部牌子的电力部。
　　“不能既打篮球又吹哨子”，这就是市场经济的理念。既然决定了要搞市场经济，就必须厘清政府与市场的边界，政府既当运动员又当裁判员，自己先坏了规矩，如何让别人守规矩？
　　接下来由时任总理朱镕基负责实施电力改革。他同样用一句话就平息了电力改革无比复杂、不可轻举妄动的阻力——七个常委中有四个学电的，搞不好电力改革岂不让人笑话！
　　这就是改革决心。有决心才能有行动，一年多后电力改革方案（国发[2002]5号文）出台——厂网分开、重组电网、竞价上网、设立电监会。
　　厂网分开重组电网是打破垄断，打破垄断才能有竞争，有竞争才能有市场。竞价上网是要变政府定价为市场定价，完成这个转变价格才能起作用，才能发挥引导资源配置的杠杆作用。电监会就是监督各市场主体是否守规矩的裁判员。
　　2003年温家宝继任总理后，国务院又出台了电价改革方案（国办发[2003]62号文）、深化电力体制改革的方案（国办发[2007]19号文），确立了“发电、售电价格由市场竞争形成；输电、配电价格由政府制定”的电价改革目标，和“加快电力市场建设、实施输配分开试点、全面推进电价改革”的电力体制改革总体目标。19号文甚至对“十一五”期间的电改任务给出了时间表。
　　至此，电力改革的顶层设计已经完善，电改完成理当指日可待。然而谁都没想到，此后六年，电改竟在互相推诿中一事无成。电监会认为自己想改革但没权力，价格部门认为电网企业成本不厘清就没法放弃政府定价，电网企业认为先改的应该是电价而非电网，地方政府则认为经济增长是硬道理，不管怎么改，都不能涨电价。
　　争执声中，一些原本清晰的问题又变模糊了。比如电是不是商品，要不要遵循市场经济下供求决定价格的规律？
　　显然，没有顶层执行，再好的顶层设计都白搭！电力体制改革如此，经济体制改革如此，一切改革都是如此！
　　而顶层执行的前提，是清晰的改革理念和坚定的改革决心。如果网上有点牢骚就恨不得把馒头拉面的价格都管起来，宏观经济有点波动就投鼠忌器，游说声音一大就举棋不定，那只能说明顶层对什么是市场经济认识模糊。没有认识，何谈决心？没有决心，何谈建立和完善市场经济？
　　电改蹉跎之中，中国迎来领导人交接。新的领导人反复宣示：改革是中国最大的红利，要以更大的勇气和决心推动改革，要把错装在政府身上的手换成市场的手，要壮士断腕、言出必行。
　　盛哉斯言！拭目以待。
　　——编者
　　电力改革虽然自2008年起即陷入停顿，但却从未淡出人们的视野。随着新政府的成立，“重启电改”再次成为舆论焦点。
　　3月18日，国家电监会刚刚摘牌并入国家能源局，一则“最高决策层决心把国家电网公司一拆为五”的传闻便引发行业震荡。国网系上市公司股价应声大跌，发电企业上市公司股价则大涨。
　　国家电网公司如何定位，的确是电力改革的关键环节，但“一拆为五”并非既定方案。
　　原电监会政策法规部体改处处长刘建平3月初撰文评价三种主要的备选方案，认为电网分拆方案是“收效中、成本高、风险中”。“收效中、成本中、风险小”的方案是网售分开，剥离电网的售电环节，输配环节仍保留在电网企业。“收效大、成本高、风险中”的方案是输配分开，原国家电网公司只负责跨区输电，配售环节由以省为单位的独立配电公司完成。
　　《财经》记者问询了多名接近决策层的官员和学者，均被告知：在能源管理机构调整基本到位之前，不可能决策具体选项。
　　按照国务院机构改革方案，重组后的国家能源局负责研究并提出能源体制改革的方案建议，具体方案由国家发改委经济体制综合改革司拟定，决策权则在国务院和中央高层。
　　据《财经》记者了解，拆分国家电网的方案被热炒，并非来自决策层“自上而下”的意志，而是来自电力业内人士“自下而上”的推动。
　　“电力行业需要新企业，新位置。”一位了解内情的人士告诉《财经》记者，新能源局的三定方案正在制定，不可能全盘接受原国家电监会300人的编制，向企业分流是必然的选择。除此之外，五大发电公司的高层中也有人有向电网公司流动的意愿。
　　无论如何，新一届领导班子表达了强烈的改革意愿，在剩下的经济改革“硬骨头”里，电力改革的理论准备、舆论准备、国际经验、国内探索都已非常充分，因此相对“好啃”。而在“下嘴”之前仔细梳理检讨过去十年的成败得失，对未来的改革实践无疑意义重大。
　　“主辅分离”缩水
　　电网科研、电网工程被剔出主辅分离对象，国资委又不顾国家能源局反对批准国家电网收购上游设备制造企业，“主辅分离”距最初的改革目标大为缩水
　　电力是影响最大的基础产业，电力体制也是新中国成立以来各工业部门中体制变化最多、管理机构调整最多的行业之一，共进行了十次重大变革，两设水电部、三设电力部，还经历了燃料工业部、能源部、经贸委、电监会、能源局等复杂的沿革。
　　上世纪80年代，电力市场化改革成为全球潮流。因为时常发生“电荒”，中国政府鼓励社会集资办电，多元投资；90年代中后期，中国未并入电网的独立电厂的装机容量，约占到当时总装机容量的一半，“电荒”局面大为缓解。
　　1998年国家电力总公司开始进行“省为实体”的组织结构调整，即建立省级电力公司，打破原有的大区电网结构。实践表明，省公司各自为政，严重影响了电力资源的有效利用。
　　二滩水电站“弃水事件”正是当年省间壁垒的典型案例，成为2002年电力改革的导火索。四川省二滩水电站利用世界银行贷款建造，是当时中国最大的水电站，投产之初即陷入亏损。清华大学国情研究院主任胡鞍钢2000年4月撰写的一份调研报告显示，1998年-2000年，二滩水电站实际发电量仅占其可发电量的41％。
　　该事件引起了中国高层的关注。2000年6月8日，时任中共中央总书记江泽民就此表态。第一，二滩事件反映的是体制问题，国家电力公司“既打篮球，又吹哨子”造成机会不均等，必须进行改革；第二，授权国务院总理朱镕基全权负责电力改革。
　　2002年2月，国务院颁发了《关于印发电力体制改革方案的通知》，提出“厂网分开、主辅分离、输配分离、竞价上网”的十六字改革方针，成立了电监会和国务院电力体制改革领导小组。这就是著名的5号文。5号文第一次以国务院文件的方式明确了电力改革的市场化方向，是指导电改的纲领性文件。
　　5号文发布当年，即实现了发电、输电环节的纵向拆分，成立了五大发电公司，以及国家电网和南方电网两大输电公司。在国有独资的国家电网公司之下，成立了华北、东北、西北、华东、华中五家区域电网有限责任公司或股份有限公司。国网公司负责跨区域的电力交易和调度，区域公司负责本区域电网运营。至此，电改开局良好。
　　“厂网分开”后的任务是“主辅分离”，这是为了厘清电网运营成本，为下一步的输配单独定价做准备。“主辅分离”的任务是将电力设计、修造、施工等辅助性业务单位，脱离电网企业。但由于辅业单位的界定问题和辅业职工的安置问题，这项本应在2004年完成的改革直到2010年才形成方案。
　　2004年，电力改革小组向决策层上报“主辅分离”方案，但因辅业单位反对，发电企业反对等原因而搁置。2007年“主辅分离”方案终于在各部委间基本达成一致，暂时保留在电网企业内的电力设计、施工和修造等企业与电网企业分离，与先期剥离的四家电力辅业单位重组。
　　2008年初，一场突如其来的雨雪冰冻灾害使电网受到严重破坏，再次打乱了电力改革的既定方案。国家电网公司强调，送变电和电力设计对电网建设和维护事关重要，影响到重大事件中的抢修及效率，不应剥离出电网主业。这一主张得到了政府的认可。
　　2010年4月，电力体制改革工作小组召开电网主辅分离工作会，同意送变电施工企业不再参与主辅分离改革重组，按照这一思路，国资委提出《电网主辅分离及电力设计、施工企业一体化方案》（下称《方案》），国家能源局关于“电网科研、电网工程施工，即送变电、电网设备制造、非调峰调频发电机组的常规能源等机构企业，应与电网企业脱钩”的建议未得到采纳。
　　送审稿中，《方案》提出“已完成分离的电网企业不得再从事已分离的业务或再投资、控股已分离业务的企业”，对能源局建议分离的辅业表述含混，仅要求“进一步开放送变电市场，为实现送变电施工领域的公平竞争创造条件”。
　　电网科研、电网工程等辅业剔出主辅分离改革后，“主辅分离”演变为“在电力建设领域的设计、施工、修造企业实施改革重组”，这显然偏离了5号文的方向。2010年2月，国资委不顾国家能源局反对，批准国家电网收购许继、平高两家输变电设备企业，国网公司不断向上游延伸的触角，在业内引起轩然大波，被视为电力改革的倒退。
　　2011年9月，在国资委主持下，中国电力建设集团和中国能源建设集团两大辅业公司挂牌，仅仅将电网企业中的电力建设、勘察设计、施工业务重组到上述两家企业。
　　延宕多年并被大打折扣的“辅业分离”，让心系改革的业内人士不禁对电力改革的前景感到悲观。最容易做的环节都如此艰难，下一步的输配环节单独定价岂不是难上加难？
　　“输配分开”止步
　　政府已经习惯于将电价当作调控经济的手段，是否真的希望厘清输配电价从而为放开上网电价和销售电价创造条件，值得怀疑
　　“输配分开”，本是电力体制改革的“重头戏”。
　　输配电是指输电网和配电网。将众多电源点与供电点连接起来的主干网及不同电网之间互送电力的联网网架称为输电网；而在一个供电区之内，将电力分配至用户并直接为用户服务的支网为配电网。
　　所谓输配分开，则是将输电和配电环节或实施产权分开、或实施法人分开、或实施财务分开，输电环节由电网管理，而配售电环节，将把地方供电局改组为多个独立的法人实体，再辅之以购电大户与电厂签订直供合同，把配电网的建设运行下放地方。
　　原国家电监会副主席邵秉仁多次指出，输配分开作为深化电力体制改革的“纲”，纲举才能目张。没有这一步，厂网分开的效果就不会充分显现，也很难建立一个有效的电力市场体系。
　　十年下来，电力体制改革始终未向输配分开领域真正迈进一步。
　　输配电价无法核定，是这项改革举步维艰最重要的原因。电监会和发改委2006年曾下达文件要求各地测算输配电价，准备在华东电网以及广东电网首先实行输配电价格改革，但未能实现。
　　2002年国家电力公司被拆分后，电网公司仍为输配售一体化的巨无霸公司。其中输配一体被电改专家认为模糊了电网的真实成本，影响了下一步更为关键的电价改革。他们认为，只有输配分开，才能打破电网作为唯一购方和售方的现有市场格局，形成购电方和发电方的自由选择。届时，电网才能成为纯粹进行电力输送的“电力高速公路”，公开、透明的定价机制才能形成。
　　国家发改委价格司副司长李才华在书面回复《财经》记者的问题时表示， “我们已布置各地进行研究和测算，当前的难点主要是电网资产不清晰。”
　　据他分析，电网资产不清晰主要原因有二：一是主辅分离后，电网资产中仍保留一部分发电资产、科研机构和工程建设单位，这需要进一步界定；二是，电网企业间资产调拨频繁，使得输配电价机制缺乏稳定的基础。
　　国家电网财务部副主任冯来法则在接受《财经》记者专访时回应称，国网公司一直严格执行电监会输配电价核算办法，成本管理相当规范，年年被国资委评为先进，各省级电力公司的输配电成本都是清晰的。
　　他澄清，输配定价真正的难点在于如何算清不同电压等级、不同用户的输配成本。“大量的交叉补贴存在着，东部补贴西部，城市补贴农村，工商业补贴居民，如何确定工商业、居民和农业用电各自的输配成本，十分复杂。”即便如此，如果政府真的想核算，也是可以算清楚的。
　　这本不是问题。在世界大多数国家采取的电网收益“成本加成”模式中，无需厘清电网各种不同等级电压的输电成本是多少。例如在澳大利亚，监管机构只需核定电网的输电资产总额，并确定合理的资产收益率（详见本期“电改国际镜鉴”）。国网的其他海外投资项目所在国，巴西、葡萄牙和菲律宾等都采用这种电网收益模式。
　　也有专家指出，长期以来，政府已经习惯于将电价当作调控经济的手段，因此政府是否真的希望厘清输配电价从而为放开上网电价和销售电价创造条件，值得怀疑。
　　根据5号文中“打破垄断、引入竞争”的总体目标，华东、华北、华中、东北、西北五大区域电网公司作为实体经营性公司，履行对各省电力公司及其资产的管理和经营职能；同时，成立中国南方电网公司（下称南方电网）作为试点探索区域电网公司独立运作的经验，模式成熟后将在其他五大区域电网公司推广；从而最终打破电网公司的输配电一体化以及电网与调度一体化。
　　但随后几年，国家电网公司逐步收回了几大区域电网公司所有的电网资产、经营权以及调配权。这一举动曾被业界称为“削藩”。
　　国家电网公司相关文件称，上述区域电网公司此后将以国家电网公司西北、华东、东北、华中分部的形式由国家电网公司总部授权行使安全管理、审计部分职能，区域电网公司调度中心也将作为国家电网公司调度分中心存在。
　　当时，一位原电监会的资深员工曾向《财经》记者表示，尽管目前还未确定输配分开后，电网设定为几个层级（由中央到县），但国家电网的此举无疑将对输配分开的实施造成影响。
　　电监会对输配分开模式的设想是，独立的配电公司将作为购电主体划拨给地方政府。地方还有很多大用户等其他购电主体，可以直接和发电企业签合同。
　　由此，电力从输电高速公路下来后就面临多个买方的两种批发，一种是大用户批发，一种是政府控股下的配电公司批发。力争在配电环节能够产生多个市场主体，使得一个地区至少有一个甚至更多独立配电公司，互相竞争，提高服务以降低电价。
　　然而，电网企业坚持目前不具备输配分开的条件和必要性，认为放开售电市场更具现实可行性。
　　2008年，国家电网公司旗下智囊机构国网能源研究院进行了一项电网功能和自然垄断属性的课题研究，报告得出结论：“输配分离将带来巨大的成本增加，很难获得明确的收益，输配分离本身不符合改革的成本效益原则。”
　　国网公司体改办主任贾福清近日在接受《财经》记者采访时强调，电网企业目前实行的三位一体化体制在功能上很难拆分，在经济上能促进交易成本降低，在安全上则更加可靠。特别是智能电网发展之后，一些低电压配电网也承担了输电功能，因此让发电市场和售电市场充分竞争更符合实际。
　　针对上述情况，“改革派”强调，输配成本核算是启动输配分离的关键一步。当前最为紧迫和实际的工作就是核算、核定输配电价。由此，厘清输配电价后的电网，将从现在的差价收入模式（上网电价与销售电价的差价）转变成准许收入模式。
　　随后，将售电业务从电网中剥离并开放竞争，从而打破售电端的政府定价模式，建成一个“放开两头，管住中间”的电力市场。
　　售电端的放开并非将供电局等主体切分出去，而是成立多个电力分销商，在购售电竞争中确定销售电价。此时，输配一体的电网与进行大用户直购电的发电厂可在售电侧进行直接竞争。这是一个国家电网公司也能接受的方案。
　　电价改革走样
　　电价改革的核心是用市场定价模式取代政府定价模式，但由于冠以改革之名的政府之手日益强势，政府对价格的审批权日益巩固
　　中国电价改革肇始于2002年。当时的国家计委组成电价改革研究小组，在对国内竞价上网试点地区进行调研和对英国、北欧电力市场考察的基础上，形成了中国的电价改革方案，并于年底提交国务院电力体制改革工作小组讨论并获通过。
　　2003年7月，国务院出台《电价改革方案》（国办发[2003]62号文），明确了电价改革的目标、原则及主要改革措施。提出在改革初期厂网分开后，建立与发电环节适度竞争相适应的上网电价机制；初步建立有利于促进电网健康发展的输配电价格机制；实现销售电价与上网电价联动。长期目标则是将电价划分为上网电价、输电价格、配电价格和终端销售电价；发电、售电价格由市场竞争形成；输电、配电价格由政府制定。
　　国家能源局新能源和可再生能源司司长王骏曾撰文指出，电力体制改革的核心是电价改革，而电价改革的核心是用市场定价模式取代政府定价模式，让消费者具有选择权。
　　1996年施行的《电力法》中即规定了“同网同质同价”这一最基本的电价原则，却长期未能实行。发电环节本是典型的竞争性领域，但中国的发电价格却长期由政府根据企业成本和利润审批决定。而由于各发电企业的成本、利润各异，且不断变化，因此成本高的企业获批高电价，而成本低的企业反而得到低电价。
　　由于冠以改革之名的政府之手日益强势，政府审批的电价形成机制日益巩固，使得电价改革后继乏力。
　　因此，电价审批制成为了中国历次电价改革走入怪圈的主因——不论电力消费形势高涨或低迷，电价的走势从来都是单边上扬，违反了市场规律。
　　2004年3月，62号文出台不到一年，主管部门即推出标杆上网电价政策，由政府统一制定并颁布各省新投产机组上网电价。国家发改委价格司副司长李才华认为，这实现了从计划定价向模拟市场定价过渡的跨越，减少了政府自由裁量权，由此前“一机一价”的个别成本定价过渡到了社会平均成本定价。
　　但标杆电价仍是单独以企业成本为基础的人为安排，是一种不考虑用电户需求情况的单向规定。中电联研究室主任潘荔坦言，政府定的标杆电价并没有体现价值概念。她举了个极端案例——河南与山西省界两侧紧邻的两个电厂却适用完全不同的标杆电价。尽管两个电厂所用电煤来自同一产地，价格、运费也几乎相同，但标杆电价每度却相差了1角多钱。
　　同时，标杆电价的政府指导价格方式显然无法纾解上网电价单边上扬的困局。因此急于疏导电价矛盾的主管机构在2004年12月出台了煤电价格联动机制措施。该措施规定，以不少于六个月为一个煤电价格联动周期，若周期内平均煤价较前一个周期变化幅度达到或超过5％，便将相应调整电价。
　　这一联动机制的实质，是将不断上涨的煤炭价格与单边上扬的上网电价向终端电力消费者疏导，而不是让后者具有选择权。
　　截至2012年，煤电价格联动仅实施四次，却接连陷入险境。2008年7月初秦皇岛港5500大卡市场煤平仓价最高曾逼近1000元/吨，导致众多发电厂资金链接近断裂而无力购煤。主因即在于政府通过煤电联动政策承诺：上网电价与销售电价将在一定时期内跟随煤价的上涨，最后向终端消费者疏导。因此，业界专家将煤电联动评价为，“无丝毫市场因素的纯行政手段，且几次把中国经济推向崩溃边缘。”
　　美国加州电力改革之初，政府为了减少改革阻力，冻结了零售电价，但却放开了对批发电价的管制，这套方案割裂了发电侧和用户侧的价格联动机制。2000年夏天，加州开始出现发电供应不足，发电公司进而哄抬批发电价，而零售价格又被冻结，处于夹缝中的配电公司入不敷出，濒于破产，无法从现货市场购电卖给用户，连锁反应之下触发了著名的加州电力危机。
　　有鉴于此，国务院研究室综合经济司副司长范必主张，除了用电量占全社会用电量15％的居民生活和农业生产用电仍实行政府直接定价，对工业和商业用户，按电压等级从高到低，逐级、限期实行与发电企业直接交易，自行商定交易电量和电价，用电方向电网企业支付规定的输配电价。
　　这是一个抓大放小的思路，既然居民和农业用电只占15％，那就不应该因为次要矛盾而耽误了市场化的启动。
　　电力市场落空
　　电力市场建设的核心，是改变供需两不见面，电网独买独卖的垄断交易格局。迄今为止，这一格局并未改变
　　今年元月1日，以建立跨省区电力双边交易为内容的《跨省跨区电能交易基本规则(试行)》开始实施。
　　这份新政规定，“符合条件的独立配售电企业和电力用户”，可以通过双边协商方式，和发电企业自主协商确定交易电量和价格。而输电环节收费，“按照国家有关规定执行。支持具备条件的地区，逐步探索形成市场化的价费形成机制”。
　　很明显，国家电监会又欲以“电力市场建设”的名义，“倒逼”独立的输配电价尽快出台。
　　不想未经三个月，制定该规则的电监会却被摘牌。
　　有人戏称，电监会的职能是对电力市场进行监管，但是中国从来就没有电力市场，“不知道电监会在监管什么”。
　　电力市场建设的核心，是改变供需两不见面，电网独买独卖的垄断交易格局。自2003年以来，电监会穷尽所能，在东北培育区域电力市场、实行竞价上网，在数省市开展大用户直供，力推内蒙古电力多边交易，但或遭惨败，或被屡屡叫停。
　　其中，固有垄断势力强大、监管手段缺乏之故，但更多的原因，恐是时运不济。
　　破除省际壁垒、实现在区域电网范围内配置电力资源，是本轮电改的一大设计。电监会认为，以黑吉辽为主体的东北电网具有在整个区域市场竞价上网的潜力。因为62号文特别提示，“竞价上网应在电力供大于求的情况下实施”，而在华北、华中、华东、西北、南方等六大区域电网中，东北供需最为宽松。
　　2004年1月15日，“东北区域电力市场模拟运行启动仪式”在国家电网辽宁省电力公司办公大楼前低调举行。
　　这个市场有着先天的缺陷。其一，电网依然是单一买主，电厂和用户并不直接交易；其二，销售电价仍是政府定价，且不与上网电价发生联动。为弥补这一明显缺陷，电监会2003年底出台了《东北区域电力市场平衡资金监督管理暂行办法》，规定“实际上网电价低于或高于国家有关部门核定的销售电价时，计入竞价机组基准上网电价的差额资金，作为东北区域电力市场平衡资金，专用于平衡、稳定销售电价”。
　　2004年底，煤价狂涨中，东北电力市场正式试运行。因预期燃料涨价，竞价电厂纷纷报出高价，导致固定不动的销售电价无法覆盖成本，2005年一年平衡账户亏空3.5亿元；2005年底，仅两轮对2006年年度的竞价后，平衡账户预亏空逾30亿元！东北电力市场被迫进入“试运行总结阶段”。2005年的亏空则由发改委上调销售电价来弥补。
　　“大家都认为搞竞价上网，电价应该下降，但最后结果相反，不降反升。”对东北电力市场的失败，华北电力大学校长助理张粒子认为，“电煤成本上升快，而政府和电力用户对价格波动特别是对价格上涨的容忍度很低。”
　　张粒子称，当初设计区域电力市场时，为减少五大发电集团的市场操纵力，“在每个区域电力市场中，各发电公司所占市场份额有一定比例，且装机容量原则上不超过20％”。
　　就省域分布而言，这种市场操纵力其实大量存在。譬如华能占到辽宁竞价机组的31％，华电占黑龙江的62％。区域竞价上网引发的电网不合理潮流，完全不同于“省为实体”的就地平衡，脆弱的省间输电线路一时拥堵不堪，这无形中放大了市场操纵力。
　　张粒子认为，参与竞价的多是大型国企，会联手给市场定价，所以“东北试点失败说到底还是体制问题”。
　　在启动东北电力市场试点同时，电监会还启动了华东和南方两个电力市场试点，亦无疾而终。
　　在接受《财经》记者采访时，国家发改委价格司副司长李才华总结了竞价上网的五大问题：区域电力市场模式与以省为单位的行政体制存在冲突，地方政府对建立区域电力市场没有积极性，一旦出现竞争导致电价上涨的情况，地方政府不同意通过调整销售电价进行疏导，使得改革难以为继；电力供需状况时松时紧，供应紧张时价格上涨风险很大；市场主体遵守市场规则的意识较差，容易出现联手涨价行为；部分地区电网发展滞后，电力输送存在网络堵塞，堵塞地区只能按发电企业报价，竞争形成电价的机制失灵；政府监管力量较弱。
　　李才华认为，这些问题如不能得到有效解决，竞价上网很难成功。
　　2011年1月，《财经》记者实地探访了位于沈阳市宁波路18号的东北区域电力市场交易中心旧址。这里的牌匾已换成了“国家电网辽宁电网电力交易中心”，负责辽宁省内的电力交易，辽宁省电力公司员工称其为“新交易中心”，以别于已成明日黄花、无人问津的区域交易中心。
　　在区域电力市场面临尴尬的同时，电监会另一项关于电力市场建设的尝试也遭遇瓶颈。
　　2006年3月全国“两会”期间，内蒙古自治区代表团正式递交了“在内蒙古开展大用户直接交易试点”的提议，呼吁建立“电力多边交易试点”。尽管电力市场在国际上只有单边、双边之分，但瑕不掩瑜，其政府不再拉郎配、建立多买多卖电力市场的设想，还是让业界眼前一亮。
　　随即，内蒙古自治区政府向国家电监会上报了《关于商请开展直接购电试点工作的函》。
　　内蒙古这样做，自有其内在逻辑。这个能源大区电力充裕，电价低廉，招商引资得天独厚。
　　更关键的是，这个区保留了唯一独立于国家电网和南方电网的省级电网——内蒙古电力公司，具有自我操盘的便利。
　　根据华北电力大学所做的设计方案，内蒙古电力公司此次建立多边电力交易市场属于“自我革命”，打破了由电网独家购电的垄断格局。
　　除此，方案还首次提出采用计划电量与市场电量并行、市场电量逐步扩大并最终平稳过渡到市场电量的发展目标，实施大用户直接交易、区外电能交易、发电权交易等多项交易品种，通过逐步引入中间商、经纪商等中介机构，形成双向选择、多买多卖、价差联动、浮动电价的长期交易平台。
　　渴望改革和抓手的电监会，对此一拍即合。2008年10月，在发改委未予表态的情况下，电监会单方面复函同意内蒙古上报的方案，电监会主席王旭东批示：“积极、探索、推进”。
　　自2008年11月17日起，内蒙古全区范围内符合产业政策的铁合金、多晶硅、单晶硅、工业硅、电石、氯碱化工、氟化工等耗电大户，每度0.2849元的上网电价下浮8分，对黑色金属冶炼、有色金属冶炼及深加工企业生产用电价格，则下浮4分，实施期限为三个月。
　　降价效果立竿见影。三个月间，蒙西地区共启动用电设备容量308.73万千伏安，遏制了用电负荷急剧下滑趋势，保住了集中供暖。
　　三个月试用期后，经济仍不见回暖，该临时政策开始长期化。2009年7月1日，内蒙古自治区电力多边交易市场开始模拟运行，18家电厂和14家用电企业被首批批准进入多边市场。
　　2010年5月6日，内蒙古电力多边交易中心正式鸣锣运行，时任电监会主席王旭东和内蒙古自治区政府主席巴特尔到场祝贺。据内蒙古官员介绍，他们亦邀请了国家发改委领导和国家电网高管参加，但双方均未到场。
　　数日后，国务院在京召开全国节能减排工作会议。为保障“十一五”节能减排目标实现，中国掀起了一轮行政力量主导的节能减排风暴，把内蒙古电力多边交易市场推至风口浪尖。
　　2010年6月，国家发改委价格检查组赴内蒙古检查；7月，国家发改委、电监会、监察部、工信部等六部委组成的更高规格的全国节能减排督查组再次赴内蒙古督查。因为审批材料健全，督查组最后提出了两点意见：其他省优惠电价都已停，内蒙古若不停，其他省会仿效；参与多边交易的用电企业多是高耗能，不能搞优惠用电。
　　2010年7月，内蒙古自治区副主席赵双连率队拜访电监会和国家发改委。电监会副主席王禹民重申，电监会此前对内蒙古电力多边交易市场下发的各项审批文件真实有效。
　　但发改委一位副主任认为，内蒙古电力多边交易市场虽符合电力市场改革方向，但在节能减排大势下，内蒙 必须尽快停止多边市场运行，未来可按规定履行审批程序后再行启动。
　　事实上，“十一五”期间综合能耗下降22％的目标，内蒙古已经完成。但迫于压力，运行了三个多月的内蒙古电力多边交易市场停市。
　　2011年3月1日，内蒙古电力多边交易市场重启。不料，国家发改委再次下发通知，“未经国家发改委、国家电监会、国家能源局批准，擅自开展大用户直供电试点，或者以其他名义变相降低企业用电价格的，要立即停止执行。”
　　发改委价格司称，从大用户与发电企业直接交易试点看，有些地方政府将之当成对高耗能企业实行电价优惠的手段，强制规定交易的电量与电价，发电企业与电力用户难以自由谈判协商定价。此外，当前工商企业对居民和农业用户提供了大量交叉补贴，如果工商企业参与试点的规模较大，势必减少交叉补贴，导致居民和农业电价上升，但提高这两类电价的难度很大。
　　针对第二点，多位接受《财经》记者采访的专家指出：普遍服务是政府义务，其支出也应纳入政府的财政性安排，政府授予国企垄断经营权，换取其代行政府的普遍服务义务，这是一种最坏的选择，将使价格引导资源配置的基础作用永远无法发挥。
　　改革不进反退
　　外资集体撤出中国电力市场，火电投资连年下降，可再生能源的产销始终衔接不畅，发电企业连年巨亏不得不“不务正业”、煤电联动这一短期行政手段长期化，电力行业出现改革回潮之势
　　按照电力改革设计者的预想，改革可以在发电侧引入竞争，从而解决电力短缺的问题。电改初期也的确出现了电源装机快速增长，基本解决了长期困扰中国经济的电力短缺问题。
　　此后，改革进入僵持阶段，电力市场建设无功而返，合理的电价机制亦未建立。这使得发电企业陷入严重亏损，此后外资电企撤离，五大发电集团被迫多元化。发电装机增长速度趋缓，改革无果致使中国电力行业不进反退。
　　电改启动之后，随着中国经济的发展，电煤价格大幅上涨，但由于电价并未市场化，多数时间火电企业只能内部消化燃料上涨的压力。
　　2008年之后，火电企业陷入越发越亏的困境。2011年一季度开始，部分火电厂以检修为名，停止发电，罕见的春季电荒在中国出现。
　　为疏导火电企业的经营压力，国家发改委曾在2004年出台了“煤电联动”政策，该政策的基本逻辑是“煤价涨多少，就让电价涨多少”。
　　这一政策原本被业内定位为电改未完成时疏解煤电矛盾的应急性措施。但是由于电改迟迟未能到位，却被作为应对煤电矛盾的长久之计延续了下来。
　　行政审批式的煤电联动政策被证明效果不佳。从出台至今，电煤价格上涨超过4倍，但上网电价上调幅度不超过40％，发电企业的压力不减反增。
　　有国家能源局人士在接受《财经》记者采访时称，煤电联动政策依然是在用政府行政手段干预价格，“没有建立市场，让供需反映价格，而是用滞后的行政手段审批价格，这只能让价格与供需脱节”。
　　持续的亏损使得“十一五”期间火电投资逐年下降。《电力监管年度报告（2011）》则显示，“十二五”期间火电投资额亦逐年下降，2011年的数据不足2005年的一半。
　　作为电力供应的主力，占电源比例超过70％的火电新增装机量持续多年下降，恐将对未来的电力供应形势产生影响。多位电力行业人士在接受《财经》记者采访时称，如果经济回暖，用电需求增大，电荒可能重来，“软缺电”也将变为“硬缺电”。
　　在煤电关系最为紧张的2011年，以火电为主业的五大发电集团出现巨额亏损。电监会数据显示，当年五大电力业务合计亏损151.17亿元，利润同比下降348.32％，负债率达85.71％。煤炭价格攀升，财务成本增多，是导致发电经营困难的重要因素。
　　巨亏之下，五大集团谋求多元化发展，上游的煤炭，下游的铝业、煤化工、冶金，以及金融和物流等都是五大涉足的领域。对此业界多有批评，称五大“不务正业”。华电集团公司政策法规部主任陈宗法在接受《财经》记者采访时称，五大走多元化之路多有无奈，“五大是央企，是要接受国资委考核的”。
　　他表示，“如果没有多元化业务，五大的情况将更加糟糕。”
　　在国际上，能源集团多元化发展，并不乏案例。杜克能源和BP石油均是横跨电力、石油、管道和天然气等业务的综合能源集团。实力强劲，现金流充沛，是它们进入其他领域寻求更多利润的动因。而五大的多元化却是在主营业务巨额亏损下的无奈之举。
　　目前，除国有发电集团火电资产出现大面积亏损之外，外资企业也因为中国电力市场无利可图选择了撤离。
　　2012年4月，全球最大的供电商AES宣布出售其在华全部业务。至此，外资火电资产全部撤离中国。
　　上世纪90年代，中国为解决电力投资不足的问题，给予外资超国民待遇，部分地区投资回报率高达15％至20％，吸引外国投资者纷至沓来。但十多年后，一路上涨的煤炭价格和扭曲的电价体制让它们入不敷出。
　　这期间，西门子、太平洋顶峰、美国迈朗公司和赛德能源等外资电企纷纷出售其在华电厂股权。
　　电改初期，五大发电集团的装机量占比不足40％，而如今已接近50％。“外资撤出最能反映市场的情况。”中电联人士在接受《财经》记者采访时称，“五大发电公司的扩张也许有政治因素，外资则完全根据市场而动。”
　　近年日益涌现的新能源并网问题，亦是电改不到位的另一表象。今年2月16日，国家能源局发文要求各方必须在2013年做好风电并网工作。该份文件显示2012年风电弃风限电总量已达200亿千瓦时。
　　弃风限电在业内已不是新闻，电网因此饱受各界的指责。国家电网财务部副主任冯来法在接受《财经》记者采访时称，限电原因主要是风电发展太快，超出了电网建设的规划。此外，新能源发电本身具有间歇性，可能会瞬时对电网产生强大冲击，这也是风电经常性调峰让路的重要原因。
　　风电行业人士并不同意这样的说法，他们认为，风电建设速度过快是次要原因。“电网改革不到位，这才是根本原因。”
　　中国风能行业协会人士告诉《财经》记者，在输配分开的电力体制下，电网是输送电力的高速通道，风电场发电后可直接通过电网传输至电力库，需求方则直接在电力库中买电。
　　在此种模式下，风电需要考虑控制自身发电成本以提升与其他发电形式的竞争力。而在国内，电网作为市场单一买方，对于风电有权力决定“买或者不买”。因此，电网不再是输送电力的通道，而是利益相关方，因此当新能源与其他电源形式出现竞争的时候，电网通常选择对自身有利的一方。
　　“火电单机容量大，利用小时数高，可以在电网内部保持平衡，因此电网倾向于选择火电。”上述人士表示。此外，风电机组为火电机组完成计划电量调峰让路的情况屡见不鲜，《可再生能源法》中对电网清洁能源全额收购规定已沦为一纸空谈。
　　至于风电的间歇性问题，欧洲风能协会编制的《欧洲大规模风电并网研究》一书指出，“到目前为止，已经得到公认的看法是风能可以满足大型电网电力需求的20％，而不会造成任何严重的技术和实际问题。”
　　研究者还表示，风电并网面临障碍并非因为风电的不稳定性，而是因为不公平的电力市场存在障碍。中国风能协会方面表示，风电和光伏新能源并网，技术上不存在问题，将弃风归咎于风电间歇性的特点，是在找借口。
　　光伏遇到问题与风电相同。此前业界曾对新能源寄予很大希望，希望具有分布式特点的新能源，能够掀起一场自下而上的革命，改变电网的垄断地位。
　　2012年10月，国网宣布将接纳分布式光伏发电，并进行免费并网服务。但是国网又对分布式光伏的规模（6兆瓦）和计入电压等级（10千伏）进行了严格限制。国网方面在接受《财经》记者采访时承认，限制规模和电压等级目的在于将分布式光伏限于自发自用，而非远距离传输。
　　如此一来，分布式光伏无力对大电网的改造形成影响，这与分布式能源革命相去甚远。
　　改革路径分合
　　与激进人士“万事俱备、只欠东风”的表述不同，电力体制改革仍有具体的路径分歧，“新电改”仍需经历缩小分歧、扩大共识、破解矛盾的过程
　　电力体制改革虽然十年逡巡不进，但业内人士一直在进行反思和讨论，一些曾经争执不下的问题，业内已经达成共识。而5号文的参与者们，也已经对电改方案进行了微调，以适应新形势的改革需要。
　　首先，5号文件所涉及的竞价上网和容量电价，业内已经取得共识，不再是改革的方向，应直接“绕行”。
　　源自英国的竞价上网模式曾经风靡全球。这个竞价模式引入了“电力池”的概念：在上网段用了所有机组报价，然后选则一个最高的作为同价，有一个边际价格作为电力时段的价格。这个创新使得电力这种特殊的商品可以进行竞争。2001年3月，英国取消了竞价上网制度，转而采用大用户的合同交易。
　　“这并不是说英国的改革失败了，而是它升级了。”一位接近国家电监会的专家告诉《财经》记者，“中国与英国的情况类似，有80％以上的电量是高一级电压等级的工业和商业用电，具备合同交易的条件。”
　　容量电价的概念来自BOT电厂。BOT是严重缺乏资金、缺乏设备的情况下适用，而中国早已度过这一阶段。
　　其次，调度独立，亦已经成为电力行业的共识。
　　调度、交易、电网（输电）这三大环节的制度安排，是世界各国电力市场化改革的核心。各国中，有交易独立，调度、输电一体的；也有输电分离，调度、交易打捆的；也有调度、交易、输电各自独立的。只有中国，仍然保持着调度、交易、输电三合一的体制。
　　第三，区域电力市场仍需要坚持。5号文件中规定，区域电网应有全国六个交流异步电网。但在近年国网“削藩”之后，区域电网公司已成“空壳”。
　　第四，必须厘清现存电网公司的公益性环节和可竞争环节。公益性的输配环节由政府以“成本+合理收益”的准许收入模式单独定价，可竞争环节尽快引入竞争机制，由市场决定价格。
　　经过十年的反思、争论与总结，电力体制改革的市场化方向已经达成共识。不过与激进派人士“万事俱备，只欠东风”的表述不同，电力体制改革仍有具体的路径分歧。“新电改”仍需经历涉及各方缩小分歧、扩大共识、破解矛盾的过程。
　　目前业界持有的改革方案可以总结为“国网版”、“温和版”、 “激进版”和“折中版”。
　　“国网版”对未来的设想是三个“一体化”：输配一体化、电网调度一体化、电网与交易机构一体化。
　　国网总经理刘振亚在其所著的《中国电力能源》一书中表示，支持国家为输配单独定价，并称电力市场应该放开两头，监管中间，推进发电侧竞争，有序放开售电侧市场，最终形成多买多卖的市场格局。
　　而国家电网也应该是多买多卖中的一员，不仅传输电力，而且继续买卖电力。
　　“温和版”的改革方案是“输配合一，网售分开”。将销售环节从电网中剥离，以区域、省为建制组建独立的售电公司，承担普遍服务义务。输配仍属于统一的电网企业，电网的收入来源由购销差价改变为过网费（输配电价×过网量）。调度机构则可保留在电网内，其管理体系不变。
　　“激进版”改革方案的核心是输配分开。将跨区（省）输电资产和功能分离出来，组建独立的国家输电公司，负责输电业务，收入来源为输电价格×输送电量。以省为单位，组建配电公司，负责区域内电力营销，承担普遍服务工作。主要收入来源分为两种：一是对大用户直接购电收取过网费；二是为其他用户供电时收入为购销差价×输送电量。国家输电公司承担区域间调度任务，省级配电公司承担省内调度业务。
　　“折中版”的改革方案是：将跨区输电资产分离出来组建国家输电公司，专门负责从事跨区域输电业务，收入来源为输电价格×输电量。将国家电网拆分为独立的华东、华中、华北、西北和东北电网公司。区域电网公司负责区域内电能输送，承担普遍服务；国家输电公司负责区域间调度业务，区域电网公司负责区域内调度。
　　上述三种方案孰优孰劣？原电监会政策法规部体改处处长刘建平点评说：激进方案收效大、成本高、风险中；温和方案收效中、成本中、风险小；折中方案收效中、成本高、风险中。
　　(李红兵对此文亦有贡献)
　　
【作者：《财经》记者 李其谚 李廷祯 朱玥 陈燕 杨悦 李毅 】

电改停滞根源在政府

本文来源《财经》杂志 2013-03-24


邵秉仁

企业再强大也还是企业，没有触不动的利益，关键是政府站在哪个位置，替谁说话办事

　　电力体制改革为何停滞？首先要问电力体制改革的意愿在哪里。改革不是一个旗帜，而是一个需要，没有动力的改革是进行不下去的，过去我们的改革就是被现实倒逼的，现在的状况显然不一样了。
　　按5号文设计，国家电网仅是原国家电力公司管理的电网资产出资人代表，负责区域电网间电力交易、调度和一些事务协调，参与投资、建设和经营相关跨区域输变电和联网工程，受国家有关部门委托协助制定电网发展规划。
　　但结果，国家电网却上收了五家区域电网公司的人财物权，形成一个覆盖中国70％电网面积的巨无霸垄断公司。六大区域电网公司最终只有南方电网硕果仅存。
　　2002年至今，财务数据分析下来，南方电网5个省的规模，就是比26个省捆在一块的国家电网经济效益好。电网现阶段的技术背景下，26个省捆在一块，是不合理的，这不是一个规模经济。
　　国家电网作为央企，2004年国资委给它核定的主营业务就是电力供应及相关技术服务，就这么一个业务。当时改革的大方向就是要精简，专业化，主多分开，主辅分开，就是集中优势，专心做一个行业。几年下来，国家电网的职能越来越多，传媒、金融、装备产业等等广泛涉猎，越来越看不清是不是个电网公司。
　　这么一个结果，板子该打在谁的屁股上？企业的天职就是牟利，只要有机会，它就会发展壮大，这是它的本能。
　　国家电网通常以自然垄断应对质疑。事实上，自然垄断不是天经地义的，成本低才能形成垄断，要成本低，或者通过掌握新技术，或者获得规模经济。自然垄断看中的往往是第二点。
　　其实，规模经济大到整个产业全国只能一家管，就不是一个企业环节，而是一个公共环节了。现在电网存在的主要问题就是企业的竞争性环节和公共性环节混在了一起。比如电网的调度，实际是一个行政指挥环节，是公共环节。混在一起，国资委对电网企业有盈利指标要求，企业手里又有调度权，企业必然会利用，也必然造成市场秩序的混乱。
　　问题存在的根本原因，是政府的游戏规则、市场格局设置不合理，最后形成企业行为的不合理。
　　目前来看，电网企业“独买独卖”垄断体制还带来一个严重问题，就是阻碍新能源的发展。电网企业没有收购新能源和投资新能源接入工程的积极性，直接造成了新能源发展的体制制约。
　　国家电网已经连续几年在财富500强企业里排名前十，堪称富可敌国。但对普通民众来说最可怕的事情是，某种意义上，国家电网越是努力发展，消费者的利益就越受到威胁。企业玩命地扩大规模，增加的成本最终都要进入电价，由老百姓买单。既然如此，企业花多花少、怎么花，就要有人代表老百姓来管，不能企业自己说了算。谁替老百姓来把关？只能是政府。
　　以特高压为例，特高压本身技术上更先进，输电距离更长，从这方面讲发展特高压没有错。但特高压第一造价昂贵，第二挤占了其他的电网投资。很多农村电网还很破，很多城市都需要升级改造，中国就这么点钱，花在这儿就不能花在那儿，这已经不是科学发展和效率的问题，而是底线的呼唤，不要损不足以补有余。
　　另一担忧是，国家电网欲花近万亿元打造的特高压电网，将会形成技术上的壁垒，进一步强化电网的垄断地位。
　　但企业再强大也还是企业，“国网帝国”其实是个伪命题，没有触不动的利益，关键是政府站在哪个位置，替谁说话办事。
　　归根结底，政府需要在市场经济体制中找到自己的定位。目前，政府的思维逻辑相当程度上仍停留在服务于投资者、管上游不管下游、管生产不管消费的模式里。政绩的评价模式，考虑的依旧是发展的速度、规模，而不是对消费者的服务提高了多少，价格降低了多少。而这种思维模式不改变，伪命题就会变成真命题。
　　作者为原国家电监会副主席，本文由本刊记者欧阳洪亮根据采访录音整理

亚行行长之争
2013年3月下
来源：环球企业家 作者：江潇

如果没有日本经济的长期通缩，没有中日博弈力度的加剧，亚洲开发银行（Asian Development Bank，下称亚行）行长之争不会在这个时候高调地出现在公众视野里。


2月28日，日本政府正式向国会提名亚行行长黑田东彦(Haruhiko Kuroda)为日本下一届央行行长人选，以接替提前三周请辞的前任日本央行行长白川方明（Masaaki Shirakawa）之职。日本首相安倍晋三之所以相中时任亚行行长的黑田东彦并委以重任，是因为黑田东彦一以贯之的“有力的宽松措施”与安倍推崇的量化宽松不谋而合，安倍希望他能够在日本央行行长任期内帮助日本改善近些年来的经济颓势。

临危受命，黑田东彦迅速向亚行递交辞呈。他的辞呈将于3月18日正式生效，这也意味着黑田东彦提前结束了本该到2016年11月的亚行行长任期。此前，在2004年11月，黑田东彦首次被亚行理事会选举为行长，并于2005年2月上任，2011年11月第三度当选连?任。

亚行由此开始面对新一轮行长竞争。按照亚行章程，亚行理事会将会重新接受来自各成员国候选人的提名，并力争于5月份召开的年会上选举出新的亚行行长，以接替黑田东彦完成任期。

如同国际货币基金组织（IMF）常年由欧洲人领导、世界银行(World Bank)常年由美国人领导一样，总部位于菲律宾马尼拉的亚洲开发银行自1966年成立以来，迄今为止的8任行长均由日本人出任。

但是这一次似乎有一些不一样。一方面是舆论呼吁要打破一国长期垄断以接受有影响力的其他非日本籍领导者，另一方面是日本方面火速推举出新一任亚行行长候选人—负责日本汇率事务的最高外交官中尾武彦(Takehiko Nakao)，并表现出势必维持继任的竞争姿态，让这场行长博弈看上去硝烟弥漫。这一次“中日之争”被推到风口浪尖上。

“亚行行长有一定权力，但权力有限。”原亚行驻中国代表、首席经济学家、在亚行工作了18年的汤敏告诉《环球企业家》，“可以将亚行行长理解为一个企业的CEO，但是其权力比CEO小很多，原则上只负责执行层面的决策。”
作为地区性金融机构，亚行兼具开发援助、金融协调等职能，主要是为亚洲各成员的基础设施项目和社会项目提供贷款、担保、技术援助等，以帮助亚太地区发展中成员减少贫困，促进亚太地区的经济社会发展，2011年全年资助金额为217.2亿美元。亚行的组织结构包括理事会和董事会，其中理事会是最高权力机构，负责接纳新成员、变动股本、选举行长等；而董事会则是执行机构，负责业务的总政策方向和日常业?务。

“亚行每年每一笔贷款的发放、数额的核算、股权和技术援助项目的确定，都要交由董事会投票决定。一般董事会委派执行董事常驻马尼拉总部，一周开1至2次会议对各个项目进行表决。”汤敏介绍说。目前亚行董事会成员为12名，除了中国、日本、美国三个国家拥有董事会永久席位之外，其余每个董事席位则是由多个成员体共同构成，并由这些成员国的代表轮流行使董事权力。

另一名不愿公开姓名的亚行人士则表示，“从实际业务层面，行长只有在董事会有关两方票数相等时才拥有表决权力。大多数时候，他只能决定类似项目何时启动等操作层面问题。尽管如此，他的影响力仍摆在那儿。所谓行长之争，争夺的并非权力，更多的是话语权和影响力之争。”

由于亚行历史沿革的原因，日本的确在其中占据主导地位。除了行长之外，日本还把持着亚行的预算和人力资源局等关键职位。再加上日本和美国为亚行最大股东，在投票中拥有较大表决权，所以即便坊间有“亚行行长中日之争”的猜想，但是记者采访的位于马尼拉和日本的多位亚行人士均表示，目前并未听闻有中国候选人对亚行掌门人发起有力挑战。在他们看来，本次行长换届，日本获得连任的可能性很大—按照亚行章程，行长候选人必须获得亚行理事会半数以上投票权才能获任。而从目前的亚行的股权结构来看，日本和美国的投票权加起来已将近30%，再加上欧洲成员体、澳大利亚、新西兰等，日本获得半数投票权应无问题。

“此前行长层面的博弈其实比较少，因为日本有先天优势。但是对副行长的博弈却是一直都有的。”上述不愿公开姓名的亚行人士称。

2003年8月，财政部主管国际经济事务和金融的副部长金立群出任亚行副行长，成为亚行历史上首位中国籍副行长。在他之前，亚行的副行长一般由美、欧、韩国/印度轮流担任，直到2003年韩国籍副行长退休时，中国才有了这次博弈副行长的机会。

在亚行时期，金立群主管南亚局、大湄公河次区域以及私营部门业务局，中国也因此首次进入核心高管层，开始深入到具体贷款业务的决策和管理、发展项目的制定和决策、与亚洲借款国家主要领导人的磋商和交流中。

2008年7月，金立群任满回国，时任中国进出口银行副行长的赵晓宇成为接任他的第二任中国籍亚行副行长。根据亚行官方网站显示，赵晓宇主要负责南亚局和中西亚局业务。

“副行长的任命是由行长提名，董事会进行任命。所以在亚行工作，团结其他成员国、获得大家的投票支持是很重要的。其中有一些投票是有国际上默契的既定秩序的。除此之外，还会出现很多博弈的地方，例如国家自身的影响力、国与国之间的利益往来、候选人本身能力是否能服众等。”上述亚行人士?称。

但是随着2010年中国超过日本成为世界第二大经济体之后，建议亚行金融架构调整的声音就开始出现。而2011年朱民出任国际货币基金组织副总裁，更是为人们对中国在国际金融组织的预期影响力平添了想象空间。如今亚行行长更替将至，各国开始彰显自己的态度。中国和东盟被认为很有可能推荐亚行行长候选人，但在大家尚未行动时，日本已表现出志在必得的态度。

据外媒报道，日本财务大臣麻生太郎(Taro Aso)近期明确表示，日本政府将力争不让亚行行长之位落入别国之手。麻生太郎说：“日本将不得不展开竞选活动，以确保亚行现行长黑田东彦的继任者仍然是日本人。”而印尼财政部已经表示将支持日本继续占据亚行行长的职位；印度财政部官员近期也表示，争夺亚行行长职位为时尚早；韩国方面则尚未做出表态。