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[下篇]外包的维稳职能

南方都市报 2010-09-24 作者:龙志

安元鼎与地方政府如何签约押人？它怎么外包驻京办的维稳职能？“黑监狱”是什么样子？这是市场化还是公权私化？
上杭县公安局在网站上挂出的工作动态认证6了一个事实：这是目前国内唯一公开承认与安元鼎公司签订押送访民协议的地方政府。
“未必是件省心的事，”旧县乡政府人大负责人说，“与安元鼎签订协议，维稳费用不见得减少，反而增多了。”
来自政府的合同
上杭县，位于福建省西南部，全国23个苏区县之一，曾经的革命老区，但在外面，它甚至没有其境内的一家公司——— 紫金矿业名声响亮，在今年的污染事件中，紫金矿业的传播率更是达到了前所未有的高度。
2010年5月18日，福建上杭县公安局网站上挂出一条工作动态：
3月29日，旧县乡迳美村18名外嫁女分两批次出发到北京上访，要求解决紫金原始股分配等事项。4月2日晚，5名上访人员在天安门地区被公安民警盘查得知上访后被送到北京市马家楼接济中心。4月3日下午，另13名上访人员也在天安门地区被北京警方盘查，其中11名上访人员随后也被送往马家楼接济中心。4月3日晚12时，北京安元鼎保安公司在与旧县乡政府派出的工作组签订协议后将16名上访人员强制遣返护送回上杭，于4月5日中午抵达我县。
……
4月5日16名上访人员被遣返到达上杭后，上杭县公安局立即组织民警开展调查，在充分调查取证的基础上，决定对第二次前往北京天安门地区，被送往马家楼接济中心遣返的林某勤、翁某金、黄某、林某秀等4人各处治安拘留七日，钟某芳、林某凤、林某英等3人各处以治安拘留八日。
……
这份有些“表功”意味的工作动态，透露了隐蔽的事实：安元鼎公司与地方政府存在押送访民的业务往来。
尽管安元鼎的《委托书》和《特保护送服务合同》上，标明依据有关法律和政策行事，但它并没有得到法律的保障。《中华人民共和国宪法》第三十七条第二款、第三款规定，“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。”
由国务院总理温家宝签署的第564号令———2010年1月1日开始施行的《保安服务管理条例》，对保安服务行为进行了明确规范：保安员不得有限制他人人身自由、搜查他人身体或者侮辱、殴打他人以及扣押、没收他人证件、财物；不得阻碍依法执行公务；不得有参与追索债务、采用暴力或者以暴力相威胁的手段处置纠纷等行为。
连夜奔袭36小时把人带回上杭
在上杭县旧县乡政府，没人会对这种违法违规的事情感到讶异。该乡负责迳美村工作的何姓官员称：“外嫁女们到北京非法上访，会给首都治安带来很大隐患，把她们押送回来，是地方政府的职责所在。”①
旧县乡给“首都治安带来很大隐患”的是30多名“外嫁女”，她们因为出嫁，而被剥夺了“紫金原始股分配权”。两会前，在逐级信访无果后，她们决定进京寻求上访。前脚刚到，由县信访局长和乡政府分管政法的副书记带队的工作组也尾随而至。(南方都市报 www.nddaily.com 南都网)
她们是第一次进京，有一部分人遭遇警察盘查被送到救济中心，通知驻京办来认领；林丽萍带着5岁的女儿以及另外一部分“外嫁女”住在陶然亭公园附近的鹤乡宾馆。晚上，上杭县工作组前来拜访，要求她们回去，遭到拒绝。
20多分钟后，“外嫁女”们正准备睡觉，有人在敲门。
林丽萍问：是谁？
对方回答：查房。
开门进来后，四个穿特警制服的安元鼎“特勤”说：身份证拿来。
接着又说：手机拿来。
一一收缴之后，指着外面说：收拾东西，跟我们走。
林丽萍问：你们是谁？
“无可奉告。”
“你们要带我们去哪里？”
“无可奉告。”
每个外嫁女都由两名男特勤押送到门外的安元鼎护送车上，上车后，特勤们拿着金属探测器在这些女人身上照来照去。
林丽萍忍无可忍，问道“你们到底要干什么？”
“无可奉告”，特勤们神情严肃地回答。②
安元鼎的护送车连夜奔袭，开了36小时后，到达福建上杭县。
两个月后第二批前往北京上访的外嫁女们，完全是第一批遭遇的克隆版，上杭县政府与安元鼎公司联手，将这群“安全隐患”押送回来。只不过，这一次，是被直接送到了拘留所。
29岁的林新凤等7人被拘留了8天，理由是：2月份到北京天安门地区非正常上访，被教育批评后，4月份再次到天安门地区非正常上访，被查获送往接济管理服务中心劝返。
出来后，林新凤质问乡政府，拘留有何依据？问题没解决，下次还是要上访。
对方恐吓说：“下次再敢上访，直接把你们送去劳教。”
上杭县公安局亦对这两次“维稳”行动表示满意，其网站上挂出的工作动态认证了一个事实：这是目前国内唯一公开承认与安元鼎公司签订押送访民协议的地方政府。
但不菲的费用，落到了乡政府头上。分管政法工作的副书记刘家辉否认了自己参与此事，他表示，具体数目多少，自己也不清楚。
“未必是件省心的事，”旧县乡政府人大负责人说，“与安元鼎签订协议，维稳费用不见得减少，反而增多了。”
“首先，你需要找几个驻京办领导”
事实上，安元鼎并不是首都唯一关押、押送访民的公司。市场已经形成，并且利润之丰厚，谁都看得见。2009年11月25日，新华社《瞭望》新闻周刊载文指出，一份权威部门的调研报告显示，相关省市在京设立临时劝返场所73处，其中地(市)级设立的分流场所57
处，占78%。46处为非经营性场所，例如农民的出租屋等；27处为经营的宾馆、旅店、招待所。
安元鼎公司所辖的关押上访人员的“黑监狱”，有无在所列73处之中尚不可知。
7月，在北京建外SO H O一家咖啡馆，坐在南都记者对面的安元鼎公司某特保队长就如何开办一家像安元鼎一样的公司时说：“首先，你需要找几个好的驻京办领导，跟接济中心做好沟通。有非法上访的，跟当地政府联系，问他们需不需要押送……”
没有一点技术含量，对吧？但有个例子可以说明，介入这个行业，你还需具备一个最重要的背景。在见过那位雄心勃勃的特保队长之后第二天，59岁的重庆铜梁男子林永良带我们去找寻一年前，被关押过的“黑监狱”。
去年8月，他在国家信访局门口上访完之后，被4名驻京办工作人员带到车上。在逼仄的车厢内，遭到了4名男子拳头和鞋跟劈头盖脸的毒打，打掉了三颗牙，其中两颗掉在车内，当他疾呼救命时，第三颗也掉下来了，他顺手接住藏到衣兜里，作为证据保留。
最后，那个名叫周勇的工作人员指着他说，“你不是要去告吗？这次看你又到哪里去告？”
车子开进丰台区梆子井10号的“黑监狱”时，林永良口、鼻和眼睛都在流血，连“黑监狱”的看守都看不下去，说道：“驻京办太不像话了，怎么这样凶恶。”他需要向公司报告这件事，以防惹来不必要的麻烦。
林永良在这里呆了5天，因为有访民举报，引起媒体前来曝光，“黑监狱”的负责人赶紧将访民们转移到其它地方。之后林永良被遣送回重庆。
2009年3月起至8月之间，他先后被包括安元鼎公司在内的两所“黑监狱”关押了三次，合计17天。
“黑监狱”多次被查
因为地址记得比较牢靠，林永良很快便找到了这所位于丰台区梆子井10号的“黑监狱”。这其实是一家农家四合院，临街门面被浙江一家消防器材公司租赁，老板娘还记得这里曾关押过访民，看着确实可怜，但毕竟是做生意的人，也没有过多去管闲事。
“黑监狱”设在四合院里，用围墙隔绝起来，两层小楼，上下两间大厅，各有5间房子。已经人去楼空，一楼大厅里竖着一面衣帽镜，写着“北京保安”四个字。屋内所有窗户都被木板钉上，并用棉被堵住，黝黑一片，封闭的空间内，空气混浊，散发着霉味。地上散落着访民们撤走时来不及收拾的衣服，和方便面袋。二楼一间房间的窗台上，有两张纸屑，分别写着访民的名字和家乡地址。因为撤得突然，一楼铁门上，还挂着一顶黑色的保安帽，帽檐上别着国徽。
在向住在“黑监狱”的后面的居民打听房东情况时，林永良认出其中一位中年男子正是他被关押时，“黑监狱”的负责人袁主任。
袁主任实际上是一名保安队长，他在为“京都强业保安服务公司工作”。他承认这个大院是去年刚租赁下来，租了五年，“用来做公司保安基地，就是全国各地上访的……说违法也违法，说不违法也不违法。”三个月前，保安基地停掉了，因为被人举报，公司决定不做这项业务了。
跟安元鼎一样，京都强业保安服务公司也隶属于北京市保安服务总公司，但势力明显弱于前者，袁队长说，自从被举报后，保安基地便散了，业务停了，他也离开了公司，现在在一家小区当保安。
同样的事，安元鼎也遭遇过，去年10月份，安元鼎曾租赁位于北京市朝阳区小红门乡小红门村村南的千成雅仓储服务中心中的院落关押访民，最多时，这里曾关押了200-300多人。也因为被人举报，媒体闻讯赶来，便搬走了。
对安元鼎公司的控诉，网上不计其数，63岁的湖南澧县人毛元泽先后向小红门派出所以及朝阳区公安分局举报被安元鼎“黑监狱”关押一事，但至今没任何答复。(南方都市报 www.nddaily.com 南都网)
也有竞争，但基本被安元鼎垄断
曾给张军开车的一名司机说，“干这行在北京就是靠关系靠钱。”就在上周，他还给张军开车，接送公安局内保局一名处长吃饭。
“现在，也有其他公司在竞争，但是都被我们公司垄断了。”他说。
对于访民们的报警，这位安元鼎的司机表示，即便警察当时去过问，最后也会不了了之。
有多少地方政府如上杭县旧县乡那样与安元鼎签订了业务合同，由于这些难以见光而无从得知，但庞大的地方政府的“市场需求”导致安元鼎之类的保安公司业务成为稀缺，众多证据表明安元鼎的业务触角早已伸向全国各地。安元鼎一名特勤跟记者见面时说：“昨天上午，鄂尔多斯的一个公安局长，还有个集团的办公室主任请吃饭。他们也是为了上访这一块，所以请我们吃饭，昨天两个业务员经理开车去的，说下一步，有什么事给我们打电话。给他们搞定送到当地。”
2009年11月25日的《瞭望》新闻周刊指出，各地政府驻京工作组采取三种方式安置分流上访人员：一是自己租用房屋或宾馆设置临时劝返分流点，由驻京工作组照顾和看护；二是雇用专业保安公司，由保安公司租赁场所和负责看护；三是直接雇用社会闲散人员，由他们提供地点和看护。这些临时劝返分流场所，被上访人员称为“黑监狱”，因为很多人在那里被扣押手机、身份证，被限制人身自由，甚至被虐待和殴打。
“撤掉了驻京办，撤不掉驻京办的需求。……可能不叫驻京办了，叫做保安公司，用来维稳。”7月20日，按照规定，146家地方政府职能部门驻京办和436家县级政府驻京办应在这个时限前全部撤销，但在《驻京资讯》社长李罡看来，这并不妨碍安元鼎们做大生意。
驻京办撤了，公权外包
大限日过后几天，北京市北辰绿色家园，《驻京资讯》社社长李罡坐在电脑前，盯着桌上刚打印出来的网站结构大样，为即将上线的邸讯网做准备。
隔壁会议室嘈杂的声音传来，李罡说，“里面是几个县驻京办的领导，约他们来商量网站的运作。”大限之后，这些官员，都是影子人，该做的事还在做。
李罡观察到，县级驻京办的撤销，使得用来维稳的保安公司浮出水面，被市场化。“我目前了解到，很多城里的接待服务站都是企业行为。我给你接个人，给你劝返，帮你送回去。你给我钱。”
鉴于《驻京资讯》社掌握数目巨多的驻京办信息，一些保安公司找到李罡，寻求合作，或者让介绍业务。就在一小时前，有人找李罡建议说，“开发一套维稳软件，各地方的负面信息只要在网上有苗头，我全部给你监控出来……”
“县级驻京办是各地维稳第一线，被撤销后，保安公司趁机介入，这种做法，等于将公权外包了。”
在北京，围绕上访人员的吃、住、行、“抓人”、“看守”、遣送等，明里暗里已形成规模庞大、畸形的“灰色产业链”。越来越多的安元鼎们进入这条产业链中，瓜分利润。
在北京大学法学院教授张千帆看来，这类私人公司身上所体现出来的公权性，让人震惊。张同时也是一位宪法学者、政府管理学院双聘教授，北京大学宪法与行政法研究中心常务副主任，中国宪法学会副会长。
“从目前曝光的情况来看，显然是起很严重的违法事件。这个现象首先是公权私化，把公权外包给私人，公权力本身要遵循的原则被侵犯，还有就是，这些公司聘用了很多社会的闲散人员，从这个意义可以把它定义为“黑社会”，现在把黑社会性质的组织变成了合法的公权力组织，这就是私权利的正当化或者合法化。”
张千帆认为：“这个口子一开，各地都纷纷效仿的话，后果很难想象。最主要的后果就是对公民基本权利的践踏，它得不到法律上的保障；同时它不能解决根本性的问题，一定会出现越维越不稳的现象；还有就是黑白的勾结，现在已经分不清了，以后就越来越分不清，私人就变成了公权力的一部分，公权力可以把权力委托给私人行使，会造成中国公权力机构的黑社会化，黑社会变成合法正当化。”
“黑监狱”的衍生
安元鼎第一次进入北京邮电大学教师徐平(化名)视线，是在2008年左右，当时“黑监狱”的发展已经规模化了。当时在聚源宾馆、金宛宾馆，以及丰台各地的“黑监狱”，关押着不同省份的人。(南方都市报 www.nddaily.com 南都网)
徐平说，在2003年前，访民们绝大多数是关押在收容遣送站。收容遣送站有三类人构成：第一类是城市流浪乞讨人员；第二类也是最大量的，是随机抓的农民工；第三类则是上访人员。
“他们被归为一个特殊的区域，叫做病号区。我一开始也不懂什么意思，后来他们说，头脑有病。老上访户经常被关押在疏散遣送站或精神病医院。他们可以靠这个挣钱，从而形成大大的产业、市场。”
据徐平的调查，2003年之后，开始有了截访这一说，规模化地，大量地出现截访者。有了截访的规模化的出现，实际上黑监狱已经开始萌发了。因为截访不一定马上就能接回去，接到人之后不能立即带走，他可能就临时把上访者放在驻京办，或者临时租一个房间。这个时候，其实所谓的“黑监狱”就出现了。
到2006、2007年，上访更多了，截访也变得规模化，某种意义上它有些程式化的东西，有一整套(流程)：比如说怎么撤销上访登记的单子，怎么样接人……
6月份，新华社报道，内蒙古政法委书记任邢云称今年以来内蒙古用于化解社会矛盾的资金已超过3亿元，已抽调315名厅级干部和21320名干部深入基层，集中推进社会矛盾化解工作。内蒙古自治区层层签订了维稳、综治、信访工作责任书，公务员维稳工作在实绩考核中的权重由6%提高到16.7%。
宪法学者：安元鼎式维稳踢开法制
在张千帆教授看来，“安元鼎们”的出现，是各地政府维稳的衍生品。“政府肯定是自己本身没有足够的力量去维稳，于是通过雇用一批私人，这批人其实也是公民，利用他们去对付另一群公民。”
“这种方式维稳，是非常危险的，把法制踢在一边不管，结果将是越维越不稳。首先是你没有解决问题，这些人被押回去了，就罢休了么？问题没有解决会继续上访。造成上访的很多制度性、根源性的问题没解决，所以要继续上访，这样就造成了更大规模的上访军。越来越多的人跑到省会、北京来上访，又把他们押回去，给他们造成了更大的压力，政府力量不够用，动用私人，不顾法律，这个过程中可能造成新的不公平和侵害私人的事件。所以它是越维越不稳的直接体现，也对它有着推波助澜的效果。”
张千帆教授说，“任何机构，包括驻京办在内，都无权授权私人去限制公民人身自由。当年‘孙志刚事件’过了之后，收容遣送条例被废除，重要的理由就是它违反《立法法》，因为收容遣送根本没有全国人大或者常委会的立法依据，就是国务院的条例，所以废除了。如今这个东西，连国务院的条例都没有，更不用说全国人大或者常委会的授权。”
“根据《立法法》，所有限制人身自由的措施，在中国必须通过公权力机构，不能通过私人机构。比如现在争论很多的，拆迁动用地方涉黑组织，造成很大问题。黑和白的根本区别就是通过私人去执行公权力没有程序上的法律保障。限制公民人身自由和剥夺公民财产权必须要通过法律和公权力，因为法律给公权力机构设立了一系列的程序上的保障。所有这些东西一旦委托给私人机构，就不存在了，这就会造成大量侵犯基本权利的事件。”
在这位法学教授、宪法学者的声音之外，更多的现实是很多问题还没有解决。中华人民共和国的没有身份的公民———广西合浦县前女民警张耀春目前正在各地东躲西藏地过日子，鉴于一再上访，且被安元鼎关押、遣送多次，当地公安局已经释放出来信息：即将对她劳教。
上杭县的外嫁女们从拘留所出来后，捏着政法机关的《公安行政处罚决定书》愤慨不已。即便被警告再次上访，直接的后果便是劳教，她们仍表示正在为下一次的上访做准备，“要抗争，问题解决之前，上访到底。”
对于身在无锡的谢其明来说，他在等一个答复：两个月前，一个据称是北京市公安局保安管理处的工作人员打电话给他，核实了他在举报信中列举安元鼎罪行的细节，此后便杳无音信。

大法官说了算的国度
2010年09月26日

何帆

　　作者按：本文为 《大法官说了算：美国司法观察笔记》序言，发表于《书城》2010年9月号。

　　序言：大法官说了算的国度

　　2008年3月，为《纽约时报》（New York Times）做了30年最高法院报道的记者琳达·格林豪斯（Linda Greenhouse）宣布退休。3个月后，这位普利策奖得主发表了一篇名为《2691个判决》的文章，系统回顾了自己的司法报道生涯。

　　在格林豪斯眼中，联邦最高法院每年9个月的开庭期（Term）是一座“山峰”，记者的工作就像在“爬山”。9月的第一个星期一，新的开庭期开始。从此时到年底，山峦坡度平缓，大法官们忙着挑选新案，安排庭审，新判决还不会那么快出来，记者们也相对轻松。次年1至2月，山路渐陡，大量新案被受理，庭审逐渐密集，偶有零星判决发布，报道量开始增加。春天过去时，庭审已基本结束，大法官们忙着埋头撰写判决，记者们终于可以稍稍歇口气了。6月是“冲顶”的时刻，绝大多数重要案件会在当月宣判，任何一起判决，都可能成为报纸头条，记者的工作强度自然可想而知。此后，最高法院将进入为期3个月的夏季闭庭期，不再审理案件。记者们也开始分析、总结上一开庭期的审判情况，着手为攀登下一座“山峰”做准备。

　　为什么这么多记者要围着联邦最高法院转呢？格林豪斯解释道，因为大法官们裁判的案件，多与宪法争议有关。宪法问题，既关乎政治，又涉及人权，牵扯到每个团体、每位公民的利益，自然会受到各方关注。更重要的是，不管这些争议有多重大，多棘手，多纠结，最终仍由大法官说了算。最高法院下判后，无论你是总统财阀，还是传媒大亨，内心再不乐意，也得乖乖执行判决。否则，就会被认为僭越了政治界限，触犯了宪政原则。

　　2010年1月21日，最高法院在公民联盟诉联邦选举委员会案（Citizens United v. Federal Election Commission）中，宣布解除对企业资金介入政治选举的限制，激起总统、国会的强烈反弹。1月24日，巴拉克·奥巴马（Barack Obama）总统发表首次国情咨文时，一反“三权分立，和和气气”的常态，公开谴责了最高法院这一判决。然而，即便是奥巴马本人，也不敢公然阻止判决执行，只能循正当途径，撺掇参议院出台新法，推翻该判。

　　或许有读者会奇怪，像美国这么一个超级大国，重大争议为何都要由9个大法官说了算？而且，与总统、国会议员相比，大法官并非由人民直接选出，为什么要赋予他们那么大的权力？而他们又凭什么做到说话管用，令总统议员、军警宪特、大小财阀一体服从呢？换句话说，联邦最高法院的权威到底来自何处？

　　规矩没有自己定

　　1788年的“费城会议”上，制宪先贤都赞成将司法权与立法权、行政权分开，一致同意建立联邦最高法院，与国会、总统彼此制衡。但是，由于联邦与州的关系、公民选举权、奴隶贸易才是代表们争论的焦点，加上美国国父们为了争取更多州批准宪法，故意搁置重大争议，对许多条款语焉不详，因此，最后形成的宪法条文中，只含糊规定司法权属于最高法院及国会设立的下级法院，但对联邦最高法院的组成、运作、权限，并未做过多交代。比如，最高法院法官到底该称为法官（Judge），还是大法官（Justice）？一个案子到底该由一名法官来审，还是若干人组成一个合议庭，又或全体法官集体听审？判决如何形成？是少数服从多数，还是大家各说各话？更重要的是，司法权的核心到底是什么？它将如何制约立法权、行政权？这些问题，制宪者都没有说清楚。

　　1789年，赶在最高法院正式成立之前，第一届国会匆匆通过了《司法法》（Judiciary Act）。这部法律总算解决了最高法院的设置与管辖范围问题。它规定最高法院由1位首席大法官（Chief Justice）、5位联席大法官（Associate Justice）组成，可以受理州法院涉及联邦问题案件的上诉，但没有确定最高法院的运行规则。一个有趣的细节是，最高法院大法官1790年2月首次开庭亮相前，戴不戴英式假发居然也引发激烈争论。亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）支持戴假发，觉得这样显得高贵、庄重，符合传统。托马斯·杰弗逊（Thomas Jefferson）则坚决反对，认为这样会让大法官们看起来像“披着一团乱麻的老鼠”。最终还是杰弗逊的意见占了上风。

　　最高法院成立之初，大法官们仍然仿照英国法院做法，每人在每起案件中依次撰写司法意见（Opinions Seriatim）。为显示“首席”的特别地位，首席大法官一般穿红袍，其他大法官则穿黑袍。1801年，约翰·马歇尔（John Marshall）出任首席大法官后，主动披上黑色法袍，与同僚们保持一致。作为一名伟大的管理者，马歇尔推动创立了最高法院的内部规则。比如，如果大法官们意见一致，可由一人代表大家撰写法院意见（Opinion of the Court），其他人加入即可。如果出现意见分歧，多数方、少数方可各由一人撰写多数意见（Majority Opinion）与异议意见（Dissenting Opinion），其他大法官可以选择加入，也可单独提交异议意见。如果多数方某位大法官赞同最终结论，但不同意判决理由，可以单独发布协同意见（Concurring Opinion）。上述规则一直延续至今。

　　至于大法官的人数，6人实在不利于形成少数服从多数的局面。杰弗逊担任总统后，增加了1名大法官。随着美国版图向西不断扩张，到1683年，大法官一度变为10人。国会觉得这么多人实在不像话，决定减少两人，恢复为8人。问题是，8人还是不易达成妥协意见。1869年，在格兰特（Grant）总统的提议下，最高法院的大法官人数终于稳定为9人。9人中，4人投票同意即可受理案件，5人投票同意即可形成多数意见。如果有人因病、告假缺席导致人数为偶数，票数相等则意味着下级法院判决被维持。从那时至今，大法官人数再没有变化过。

　　常看美国影视剧者，多将最高法院庭审想象为正义的终极决战之地：大法官主持庭审，陪审团认定事实，律师交叉质证，唇枪舌战，陈述观点，令被告人沉冤得雪。其实，真实情况远非如此。当然，讨论想象与真实的距离，得先从美国的联邦、州两套司法系统说起。

　　美国各州的司法系统各有特色，几乎没有两州完全相同。如果按案件数量划分，整个州法院组织可以被看做一个金字塔。最底层的为小额法院、交通法院、治安法院与市政法院，处理的永远是交通违章、酒后闹事之类的纠纷。70%的案件，法官只用一分钟就能搞定，当事人也懒得聘请律师。由于这类法院永远是乱糟糟的，有时又被称为“菜市场法院”。

　　位于金字塔第二层的，是我们最熟悉的法院：初审法院（Trial Court）。美国每个郡至少有一个初审法院，通常被称为地区法院（District Court）。地区法院每年受理的案件中，只有不到10%的案子会进入庭审，其它多在庭外就被和解、撤回，或以辩诉交易方式解决。这10%的案件中，又只有1-2%的案件进入陪审团审理程序，其它都由法官一个人说了算。换句话说，我们平常在影视剧中看到的庭审，绝大多数发生在地区法院法庭上。

　　如果当事人对地区法院的判决结果不服，就可以上诉至金字塔的第三层：上诉法院。但是，到了上诉阶段，法官不会去重复认定事实。比如，如果一个人因谋杀而被陪审团认定有罪，他上诉后，法官不会再召集陪审团，也不会再审查旧证据，通常只做法律审。律师虽然也会参加言词辩论，但多是阐述原判在适用法律上存在的疏漏。

　　一些人口比较少的州并没有上诉法院，当事人可以直接上诉至州最高法院，也就是金字塔的第四层。州最高法院的审判人员，一般也可以被称为大法官，他们可以自行决定受理哪类案件。州最高法院做出的判决，99%为终审判决。只有案子与联邦或宪法争议有关时，才可能上诉至联邦最高法院。

　　联邦司法系统构造则较为简单，它没有“菜市场法院”，至下而上依次为联邦地区法院、联邦上诉法院与联邦最高法院。联邦法院管辖的案件，多涉及联邦利益或跨越州际。比如，杀人放火虽然严重，但如果没有跨州，就仍归州执法部门管辖，联邦调查局（FBI）不得介入。从邮箱偷信虽是小事，但因为邮政属于联邦事务，所以须由联邦执法部门侦办。美国人常说：“不要把事情弄成联邦案（Don’t Turn the Matter into a Federal Case）！”意思就是，不要小题大做，把事情搞大了。

　　美国共有94个联邦地区法院（Federal District Court），一个州至少有一个。通常由一名法官审理一起案件。由于全国共分为13个司法巡回区，联邦上诉法院（Federal Court of Appeals）有时又被称为联邦巡回上诉法院（Federal Circuit Court）。这里不搞独任审判，案件通常由3名法官组成的合议庭进行。案情重大时，也可由全院法官集体审理，即满席听审（En banc）。与各州一样，案子到了联邦上诉法院，也基本只有法律审，没有事实审了。

　　对绝大多数案件来说，联邦上诉法院就是诉讼的终点。一个案子进入联邦最高法院的概率，有时比中彩票还低。当然，尽管如此，每年还是有大量当事人向联邦最高法院提交调卷复审令（Writ of Certiorari）申请，希望大法官能审理自己的案件，但最高法院只会批准极少数申请。以2008-09开庭期为例，最高法院收到7738起案件，但只开庭审理了87起。之出现这种状况，是因为大法官们通过不断努力，争取到了对案件的完全控制权。选什么样的案子来审，都由大法官说了算。否则，就算有100个大法官，也审不完潮水般涌来的案子。

　　最高法院审理的案件并非每起都十分重要，但是，为表示最高司法机构的权威，除非有大法官申请回避或因事告假，所有案件都由9名大法官集体听审。庭审一般被称为言词辩论，只有政府律师或当事人律师出庭，律师各自陈述己方立场，并回答大法官提问。现场没有陪审团，没有证人，更没有交叉质证。严格意义上说，多数庭审都略显枯燥，外行听起来几乎要昏昏欲睡。庭审结束后，大法官们将在密室召开会议，讨论相关法律争议，决定最终如何投票。

　　总之，经过两百多年的运转，联邦最高法院已形成一套行之有效的规则与惯例，除大法官人数由国会确定的外，大部分都由大法官们自己实践、总结，具体细节也一直在不断调整。就在2010年2月16日，《最高法院规则》（Rules of the Supreme Court）还刚刚经历过一次修订。

　　权力不足自己争

　　对最高法院的权力，汉密尔顿曾在《联邦党人文集》（Federalist Papers）中做过评价：“司法分支既无军权，又无财权，不能支配社会力量与财富，不能采取任何主动行动”，是“分立的三权中最弱的一个”，属于“最小危险部门”。尽管汉密尔顿也谈到，最高法院有“宣布违反宪法明文规定的立法为无效之权”，但这项权力几乎没人承认。

　　托马斯·杰弗逊、詹姆斯·麦迪逊（James Madison）、约翰·亚当斯（John Adams）等开国元勋认为，宪法争议应当由总统或国会说了算，轮不到你最高法院来说话。大家想想看，宪法都是他们起草的，这帮“宪法之父”又怎么会瞧得上大法官，并赋予最高法院解释宪法的权力呢？

　　事实上，最高法院开张3年多，几乎无案可审。首任首席大法官约翰·杰伊（John Joy）干了4年就撂了挑子，跑回家乡纽约州做州长。1800年，约翰·亚当斯总统写信邀请杰伊重返最高法院，杰伊回信婉拒说，经过认真观察，最高法院实在是一个“缺乏活力、价值与威严”的地方，不值得在那里浪费生命。

　　权威不足，权责不明，早期的最高法院在维护人权方面自然也乏善可陈。约翰·亚当斯任总统期间，为修理“不听话”的新闻界，曾出台《惩治煽动性言论法》（The Sedition Law），规定对总统、国会或政府“发表任何不实、中伤或诋毁文字”或出版“任何意图诋毁官员，使官员受辱的出版物”，都是犯罪行为。受该法影响，许多报社编辑被捕入狱。最高法院偏安一隅，连吭都没敢吭一声。

　　不过，历史总会因某些偶然事件而发生转折。1801年，一起因政权更替引起的司法人事纠纷来到最高法院，原告威廉·马伯里（William Marbury）的起诉依据，是《司法法》第13条。该条规定，最高法院对上述纠纷拥有初审管辖权。然而，时任首席大法官的约翰·马歇尔深知，无论法院怎么判，新上任的总统杰弗逊、国务卿麦迪逊都不会执行判决。最高法院硬着头皮下判，结果只会是自取其辱。

　　马歇尔左思右想，最终做出一个聪明而又大胆的决定。他在这起名为马伯里诉麦迪逊（Marbury v. Madison）的案件中宣布，根据宪法第3条，最高法院对此案并无初审管辖权，《司法法》第13条因为与宪法相抵触而无效，所以，马伯里先生应当先去下级法院起诉。如此一来，马歇尔既回避了与杰弗逊的正面冲突，又为最高法院争来了一个超级武器：司法审查权（Judicial Review）。凭借此权，最高法院可以依照宪法，推翻国会任何一条涉嫌违宪的立法，还可以对行政分支各部门的措施、规章进行审查。

　　几年后，马歇尔法院乘胜追击，在弗莱彻诉佩克案（Flecther v. Peck）中，宣布最高法院对各州立法也有司法审查权。至此，立法、行政与司法三权之间的“游戏规则”终于发生了改变，国会不再是不受任何制约的“立法巨兽”，可以随意吞吐《惩治煽动性言论法》之类的“恶法”，权力制衡真正成为可能。人们开玩笑说：“马伯里诉麦迪逊案之后，只有疯子才会丢下大法官职位，跑去当什么州长。”当然，也有历史学家曾断言，如果宪法当年明确赋予联邦最高法院司法审查大权，可能根本就通过不了。司法审查权，实在是一项争来的权力。

　　1835年，马歇尔大法官去世，此时，联邦最高法院已有足够权力与独立性履行宪法职责。也是在这一年，刚刚结束美国之行的法国青年托克维尔（Alexis de Tocqueville）完成了《论美国的民主》（Democracy in America）一书。他在书中感叹：“其他任何国家从来没有创制出如此强大的司法权。联邦的安定、繁荣与生存本身，全系于7位联邦大法官之手（当时联邦最高法院大法官只有7人）。没有他们，宪法只是一纸空文。行政权也依靠他们去抵制立法机构的侵犯，而立法权则依靠他们使自己不受行政权的进攻。联邦依靠他们使各州服从，而各州依靠他们抵制联邦的过分要求。公共利益依靠他们去抵制私人利益，而私人利益则依靠他们去抵制公共利益。保守派依靠他们去抵制民主派的放纵，民主派则依靠他们去抵制保守派的顽固。”

说“不”的最高法院

　　权力争来了，地位提高了，可是，最高法院一开始的表现实在不尽人意。如果托克维尔活得够久，没准儿也会埋怨自己话说得太满，或者早说了100多年。

　　1857年，最高法院在德雷德·斯科特诉桑福德案（Dred Scott v. Sandford）中，第二次行使了对联邦法律的司法审查权，推翻了一部名为《密苏里妥协案》（Missouri Compromise）的法律。由此导致的后果是，黑人仍是他人“合法财产”，而不是受宪法保护的公民，即使他到过已废除奴隶制的“自由州”，仍无法改变命运。林肯（Lincoln）总统后来抨击这一判决说：“房屋分成两半就会倒塌。我相信，在半是奴隶半是自由民的国家里，政府也长久不了。”几年后，南北战争爆发。内战结束后，斯科特案判决被宪法第十四修正案推翻，成为最高法院历史上最耻辱的一幕。

　　同样是行使司法审查权，马伯里案将最高法院推上政治前台，斯科特案却令其声望陷入低谷。由此可见，司法审查权固然重要，公众的信任与认可，才是这一权力的基础。如果大法官们在行使权力时不计后果，不讲公正，无人服判不说，司法至上也将逐步沦为司法专制。

　　内战之后几十年间，最高法院为调和联邦与州的关系、维护私人财产权、保护少数族裔权益，做出不少有益判决。但是，1905年的洛克纳诉纽约州案（Lochner v. New York），却让最高法院再次背上骂名。大法官们在这起案件中，宣布一部维护劳工权益的法律违宪，因为它侵犯了雇主与劳工间的“契约自由”。此案之后，最高法院突然变得异常活跃，动辄以侵犯州权、契约自由为由，推翻联邦关于保护妇女、童工权益的立法。

　　1929年，纽约股市大崩盘，美国经济进入“大萧条（Great Depression）”时代，政治权力重心也从各州逐步转移至华盛顿。富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）总统上任后，试图以“新政（New Deal）”挽救美国经济。然而，最高法院大法官们却不懂得“为大局服务”。他们认为，政府不该干预经济，中央权力更不能借机扩张，最高法院在一系列案件中，宣布多部“新政”法律无效，其中甚至包括至关重要的《全国产业复兴法》（National Industrial Recovery Act）。

　　面对上述不合时宜的判决，罗斯福极为愤怒，他讥讽最高法院是“九老院”，把4位保守派大法官称为“四大黑暗骑士（Four Horsemen）”。1936年顺利争取连任后，罗斯福为了教训“9个老男人（The Nine Old Men）”，推出了“最高法院改造计划（Court-Packing Plan）”。按照这一计划设想，现任大法官任何一人超过70岁，总统都可以任命一位新大法官。当时的9名大法官中，已经有6人超过70岁，如果计划得以实施，最高法院必将成为“罗斯福法院”。令人意外的是，尽管罗斯福的经济政策赢得社会各界广泛支持，但改造最高法院的提议却遭遇各方抵制，最终胎死腹中。公众普遍认为，顽固不化的大法官们固然可恨，但如果允许总统“填塞”法院，无疑会损害司法独立，并威胁到“三权分立”体制。

　　不过，最后赢家还是罗斯福。受上述风波影响，欧文·罗伯茨（Owen Roberts）大法官开始转变立场，使得过去5-4票反对“新政”的意见，转化为5-4票支持“新政”的意见。在未来8年内，罗斯福又连续两次当选，硬是在时间上拼过了“9个老男人”。“四大黑暗骑士”或是病故，或是退休，罗斯福先后将支持本人政策的威廉·道格拉斯（William Douglass）、胡果·布莱克（Hugo Black）送入最高法院，合理合法地实现了“改造”最高法院的目的。美国作家杰夫·谢索（Jeff Shesol）2010年推出的《最高权力：富兰克林·罗斯福vs.最高法院》（Supreme Power: Franklin Roosevelt vs. the Supreme Court）一书，就生动记叙了上述历史。

　　二战期间，最高法院在是松诉美国案（Korematsu v. United States）中，认可了军方集中关押日裔美国人的措施，却又在西弗吉尼亚州教育局诉巴内特案（West Virgrinia State Board of Eduncation v. Barnette）中，支持了公民不向国旗致敬的自由。罗伯特·杰克逊（Robert Jackson）大法官在后面一起案件里撰写的判决意见，成为最高法院历史上最富文采的华彩篇章之一。他说：“如果在我们宪法的星空上有一颗不变的星辰，那就是，无论是在政治、民族、宗教，还是其它舆论问题上，任何官员，不论其职位高低，都无权决定什么是正确的，也无权用言语或行动来强迫公民表达他们的信念。如果有什么情形允许这一例外，那么，我们现在决不允许它们发生！”

　　最高法院何以成为“最高”

　　1953年，德怀特·艾森豪威尔（Dwight Eisenhower）总统提名厄尔·沃伦（Earl Warren）出任首席大法官，连艾森豪威尔本人都没有想到，这次提名对最高法院，乃至美国法律意味着什么。在此之前，无论是废除奴隶制度、消除种族歧视，还是维护刑事被告权益、保障媒体言论自由，最高法院的表现都不尽人意，有时反而偏向商业利益，迎合政治势力。直到进入沃伦时代，最高法院才真正对得起“最高”二字，成为当之无愧的宪法守护者。

　　1954年5月17日，沃伦法院在布朗诉教育委员会案（Brown v. Board of Education）中，宣布公立学校内的种族隔离政策违法，要求各州以“极其审慎之速度”，尽快取消种族隔离。然而，南部各州压根不打算给最高法院面子。这年9月，在阿肯色州小石城市，州长奥瓦尔·福布斯居然以“防暴”为名，派国民警卫队阻止9名黑人学生入校。艾森豪威尔总统本人虽然极其厌恶布朗案判决，但为维护司法权威，不得不派出大名鼎鼎的101空降师，用伞兵的刺刀“护卫”黑人学生入学。艾森豪威尔事后扬言：“为维护联邦宪法，我必须采取我掌握的任何手段！”通过这起事件，人们第一次见识到联邦政府捍卫最高法院判决的决心与力度。

　　布朗案之后，沃伦法院乘胜追击，将司法能动主义（Judicial Activism）发挥到极致，创造了一系列里程碑式判决。在纽约时报诉沙利文案（New York Times v. Sullivan）中，大法官们一改《惩治煽动性言论法》时明哲保身的态度，维护了媒体批评政府官员的权利。在马普诉俄亥俄州案（Mapp v. Ohio）中，法院完善了非法证据排除规则，警察刑讯逼供、无理搜查获取的证据将被排除。吉迪恩诉温赖特案（Gideon v. Wainwright）的判决使刑事被告受律师协助的权利得到保障。在米兰达诉亚利桑那州案（Miranda v. Arizona）中，最高法院确立了讯问嫌犯的新规则，“你有权保持沉默”的告诫从此深入人心。沃伦法院的判决赢得了自由派人士的广泛支持，却招致警方与保守派民众的抵制，他们认为大法官过分维护刑事被告人的权益，偏袒黑人，不利于“法律与秩序”的维护。在南部许多城市，无数汽车保险杠上都贴着“弹劾厄尔·沃伦（Impeach Earl Warren）”的标语。

　　1969年，沃伦宣布退休，打着“恢复法律与秩序”旗号上台的理查德·尼克松（Richard Nixon）总统为取悦保守派选民，提名保守派人士沃伦·伯格（Warren Burger）出任首席大法官。然而，沃伦虽然离去，他的自由派盟友威廉·布伦南（William Brennan ）等人还在大法官席上。沃伦法院对民权事业的影响仍在持续。“首席”虽然换了，伯格法院却基本做到萧规曹随，有时甚至比沃伦时代更有作为。大法官们允许动用校车实现黑白同乘，短暂终止了全美死刑的执行，在“水门事件”中强令尼克松交出录音带，通过罗伊诉韦德案（Roe v. Wade）保障了妇女自由选择堕胎的权利。面对这一切，保守派忍无可忍，开始酝酿发动反击。在他们眼中，最高法院某些大法官自由派倾向太重，必须抓紧时间，逐步替换。而能做到这一点的，自然是享有大法官提名权的美国总统。

　　自由的法院，保守的法院

　　1980年，共和党人罗纳德·里根（Ronald Reagan）在大选中战胜吉米·卡特（Jimmy Carter），美国从此进入保守主义（Conservatism）年代。需要说明的是，保守派（Conservative）并非一个贬义词，也与阶级没有任何关系。开名车住豪宅的富人，与一贫如洗的平民，都可能是坚定的保守派。美国的保守派兴起于1960年代，他们重视传统与秩序，崇尚个人自由，反对激进改革，仇视沃伦法院的里程碑判例。在政治选举中，他们更看重一位政治家一周去几次教堂，其次才是其政见与能力。

　　政见方面，保守派比较偏向共和党，通常被称为右派，而自由派多偏向民主党，一般被称为左派。这里的“左”与“右”，和中国人的界定标准完全不同。一般而言，自由派多赞同堕胎、同性恋、种族平权措施、安乐死、移民政策、控制██、政教分离，要求扩大联邦政府权力，反对或要求限制死刑。保守派则坚决反对堕胎、同性恋、安乐死与“大政府主义”，支持严刑峻法，坚决捍卫公民持枪权，要求尊重州权、对富人减税、限制移民进入美国，积极推动宗教进入公立学校、政府等公共领域。

　　不过，两派观点也并非绝对对立。有的保守派可能支持死刑，却对同性恋抱同情态度。有的自由派既支持堕胎，又大力倡导死刑。这方面最典型的例子，是比尔·克林顿（Bill Clinton）总统。克林顿的执政理念总体仍属自由派，但偶尔亦明显流露出保守倾向。正是在他的推动下，国会通过了《反恐与有效死刑法》（Anti-terrorism and Effective Death Penalty Act），限制了死刑犯无限申诉的权利。

　　里根上任后，先是将外号“保守派先生”的威廉·伦奎斯特（William Rehnquist）送上首席大法官之位，又陆续提名桑德拉?戴?奥康纳（Sandra Day O’Connor）、安东宁?斯卡利亚（Antonin Scalia）、安东尼?肯尼迪（Anthony Kennedy）进入最高法院。老布什继任后，先后提名戴维·苏特（David Souter）、克拉伦斯·托马斯（Clarence Thomas）出任大法官。上述几人中，只有苏特被看走了眼，后来加入自由派一方，其他几人都是保守派人士，保守的伦奎斯特法院就此形成。

　　在伦奎斯特推动下，保守派大法官发起“联邦主义革命”，通过美国诉洛佩斯案（United States v. Lppez）等一系列案件，有效制约了联邦政府对州权的干预。尽管民主党总统克林顿上任后，先后提名了露丝·巴德·金斯伯格（Ruth Bader Ginsburg）、斯蒂芬·布雷耶（Stephen Breyer）两位自由派大法官，但自由派在数量上仍居弱势，法院判决在左右之间摇摆不定。许多情况下，判决结果都取决于中间派大法官奥康纳、肯尼迪的关键两票。2000年的布什诉戈尔案（Bush v.Gore）中，这样的“关键两票”，甚至将小布什送进了白宫。

　　2005年是“转折之年”，奥康纳辞职，伦奎斯特病逝，最高法院的力量格局再次失衡。为迎合极端保守派势力，小布什（George W. Bush）总统先后将约翰·罗伯茨（John Roberts）、萨缪尔·阿利托（Samuel Alito）送进最高法院。其中，罗伯茨接替伦奎斯特，成为美国第17位首席大法官，联邦最高法院从此进入罗伯茨时代。罗伯茨十分向往马歇尔法院的荣光，希望推动大法官们意见一致，倡导“司法最低限度主义（Judicial Minimalism）”，另一方面，他又联合其他保守派大法官，逐步架空了许多自由派先例，企图达到变相将之推翻的效果。而新加入的阿利托大法官，立场更是极为保守，被人称为“保守派中的保守派”。

　　2009年5月，戴维·苏特大法官宣布辞职，奥巴马总统经过审慎考虑，决定提名西班牙裔女性索尼娅·索托马约尔（Sonia Sotomayor）出任大法官。索托马约尔加入最高法院后，与约翰·保罗·斯蒂文斯（John Paul Stevens）、金斯伯格、布雷耶、组成了“自由派组合（liberal bloc）”，罗伯茨、斯卡利亚、托马斯、阿利托则构成“保守派组合（conservative bloc）”。肯尼迪大法官早期属于中间派，但近些年总体偏向保守派一方，在许多案件中，成为“最关键的第5票”。最高法院的保守倾向越来越严重。2010年4月，90岁高龄的斯蒂文斯大法官宣布退休。这位领军人物的离去，无疑是自由派大法官阵营的一大损失。一个月后，奥巴马宣布提名现任首席政府律师艾琳娜·卡根（Elena Kagan）为大法官候选人，如果她成功通过参议院确认，将成为美国历史上第4位女性大法官。

　　需要指出的是，国内近几年关于美国最高法院的介绍或报道，颇有褒扬自由派，贬低保守派的味道。许多学者认为自由派注重人权，顺应民意，而保守派则顽固不化，抱残守缺，是妨碍社会进步的障碍。其实，我们对自由派、保守派的理解与判断，更多是在中国语境下进行。如果把美国的保守派与中国改革进程中的“保守派”划上等号，显然是种隔靴搔痒、断章取义的误读。在美国，至今仍有30%的民众以保守派自居，而认为自己是自由派的，仅占20%。某种程度上讲，保守理念反而是多数美国人的内心信仰。

　　保守的含义，其实颇为多元，它可能是对无孔不入的“大政府”的畏惧，可能是对上帝的虔诚信仰，也可能是对种族、文化、性的审慎态度，很难以进步或落后加以评判。2008年底，奥巴马能成功当选总统，或许意味着美国民众厌烦了小布什执政后期那套极端保守主义作风，却未必证明保守理念已失去市场。

　　具体到大法官身上，自由派大法官并非不尊重宪法，他们只是认为，一部活的宪法（Living Constitution）才能够与时俱进，适应不断变幻的现实生活，真正体现制宪先贤的本意。有时，他们会秉持至善论（Perfectionism）观点，不断创制一些新权利，进而将该权利解释为宪法的应有之义。保守派大法官并非天生反动，他们只是始终保持一份警惕之心，生怕任意解释宪法破坏了法治框架。这些人的判决意见，粗看起来有些僵硬教条，甚至蛮横无理，但仔细琢磨起来，却也不无道理。自由派大法官常常抱怨保守派大法官不尊重先例，但是，当他们占据多数时，对心目中的“恶劣”先例也毫不手软。保守派大法官常常说自由派大法官过于偏袒刑事被告，但是，一旦涉及基本人权争议，他们有时比自由派大法官还要激进。比如，在保障被告人与证人的对质权利方面，没有一位大法官的贡献能超越斯卡利亚大法官。

　　进入21世纪，除非涉及堕胎、持枪等原则性问题，大法官们的许多判决已不再严格按意识形态划界，甚至出现了不少“混搭”组合。在刑事案件中，这一现象体现得更为明显。当然，日益增多的5-4判决也表明，目前的最高法院仍处于“分裂”状态，与罗伯茨倡导的“团结一致”目标渐行渐远。但是，正如路易斯·布兰代斯（Louis Brandeis）大法官当年所言：“国家生活的和谐，是两种抗争力量争斗的结果。坦诚表达针锋相对的观点，才会最大可能地以智慧引导政府行为。”

　新世纪，新十年

　　无论人们如何留恋曾经的美好，新世纪的第一个十年很快过去了。在这十年里，网络科技彻底改变了人们的生活方式与社会文化。Twitter、MSN、Facebook、Blog可以聚合全球个体，实现自由交流，除非切断海底光缆，信息封锁已不再成为可能。虽然中央集权正逐渐加强，州的权力被不断削弱，但是，受电视、网络传播力的影响，越是“帝王式总统（Imperial President）”，就越不敢忽略民意。更多情况下，政客们反而因被舆论牵着鼻子走，被指责过于逢迎民意。

　　至于大法官们，对民意的态度就更有意思了。过去，为强调最高法院的独立与权威，民意一直是他们刻意回避的问题。沃伦法院的许多判决，都超越了当时的民意。大法官以社会变革推动者自居，不太注重民意反弹。正因为如此，直到1990年代，还有不少老百姓给大法官写信，劝他们“多读报纸”，体察民情。

　　而从2000年至今，大法官们在同性恋鸡奸案、弱智者死刑案、奸淫幼童案等一系列判决中，都会直接拿民意说事。自由派会说，多数州不赞同判处奸淫幼童者死刑，构成了“举国共识”。保守派会说，排除那些早已废除死刑的州，保留死刑的州多数支持处决奸淫幼童者，我们的观点才是“举国共识”。无论哪种说法更为科学，大法官们的判决思路确实正发生改变。就像纽约大学法学院教授巴里·弗里德曼（Barry Friedman）在其2009年的新书《人民的意愿：民意如何影响最高法院并塑造宪法含义》（The Will of the People: How Public Opinion Has Influenced the Supreme Court and Shaped the Meaning of the Constitution）中提到的，大法官们不会明说自己正依从民意判案，但是，在重大公共事务上，无论自由派还是保守派，其判决结果都不会偏离主流民意太远。换句话说，就算最高法院把自己当作引领社会发展的“尖刀排”，尖兵们也不能总把“大部队”远远抛在脑后啊。

　　其实，即使暗地里以民意为判案依据，对民意的判断也越来越难了，因为意识形态本身也处在不断裂变之中。与民权时代相比，多元平等的文化已在美国深入人心。1950-1960年代，最高法院一直致力于推动“融合（Integration）”与“同化（Assimilation）”。黑人渴望被纳入主流生活，他们对白人说：我们希望在你们的餐厅用餐，希望住进你们的旅馆，希望在你们的工厂做事，希望在你们的球队打球，我们希望和你们共享美国。如今，无论拥有什么肤色、性别或性取向，人们更愿说：我们就是我们！我们是个多元国家，拥有多元文化！黑人会觉得自己的肤色更健康，女人会认为女性比男性更聪明，同性恋会声称自己的爱情比异性恋更甜蜜。

　　人民已经选出了一位黑人总统，亚裔、西班牙裔移民在人口中所占的比重，也越来越高。美国最大的两个州，加利福尼亚州和德克萨斯州，少数族裔现在已经占据多数。根据目前的人口递增趋势，到2023年，少数族裔将在18个州成为多数人口。到2042年，少数族裔将超过白人，成为全国的多数人口。可以说，就算最高法院9个大法官全部换成保守派，也不可能再退回种族隔离时代。由于工作、学业上的竞争渐趋激烈，给予少数族裔优惠的种族平权措施，引起的争议正越来越多。在种族、文化、价值、信仰渐趋多元化的美国，对宪法争议或各类纠纷的裁断，将更加考验大法官们的智慧。

　　回到本文一开始提到的问题，为什么人民会允许并非由民选产生的大法官们来决定重大争议，并自觉尊重与服从最高法院的判决呢？其实，社会分歧越大、社会文化越多元，上述问题的答案就越是清晰。

　　认真阅读美国宪法，人们可以发现，尽管宪法列举了各类权利，但对权利的具体含义却并未界定。事实上，不做界定本身就是一种智慧，谁能预料未来的科技、文化会发展成什么样呢？隐私权是否属于宪法权利？“窃听”算不算宪法中规定的“搜查”？“对质”是否意味着证人必须出庭，远程视频作证算不算“对质”？这些问题，都必须由一个人员相对稳定，思想与时俱进，内部相互制衡，不受强权干涉的机构来解释、回应。在多数情况下，这一机构还必须超越现实，以长远目光去做审视或判断。马伯里诉麦迪逊案之后，解释宪法的历史责任落到最高法院身上。两百多年来，是大法官们不断修正着国家的法治原则，界定着公民的宪法权利，他们有时也会犯错，甚至落后于时代发展，但总体来看，正是基于他们的努力，多数人才没有机会立法侵害少数人利益，重大宪政危机才得以避免。

　　美国是一个缺乏革命传统的国度，越是重大的变革，越是以润物细无声的渐进方式完成。两百年前，如果有人对杰弗逊、亚当斯或约翰·马歇尔大法官说，言论自由也包括自由贩卖色情图片的权利，种族隔离涉嫌违宪，他们一定会觉得这个人疯了。现在，这些观念已被多数人接受，甚至演变为制度和法律。回顾这一历程，人们很难说是某个判决、某场运动又或某次会议，起到了扭转乾坤，一蹴而就的作用，而真正的变革，或许就是在这些判决、运动、会议乃至成千上万人的努力中，缓慢叠加而成的。那么，最高法院在社会变革中的作用，真得被人们过分夸大了么？杰拉德·罗森伯格（Gerald Rosenberg）教授1991年出版的《空洞的希望：最高法院能带来社会变革吗？》（The Hollow Hope:Can Courts Bring About Social Change? ）一书，便表达了类似疑问。

　　最高法院当然能推动社会变革，但是，“大法官说了算”并不意味着判决是推动变革的主要途径，或者瞬间达到立竿见影的效果。布朗案判决8年后，由于地方政府刻意抵制，阿拉巴马州、乔治亚州、路易斯安那州、密西西比州与南加利福尼亚州的140万黑人儿童，仍然无法与白人学生在一个学校读书。但是，谁也无法否认，是时代的“大气候”孕育了布朗案判决，而大法官们审时度势，做出了正确的判断。事实上，最高法院的判决并非只是权力的宣示，更是一种理想的表达，当权力与理想合二为一时，才能慢慢影响人们的观念，直至形成一种为更先进的文化。最高法院或许并非民意的引领者，但它已用自身作为，赢得了人民的信任与认可，就像2009年辞职的戴维·苏特大法官说的那样：“无论最高法院如何判决，绝大多数人都会接受判决结果。这种信任，建立在过去几百位大法官孜孜努力的基础之上。事实上，我们因为承继了前人的信誉、正直与良知才受到信赖。没有美国人民的信任，最高法院就没有权威。”

　　祛魅或超越

　　其实，美国最高法院的题材，国内近年已有诸多专著、译著涉及，经过林达、贺卫方、苏力、任东来、刘星诸君的大力普及，许多非法律专业的读者，也能大致了解马伯里案、米兰达案、罗伊案等里程碑判例的来龙去脉。受各类法政题材美剧影响，越来越多的人对美国的司法政治产生了兴趣。可是，尽管关注者大量增加，相关研究、介绍的时间段仍局限在十年之前，普通读者很少能看到关于美国最高法院新近判决的报道、研究。当许多法官、学者把彼岸40年前的伟大判例作为改革蓝图或参照标准时，并不知道许多判例其实已岌岌可危，时刻面临被推翻的危险。本书的主题，就是观察、梳理美国最高法院近些年的变化，进而方便我们更好地进行自我审视。因为祛魅或超越，才是观察的力量。

　　在选定“被观察”的判例时，我尽可能考虑与当下中国现实的对照与呼应。时间段上，尽可能选择2008-09年度的案件，有些甚至是2010年的新案。案件类型方面，主要挑选与言论自由、对质权、沉默权、正当程序、死刑相关的案件，相反，对在美国国内存在更大争议的案件类型，如堕胎权、持枪权、同性恋、政教关系等，则排在较次要的位置。这么做，一方面是受个人知识结构限制，一方面是考虑到中国读者的阅读偏好。由于多数判决都有正反两方面的意见，我尽量多列观点，少做评点，以免干扰读者们自己的思考、判断。

　　为了便于大家更好地理解大法官们的个性、背景、理念，以及这些因素与判决之间的关系，不被一大堆外国人名弄得晕头转向，我为现任9位大法官每人撰写了一个小传，原本打算将之列为首章，考虑到全书结构、篇章协调，为免喧宾夺主，最终决定将这部分内容挪至书末。对大法官经历有兴趣的读者，可以考虑先读小传，再读正文。

　　至于本书前半部分，我以苏特大法官辞职为引，介绍了大法官的产生过程、州法官的选举制度、大法官与法官助理的关系，以及他们对科学技术、司法伦理、庭审直播、法学期刊、历史研究、个人文档的观点。书后附有首席大法官约翰·罗伯茨近4年所做的联邦司法年度报告（均为本书作者所译），大家可将之与中国最高人民法院每年“两会”工作报告做一对照。希望读完此书后，读者对联邦最高法院及大法官们，以及彼岸此时的司法运作，能有一个全新的认识，对中国式法治的构建，能有更多感悟。

说说钾肥
from 美国大律师 by 美国大律师

[编者按：其实干我们这行是很乏味的，比如我最近关注的是肥料、矿石、轮胎、原油 —— 尽跟泥土打交道了。但是，小到养家糊口，大到国计民生，凡是有用的，大都是土得掉渣而三俗的。下面就是一例，这是国内一家主要财经杂志刚发表的拙文。）



国内放大假，国际上收购加拿大钾肥公司的掐架可没歇着，而且愈演愈烈。9月22日加拿大的钾肥公司把澳大利亚的力和力拓告上了美国的联邦法院，指控其收购意向系“建立在虚假和误导的表述之上”。

与此同时，中国的中化集团的姿态也耐人寻味。前两天，国内有家杂志报道，称中化集团不可能参与收购加拿大钾肥公司，国际舆论纷纷转发。可是不到一天，这家杂志又悄悄把这则新闻从网站上撤了。现在又传出消息，中化已正式聘请德意志、花旗和工商三家银行帮助评估收购加钾。

加拿大钾肥公司，英文原名Potash Corp. of Saskatchewan，准确翻译应为“萨斯喀彻温钾肥公司”，既然国内都管它叫加拿大钾肥公司，我们也就简称之“加钾”吧。萨斯喀彻温是加拿大的一个省，其招牌产品就是钾肥。去年国内有位投资高官到温哥华跟某钾肥公司谈判，下属们事先提醒他别提我们还在跟其它钾肥公司接触，结果在跟人家寒暄中被问及此行都到了哪些地方，这位高官说去萨省转过一圈，等于是不打自招承认我们也在跟别家接触，因为中国人去那里一定是冲着钾肥去的。

加钾是全球最大的钾肥生产商。自从力和力拓 ( BHP Billliton) 2010年8月18日提出要以396亿美元收购加钾而遭到对方回绝后，中国是否会成为white knight （白马骑士）来投标收购加钾，已成为国际投资界的关注焦点。钾肥主要用来提高玉米、大豆等作物的产量。随着世界人口增加、耕地面积减少、饮食结构转换，对钾肥的需求越来越大。作为世界的第一人口大国的中国，近年来人们的植物蛋白和动物蛋白摄取量大幅增长，植物蛋白含量高的庄稼如大豆需要钾肥，提供动物蛋白的牛肉等需要玉米等饲料，而种植这些饲料也需要钾肥。所以，说钾肥直接关系到14亿中国人的国计民生、长治久安，都不过分。然而，目前中国国内的钾肥产量远远不能满足需求，70%的钾肥需要进口，年进口量在1000万吨左右，而且从长远来看只会有增无减。

国际上钾肥资源和价格主要被两大联盟控制：一个是由几家前苏联的钾肥公司组成的IPC联盟，另一个就是以加钾为主要成员的Canpotax联盟。近年来，显然是感受到像中国、印度这些新兴经济对肥料的高速增长的需求，国际钾肥托拉斯乘机涨价，去年钾肥价格从2007年的200多美元的吨价涨到将近900美元。中国在钾肥价格谈判中并没有什么筹码，结果干脆以减少进口量作为对策。但这毕竟不是长久之计，人哄地皮，地哄肚皮，尽管钾肥是长效肥，不必每年施肥，但是来年不补，庄稼就扛不住了。要摆脱国际垄断的摆布，只有从源头上解决问题：开发和收购钾肥资源。

既然加钾待价而沽，回绝了力和力拓的396亿美元的开价，别的有意收购方恐怕要出400亿美元以上才会有竞争力。中国目前钾肥进口需求量每年1000万吨，根据近几年平均500元美元左右的吨价，每年中国在进口钾肥上须花50亿美元。加钾年利润35亿美元，在近期年产量可达到1700万吨，中国如果投资400亿美元买下加钾，估计10年左右就能收回成本。（当然，这期间公司也需要运营成本的，但是，这些运营成本可以从给其它国家的销售中赚取。钾肥开发是一本万利的买卖，批量生产后，利润率非常可观，如加钾的毛利率几乎接近营业额的一半。）

更主要的是，中国的收购可以一劳永逸地打破国际上对一项重要民生资源的垄断。再者，去年中国190亿美元入股力拓(Rio Tinto)受阻，一个主要原因就是因为力和力拓的搅局。中国如果在收购加钾上出手压过力和力拓，也算是报了一箭之仇。

目前打破国际钾肥垄断的渠道不多。世界第二大钾肥生产商是The Mosaic Company，其钾肥生产基地也在加拿大的萨省。但是Mosaic的67%的股份都在全球最大的农产品公司嘉吉(Cargill)手里，人家还是全球最大的非上市公司，它不想出让，你根本就没辙。中国的中川矿业虽说也在萨省买到点采矿权，可是要到量产还需很大的投资和很长的周期，而且即使形成量产，也无法满足国内需求而打破国际价格垄断。萨省还有一家叫Potash One的公司似乎有合作的可能，但那也是一家早期开发公司。

当然，400亿美元也不是个小数目，目前国际上能出得起这个价钱的还真不多。加钾现在死扛着，也就指望着拿中国作为抬高出让价格的筹码了。中化自身资产才（！）值250亿美元，仅凭自己的经济实力是吃不下加钾的。这就要靠政府的大力支持了。此案直接关系到维系中国农牧的安全，中国有超过两兆美元的外汇资产，此时不出手更待何时！

中国如果投标，最大的变数是加拿大政府的态度。萨省的省长已经表示不希望有意降低钾肥价格的方面来收购加钾，显然是对中国隔空放话。当然他的那点小九九就是怕影响当地的财政收入，须知2008年萨省地方财政的15%来自钾肥。其实，他是多虑了，中国要是成了最大钾肥生产商的主人，钾肥价格高了，对国内来说是钱从左边口袋出去，又从右边口袋拿了回来（当然中间要被加拿大地方财政拔一层“保护费”），而针对来自其它国家的钾肥购买方，中国不是还正好赚他一笔 —— 在这一点上跟萨省的利益可以说是高度一致的。中国还可以跟其他投资人联手竞标，如新加坡的主权基金和加拿大的退休基金，以减少萨省的担心。再说了，中国今年已取代日本而成为加拿大的第三大贸易伙伴，加拿大最近五年对华出口增长了54.7%，中国这两年还成为对加拿大（特别是该国西部）的投资大国。在国与国的交往中，中国还是很有谈判筹码的。在这种资源大案中，中方应从最高层起集中外交、外贸、公关力量来抑制对方的贸易保护主义和地方保护主义。而且，中国如果参与投标加钾而真的被否决，将来正好以此理由通过反垄断机制阻止力和力拓的收购计划，总胜于任凭国际钾肥大户继续垄断市场价格。

中国在打破铁矿石价格垄断上一筹莫展，在钾肥之争上应该不会坐失良机了吧？

海归记事（17）：参加NSF的项目会审
回游的海归 2010年09月30日

在我回国的几年内，参加了无穷次大大小小的项目评审，从几个亿的国家科学工程项目，到几万元的微小项目，也见证了各式各样的正常非正常现象，其中留下最为深刻印象的是参加美国NSF项目的会审。

根据我自己个人的经验，在中国目前的项目评审中，相对比较（我是说相对）正规的评审应该是基金委面上项目和重点项目的评审。虽然科技部的评审从程序上看，特别是973等重大项目的评审，在程序上有板有眼，需要过五关斩六将，不过更多的时候都是外行评价内行，特别是目前科技部的专家库都是大专家库，涵盖的专业特别之多，经常被抽到的都是和项目所涵盖专业基本无关的专家，最后评价起来都是看着面上的内容是否光亮，听着一两位有点相关的专家意见，所以很难从学术上很好地评价一个项目。其他部位、部门乃至各省市地方的项目，非专业方面的影响太大，学术内容往往只是一个由头，所以在学术评价方面无法和科技部和基金委的评审想比。

从比较的角度看，基金委的专家是按照学科来划分的，至少在专业方面，评审专家还是有着相当的积累的。我在国内的几年，至少参加了4年的基金委的项目评审，总的来说，因为有着函审的把关，最后的评审还是比较公正的，至少很少有非常明显的偏差。虽然我个人有着将很高分（例如综合分3.6分，总分是4分）的项目干掉和将比较低分数项目提上来的经验，不过这些特例需要很好的理由来说服他人的。一般情况下，大家都不会这么去做，因为到会的专家怎么也是10多位，在同一个领域，很多上会的申请者大家都熟悉，会后基本上都能传到对方那里，说你的项目函评不错，结果被某某某干掉了，后果可想而知。除非我这样反正什么也不怕的人，一般因为函审有2-3位专家把关，最后大家都不去做恶人的。

因为我在国际上联系比较广泛，所以经常还被别的国家拉去当壮丁，帮助他们审一审项目，不过大多数时间都是在函审方面帮帮忙，最后写出一段评语，交给对方了事，对于对方最后如何决策和评审还是一点都没有经验的。

2005年的时候，很幸运地被NSF邀请去参加它们的项目会审，终于看到了中美在项目评审方面的差别。我就简单地归纳几点自己的看法吧。

首先是程序的稍微不同。虽然中美两个基金会都是要经过函审和会审两个环节，但是中国的函审专家是由基金委的负责同志挑选的，换句话说，基金委的同志的专家选择对于项目的最后结果有着相当重要的作用。在美国，函审专家需要自己去挑选，负责主审几篇，副审几篇，最后将副审的归纳给主审综合。美方的好处是，函审专家可以看到自己专业内所有的申请项目，这样可以综合地评价一个项目的好坏。

其次是政策的不同。虽然两国都有回避的原则，但是在中国基本上都是挣一只眼、闭一只眼，在美国则是明确要求过去N年内只要和申请队伍中任何人有过合作，就不可以申请。这是一个非常严格的规定，在中国要执行的话，那些大腕不惨了？反过来说，如果没有回避，就很难做到公正。我记得在NSF参加评审一个项目的时候，突然有一个专家主动提出了回避，他说，他和某个项目的小组成员哪年哪年在一起工作过几个月，需要回避，所以主动离开了会议室。这件事给我留下了深刻的影响，在中国，除非讨论到本人负责的或者是本单位的项目，一般都不要求回避的。

再次是讨论的深度不同。在中国，因为需要评审的项目太多，而且会前也没有看到多具体的项目内容，短短的几天时间需要看几百份的申请书（虽然可以分组，但是最后大家都要把关的），一般很少有时间精心地细看每个项目，基本上都是泛泛地阅读，只有极少数特别的，或者是自己有兴趣的才会去细看。在美国，因为评审的项目不多，而且会前几个月就有申请书，所以能够很细致、很深刻地讨论具体的问题，而且美国的评审专家们基本上都是直来直去的。我在会上就看到好几位当年我非常敬仰的美国科学院、工程院院士大腕们的申请书被无情地枪毙掉，很有感慨。要是在中国，这不炸了锅才怪呢！

接着是通过率的不同。在中国，大家都在喊着说自然基金的申请是如何的困难。他们应该看看美国的NSF项目申请的通过率。目前，中国的资助率一般都在15-20%之间，而美国工程类项目的资助率基本都不到5%，如果再加上申请书质量本来的不同，在美国得到NSF资助的可能性要远远低于在中国得到基金委的支持。

最后是接待的不同。一般情况下，基金委都要选择在北京以外的地方开评审会。这是一个双赢的做法，地方喜欢，基金委省钱。我们这些所谓的评审专家，到了地方都是车接车送，好吃好喝，最后一般都能捞到一点礼物。我去NSF参加评审，说起来也是他们花钱请来的啊，结果就让我自己坐车，自己找旅馆。我希望自由，不喜欢坐出租，就要求要自己租车，虽然价格上和出租车差不多，最后还需要工程部的主任批准才特批我的要求。吃的喝的虽然有补助，但是需要自己去想办法找着吃。Arlington那个地方，我也不熟悉呀，结果吃了两天很难吃的中不中、西不西的难吃的饭（因为工作忙，没有时间出去找食），会议结束后，我立刻跑到华盛顿找到一个好的牛排馆，牛排加红酒，大大地慰劳了自己一次。要是在中国，这些琐事还要用自己操心？

这个世界还是很怕比较的。中国的科技浮夸、造假等现象严重，大家都知心知肚明，这些问题也都是常识性的问题。项目的评审也是如此，如果不把自己的利益从中分离出来，要想有公正的评审结果，那才是任重道远呢。

走出宏观税负的误区
本文来源于《中国改革》 2010年第10期

肖捷 国家税务总局局长


比较分析宏观税负水平，不能脱离不同国家所处的发展阶段和政府职能范围，宏观税负水平没有放之四海皆适用的统一标准；中国的公共产品和服务需求处于快速上升阶段，宏观税负水平随着经济发展相应提升；由财政预算安排增加对居民的各种补助性支出，同样可以提高居民收入的比重，只是实现的途径不同；宏观税负水平的上升应随着经济发展循序渐进，必须把握好节奏和力度。而且，适度提高宏观税负水平要与深化税制改革和规范政府收入分配秩序等结合起来，使整体税负结构更加趋向合理

　　在现代社会，除了有意仿效鲁滨逊式的生存方式之外，要试图寻找一个脱离税收影响的空间是徒劳无益的。18世纪末，美国著名发明家、政治家本杰明·富兰克林（Benjamin Franklin）说过一句在西方国家广为流传的话：这个世界上只有死亡和征税是确定无疑的。

　　现实生活中，税收负担问题受到社会各界普遍关注。微观税负的轻重，影响着纳税人可支配收入的规模，以及消费、投资和储蓄的能力；宏观税负的高低，则关系着社会资源和财富收入在国家与纳税人之间分配的格局，乃至经济运行和社会福利的状况。税收负担问题始终是治国理政的要务。在收入分配已成为中国现阶段矛盾焦点之一的情况下，对宏观税负水平的认识和把握，是进一步深化税制改革必须审慎对待的问题。

税负痛苦指数的谬误

　　关于目前中国宏观税负水平的认识和分析，除了基于学术和政策研究的讨论外，也有出于商业或其他方面的需要，由一些传媒或咨询机构发布的所谓调查结论。其中，国外某杂志发布的所谓2009年税负痛苦指数排行，一度吸引了国内媒体的关注。按其方法测算，中国税负痛苦指数为159，在其公布的65个国家和地区中排列第二，仅次于欧洲某国。对于诸如此类的评论，如果不加甄别，把戏说当作正史来解读，甚至作为学术研究的依据，产生的误导将贻害各方。

　　——评价方法的常识性错误

　　税负痛苦指数的评价方法，是确定六个税（费）种，包括公司和个人所得税、雇主和雇员交纳的社会保险金、销售税、财产税，并将其法定最高税率相加后进行比较，数值高低与所谓痛苦指数成正比（中国税负痛苦指数159，是由增值税最高税率17%、企业所得税最高税率25%、个人所得税最高税率45%、企业交纳的社会保险金最高费率49%、个人交纳的社会保险金最高费率23%相加得出）。虽然这六种税（费）涵盖了收益所得、货物劳务和财产类税收，在各国税制安排上具有普遍性，但其评价和比较方法极不科学，其谬误主要是将各税种最高边际税率简单相加，将税率等同于税负。

　　税率是税制的基本要素之一，也是决定税收负担的重要因素，但不是唯一因素，税率与税负不能等同。确定税收负担的另一个决定因素是计税依据，即税基。税基与税率的乘积等于应纳税额。不同种类的税收，税基不尽相同，即便是相近的税种，税基也会存在较大差异。譬如，在货物劳务类税收中，销售税（营业税）的税基是销售额（营业额），而增值税的税基是增值额，前者的税基要明显大于后者。尽管目前世界上实行销售税的国家的一般税率普遍低于实行增值税的国家的标准税率，但由于税基不同，不能简单地得出增值税税负高于销售税税负的结论。所以，用税率直接代表税负是一个常识性错误。

　　——计算依据存在明显偏差

　　将税率等同于税负的评价方法，也没有客观反映税率的真实状况。比如，中国现行个人所得税法规定了11项应税所得，对不同类型所得确定了不同税率。工资、薪金所得实行5%-45%累进税率，个体工商者生产经营所得等实行5%-35%累进税率，其他所得名义上统一实行20%的比例税率。将个人所得税的税率笼而统之地按工资、薪金所得的最高边际税率45%计算，在所谓痛苦指数（159）中占28.3%，显然有失公平。

　　社会保险金虽然不是法定意义上的税收，但具有强制性，属于准税收收入，作为计算宏观税负水平的要素无可厚非。问题在于，将中国企业和雇员交纳的社会保险金的最高边际费率按72%计算，并占到所谓痛苦指数（159）的45.3%，明显与事实相悖。根据有关制度规定，中国现行养老、失业、医疗、工伤、生育等五种法定社会保险金的企业和个人缴费率，最高的是养老保险，企业和个人分别按工资总额交纳20%和8%，其他几个险种费率都不高。几项费率加在一起，最高值也达不到72%。

　　将税率简单相加并以税率等同于税负的评价方法，既缺乏科学意义，也没有实际价值，中国对外开放特别是外商直接投资并未受此影响。统计数据显示，2006年-2009年，外商在中国非金融领域直接投资分别为：630.2亿美元、747.7亿美元、924.0亿美元、900.3亿美元，其中，2009年外商在华投资规模位居全球第二。

　　与将税收负担冠之以“痛苦”之名形成对照的是，近年来，那些税制不透明、对有关所得没有或仅有名义上课税的国家和地区，受到了国际社会的严厉谴责。这些被视为“避税天堂”的国家和地区，由于为其他国家（地区）的企业和个人等避税乃至洗钱提供方便，破坏了税制的公平与公正，影响了国际金融体系的稳定，因而广遭诟病。2006年6月，经济合作与发展组织（经合组织，OECD）曾提出了一份包括40多个国家和地区在内的“避税天堂”名单。2009年4月，20国集团（G20）伦敦峰会期间，经合组织发布了一份对84个国家和地区实施国际公认税务标准的调查评价清单，在G20伦敦峰会发表的声明中，就此问题明确提出，对不合作的国家和地区，包括“避税天堂”采取行动。同年9月，在伦敦召开的G20财长和央行行长会议表示了更加强硬的态度，准备对“避税天堂”采取反制措施。

　　如果说，有关税负痛苦指数的排行，是个别传媒制造的噱头或恶搞，那么，有关“避税天堂”问题则为国际社会所不容。在经济全球化的背景下，税收负担和税务透明度问题已经不再单纯是一个国家的内部事务，也要有国际判断标准并接受国际社会监督。

宏观税负的比较分析

　　目前，国际上衡量一个国家的宏观税负水平，一般是用一定时期（比如一年）政府集中的税收总量或税收和非税收入总量占同期国内生产总值（GDP）的比重来测算。经合组织（OECD）、国际货币基金组织（IMF）等国际组织，以及一些国家的政府机构，通常用此方法测算不同国家的宏观税负水平并公布这方面的数据。

　　根据IMF《政府财政统计年鉴（2009）》所列的数据相对齐全的47个国家和地区2008年的资料（该年鉴在有关条目下列出了134个国家和地区，其中有59个国家和地区基本数据缺失，28个国家和地区数据未及时更新，年份不可比），按税收收入计算的宏观税负水平如下：

　　23个发达经济体的国家（包括比利时、塞浦路斯、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、葡萄牙、西班牙、澳大利亚、加拿大、丹麦、冰岛、以色列、挪威、新加坡、瑞典、马耳他、英国、美国，以下简称发达国家）平均为27.7%，最高为47.1%，最低为14.6%；

　　24个新兴和发展中经济体的国家和地区（包括毛里求斯、摩洛哥、南非、马尔代夫、泰国、保加利亚、克罗地亚、捷克、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克、亚美尼亚、白俄罗斯、摩尔多瓦、蒙古、俄罗斯、乌克兰、智利、洪都拉斯、秘鲁 、澳门，以下简称发展中国家和地区）平均为22.7%，最高为37.7%，最低为16%。

　　按包含税收和政府非税收入等在内计算的宏观税负，发达国家平均为43.3%（其中，社会保险缴款占10.4%），最高为58.7%，最低为21.7%；发展中国家和地区平均为35.6%（其中，社会保险缴款占6.9%），最高为52%，最低为21%。

　　相比之下，在这47个国家和地区中，发达国家按税收收入计算的宏观税负平均比发展中国家和地区高出5个百分点，这主要是由经济发展水平和政府履行职能范围决定的；按税收和政府非税收入计算的宏观税负，发达国家平均比发展中国家和地区高出7.7个百分点，这主要是因发达国家社会保险缴款等规模要超过发展中国家。

　　在IMF《政府财政统计年鉴（2009）》中，中国的数据为2007年。按照中国现行各类预算管理制度规定，并以2009年数据测算，中国税收收入占GDP的比重为17.5%；加上政府性收费和基金等非税收入，宏观税负约为30%（其中，国有土地使用权出让收入占4.2%，社会保险基金收入占3.8%）。有的研究机构和学者，根据相关数据分别测算或估算中国目前宏观税负水平比30％要略高一些。笔者以为，其中可能存在数据转换口径的差别，或者没有完全剔除关联数据之间的重复计算因素。

　　必须指出的是，用政府集中的各项税收和非税收入占同期实现的GDP比例来衡量宏观税负水平，虽然是目前一些国际组织和政府机构常用的比较方法，但仍然有其局限性。

　　首先，国家间财政制度安排上的差异，会不同程度影响税负比较的公正性。由于各个国家的财政政策和相应的制度安排，分别体现了本国执政当局的治国策略和管理思想，即使是方向一致的政策主张，也可能会在操作层面做出不同的规定，并影响到宏观税负水平的变化。

　　此类情况并非罕见。例如，基于某种政策意图，政府对企业或公民的财政支持，既可以实行税收减免方式，也可以采取资金补助形式。实行前一种方式，政府集中的税收减少；采取后一种形式，并不影响政府集中的税收，占GDP的比重也会相应高于前者。目前，世界上一些国家为减少税收漏洞，一般都控制实施减免税政策，采用由预算安排资金补助。也有一些国家或地区，为吸引资本流入，鼓励某些行业或区域发展，对企业实施不同形式的税收优惠。如果是采取税收减免方式，将直接减少收入；如果是实行税收先征后返，即将税收先缴入国库，再通过预算支出安排，将缴纳的部分或全部税收返还给纳税人，名义上统计入库的税收没有减少，但这部分收入并没有实际形成公共财政资源。

　　其次，统计数据的非一致性，也会或多或少影响税负比较的合理性。尽管IMF对政府收入的构成及分类做了界定和说明，然而，囿于资料的匮乏，我们无法区分不同国家在税收和政府非税收入统计上的具体差别。

　　根据IMF的分类，政府各类收入中，包括税收、社会保险缴款、捐赠收入、其它收入。税收虽然是各国收入中共有的项目，但是，存在着上述不同制度安排出现的迥异结果的影响，进行项目间的调整，也难以保证各国数据口径完全一致。社会保险缴款反映了不同国家养老等社会保险管理体制的差别，以税收筹集社会保险资金的国家，这项收入很少或不存在，而以非税形式筹集社会保险资金的国家，这项收入规模较大。譬如，欧盟一些国家虽然税收收入占GDP的比重不到30%，但社会保险缴款一般都超过10%。这也表明，尽管税收是构成宏观税负的主体，非税收入负担也同样需要关注。

　　捐赠收入所占比重不大，尤其来自外国政府或国际组织的赠与收入，与本国创造的GDP并无关联。其它收入，包括各种财产性收入、出售商品和服务收入，以及罚金和罚没收入等，各个国家多寡不一，有的国家财产性收入超过了税收收入，也有一些国家这项收入缺失。另外，根据使用者付费原则，政府提供的某些服务（如办理证照等），由受益者负担成本费用，并不增加非受益者负担。

　　财政制度安排存在的差异和统计数据的非一致性，难免会给比较分析研究带来一些困难，使宏观税负问题的讨论出现不同认识，甚至陷入罗生门。由此产生的纠结实属正常，无需渲染。或许只有在国际间普遍建立政府会计制度后，对政府的各项收支和资产负债等情况进行全面记录和核算，才能得出更加合理的诠释。遗憾的是，受制于多方因素，目前能够建立政府会计制度的国家微乎其微。

　　虽然用政府集中的税收和非税收入占GDP的比重测算宏观税负水平有一定局限性，但仍具有参考意义，可以使我们对宏观税负问题的认识更加全面和深入。宏观税负既有总体水平问题，也有结构性差异，不能忽略具体项目和负担对象。宏观税负水平高，并不意味着政府可以统筹支配的财力资源一定就多，非税收入的许多项目具有特定用途，政府无法转移使用（比如，社会保险缴款只能用于社会保障支出，中国土地出让收入等也属于这类情况）。宏观税负水平低，也并不表示政府使用的财力资源一定就少，政府可能还有其它融资方式（比如，政府发行公债等）。比较分析宏观税负水平，不能脱离不同国家所处的发展阶段和政府职能范围，各国的具体国情不同，宏观税负水平没有放之四海皆适用的统一标准。

中国宏观税负的趋势判断

　　宏观税负的经济内涵，显示了一国政府为社会提供公共产品和服务所占用的财力资源在该国当年实现的GDP中所占的份额，它不仅体现了政府履行职能与所需财力资源的关系，也反映了政府集中的各项收入与经济发展的关系。

　　——公共产品和服务需求处于快速上升阶段

　　纵观世界现代化历程，随着经济不断发展和社会文明进步，社会成员期望享有的公共产品和服务的规模、质量与水平也愈来愈高。今后10年是中国全面建设小康社会的关键时期，如何由一部分人先富起来，逐步平稳过渡到全体人民共同富裕，既关系到兑现已向世人宣告的庄严承诺，又涉及国家的长治久安。

　　目前，中国经济快速增长中日益凸显的收入分配问题，已经成为社会矛盾的一个焦点。初次分配体现了效率优先，兼顾公平显然不够。收入再分配面临着平衡分配差距，促进社会公平正义的艰巨任务。必须着力调整和完善收入分配政策，加快健全公共财政体系，积极推进公共服务均等化，合理调整预算支出结构，扩大公共产品和服务的有效供给，尤其是增加社会保障、教育文化、医疗卫生、保障性住房等与改善民生密切相关的支出。这不仅是服务型政府应尽的职责和公共财政的应有之义，也是缩小收入分配差距，化解社会矛盾的有效举措。

　　进入新世纪以来，经过各级政府的共同努力，在构建公共财政基本框架的理念下，财政支出结构不断调整，与改善民生有关的支出迅速增长。2009年与2000年相比，财政社会保障支出年均增长19.6%，预算内教育经费支出年均增长20.8%，预算安排的医疗卫生支出年均增长25.4%。尽管如此，仍难以满足社会民众，特别是中低收入群体对民生改善的迫切需要。

　　社会保障体系亟待加快健全和完善，要逐步将社会保障制度覆盖各类群体，并积极创造条件统一基本社会保障制度，随着经济发展和收入的增加，相应提高保障水平。按照有关部门的数据，目前中国财政安排的社会保障支出和社会保险基金支出，约占GDP的5%以上，还适应不了社会保障事业的发展要求。

　　前不久颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，明确到2020年要基本实现教育现代化，包括实现更高水平的普及教育，形成惠及全民的公平教育，逐步实现基本公共教育服务均等化。目前中国财政性教育经费支出占GDP的比重约为3.5%，实现纲要提出的到2012年达到4%的目标，尚需继续努力。要进入人力资源强国的行列，2012年以后，财政性教育经费支出占GDP的比重仍应保持合理规模。

　　正在实施的医药卫生体制改革，提出要加快推进基本医疗保障制度建设，初步建立国家基本药物制度，健全基层医疗卫生服务体系，促进基本公共卫生服务逐步均等化。虽然近几年各级财政明显加大了医疗卫生经费投入力度，2007年至2009年财政用于医疗卫生的经费支出年均增长39%，但要全面完成医疗卫生体制改革的各项任务，这方面的支出还有待继续增加。

　　保障性住房建设属于政府公共政策的重要内容，随着城镇化进程的加快和低收入群体解决住房问题的迫切性愈来愈强，中国保障性住房的建设任务十分繁重。今年各级财政安排的保障性住房支出约830亿元，到2012年末要实现基本解决1540万户住房困难家庭的住房问题，必须保证支出稳定增长。如果要逐步达到发达国家保障性住房的水平，还应付出更大的努力。

　　上述几个方面的公共需求，目前都不同程度地存在供给数量不足、质量有待改善、水平需要提高等问题。对于低收入群体而言，显然无力通过市场化商业运作方式，根本改变在社会保障、教育、医疗卫生、基本住房等方面的弱势状况，只能依靠政府的援助增进自身的福祉。这就需要合理调整收入分配格局，在增加中低收入者收入的同时，一方面努力扩大公共产品和服务供给，着力改善民生，另一方面通过税收参与初次分配和再分配，为政府履行公共服务职能提供财力资源保障。目前，政府集中的税收收入还无法满足迅速增长的公共支出需求，有必要随着经济发展逐步合理提高税收收入占GDP的比重。

　　——宏观税负水平随着经济发展相应提升

　　世界银行及美国学者曾进行的一项研究表明，一国的宏观税负水平与该国人均GDP大体呈正相关关系，即随着经济发展，宏观税负水平会相应上升，达到一定水平后将趋于基本稳定。进入新世纪以来，中国国民经济实现了持续快速发展。2009年与2000年相比，GDP年均增长10.3%，人均GDP年均增长9.6%；与此同时，宏观税负水平也相应提升，按税收收入测算的宏观税负由12.7%上升到17.5%（平均每年上升0.53个百分点），按税收和政府非税收入测算的宏观税负由17.8%上升到约30%（平均每年约上升1.35个百分点），其中，国有土地使用权出让收入上升了4.1个百分点，社会保险基金收入上升了1.6个百分点。

　　在全面建设小康社会的关键时期，通过加快转变经济发展方式，调整和优化产业结构，中国经济将继续保持平稳较快发展，经济增长的质量也会不断提高，税收增长的基础更加稳固。同时，随着税制改革逐步深化，税制安排趋向合理，税收筹集收入和调节分配的功能将进一步增强。在综合考虑结构性减税等因素后，下一个十年，中国税收增长的弹性系数总体上仍可能继续保持大于1的态势，税收收入占GDP的比重在目前17.5%的水平上有继续上升的空间和条件。

　　近一段时间，关于调整国民收入分配格局的讨论中，有一种观点认为，政府集中的税收收入规模不宜再扩大，应让利于民，增加居民收入比重。这种意见并不完全客观。税收在筹集收入的同时具有调节收入分配的功能，财政在预算资金的安排中可以发挥转移支付的作用。逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，既要靠初次分配，也需要再分配。通过合理扩大政府税收收入规模，适度提高税收收入占GDP的比重，由财政预算安排增加对居民的各种补助性支出，同样可以提高居民收入的比重，只是实现的途径不同。

　　面对目前失衡的收入分配格局和凸显的社会矛盾，在初次分配强调效率优先的社会价值理念仍居主导的情况下，从实现社会公平正义的要求出发，不仅需要逐步提高劳动报酬在初次分配中的比重，也要高度重视再分配调节的积极效应，保持一定力度的再分配，有助于缩小最终分配差距。否则，收入分配状况很难得到合理改善，提高居民收入比重的意愿也会部分落空。

　　从这个意义上讲，税负水平的合理提升与促进社会和谐稳定并行不悖。这也是许多国家和地区通过调整分配政策校正市场分配扭曲的重要原因之一。国际经验表明，在税负合理增加的情况下，如果社会民众能够感受到政府明显扩大了公共产品和服务的供给，大多数人的福利状况得到了改善，纳税人对自己的生活状况普遍感到满意，通常会理解和支持政府的税收政策。

　　上述分析旨在阐明，宏观税负是广受多项条件影响的矛盾体，需要辩证地认识和把握，不能简单地评论税负水平孰高孰低。今后一个时期，中国宏观税负不仅有上升的需要，也有提升的空间。如果政府收入不能满足履行公共服务职能所必需的支出，或者税收收入增长无法保证公共财政政策的连续性，政府只能要么通过发债等方式筹措资金，要么削减预算开支。

　　实践证明，过度发债极易导致通货膨胀，受影响最大的是低收入民众，经济体也会受到侵害。目前，有些国家虽然宏观税负水平并不显高，但政府债务依存度却很高，有的甚至超过100%。IMF最近组织的一项调查显示，国债每增长10个百分点，平均每年会影响0.2个百分点的经济增长。一味削减预算开支也非长久之策，尤其是福利性支出具有刚性，直接关系社会成员切身利益，连续削减不利于稳固执政基础。

　　需要指出的是，宏观税负水平的上升应伴随着经济发展循序渐进，必须把握好节奏和力度。如果税负水平上升过快、过高，不仅容易产生超额税收负担，挫伤纳税人的积极性，也会降低市场配置资源的效率，给整个经济运行带来负面影响。而且，适度提高宏观税负水平要与深化税制改革和规范政府收入分配秩序等结合起来。通过优化税制安排，减轻中低收入者的税收负担，合理增加高收入者的税收贡献，以此体现收入能力强的群体关心和帮助收入能力弱的群体。

　　针对近几年政府非税收入占GDP的比重上升较快的局面，要统筹考虑税收负担与非税收入负担的关系问题，通过实行费改税等措施，进一步理顺政府收入分配渠道，规范非税收入秩序，在宏观税负水平随着经济发展稳步合理上升的同时，使整体税负结构更加趋向合理。

徐贲：美国政府怎么用纳税人的钱

美国政府向纳税人征税，除了购物所征收的销售税之外，主要有三大项目：一、交纳给联邦的个人所得税;二. 交纳给州的个人所得税;三. 交纳给居住地地方政府的产业税。这些税款到底给用到哪里去了呢?

要找答案并不困难，上网就能方便地找到税款用途清单。例如，上网到美国联邦国税局的网站，可以看，2007年旧金山地区平均每户交纳给联邦的收入税为5953元。税款用途为十项，单位是美元:军费2，511、健保费用1，316、非军费欠债的利息610、反贫困515、教育、培训和社会服务260、政府和执法232、住房和社区发展199、环境、能源和科学157、交通、贸易和农业91、国际事务62。

纳税人在州里交纳的个人所得税的用途，一般来说，比联邦的用项更为具体，种类也更多。以加州为例，1994年10月的“加州征税和用项”报告列举了加州个人所得税的23项用途和具体金额。以每个工作人员平均交纳8，498.84元计算，花费最多的是教育和健保：中、小学教育1，751.24、福利1，319.28、健保和医院855.78、大学722.97、其他457.58。公共服务花费也不少，包括公路406.61、警察384.72、还债的利息383.56、自然资源和公园335.58、废水处理203.09、金融管理191.10、火灾159.51、机场43.22、图书馆39.98，等。每个纳税人可以根据自己实际的税款，按比例逐一了解自己在每一个公共项目上花了多少钱。

纳税人的第三个主要项目是交给地方政府的“产业税”(property tax)。产业税是纳税人缴纳给与他关系最直接层次政府的钱。每年到了纳税的时候，地方政府的税务部门会自动给纳税人一份清单，告诉他，这一年他纳的税派了什么用途。财产税的大部分是根据房价，按比例计算，一小部分是每个房主固定缴纳的一笔。去年(2007年)我自己收到的清单是这样的。一共是三部分。第一部分告诉我，我缴纳的“财产税”的比例部分的总数额。财产税的定法各州不同，我居住的加州，财产税的比例部分是按购房成交价计算，每年递增2%，然后减去每栋房子或公寓7，000元的财产税减免。对我家来说，我应缴5，344.89元，减免92.91元，实缴5，251.98元。

清单的第二部分告诉我，我缴纳的这第一部分的税的7项用途。一、“郡”(市上一级的行政单位1%(3，956.60元)，二、奥克兰市0.2023%(800.41元)，三、联合校区0.0807%(319.30元)，四、社区大学0.0223%(88.23元)，五、湾区捷运交通0.0076%(30.07元)，六、东湾公园(休闲地)0.0080%(31.65元)，七、污水处理0.0065%(25.72元)。

清单的第三部分告诉我，我所缴纳的708.02元固定财产税派了17项用途。例如，病人急救24.96元、图书馆79.00元、街道绿化和路灯111.54元、防止暴力犯罪88.00元、学校特别开支195元、疾病传染防治7.20元、控制(油漆等)铅含量10.00元、市公共交通48.00元等等。

从政府提供的流水账“开销”清单上，纳税人至少可以大致了解各级政府把税款用到哪里去了。具体项目的用款是在各级政府的议会程序中，按需要和条件协商议定的。一般认为，公民向政府缴纳财产税，换取的是政府的服务。例如， 政府和执法、教育、社会服务、环境、能源和科学、交通、救灾，等等。然而，单单用通常的市场交换关系并不能全面理解纳税的意义，因为在纳税中还包含着一种社会礼物关系。

1766年1月14日，英国政治家老皮特(William Pitt the Elder)在下院会议上说，“征税不是统治或立法权的一部分。税收是平民的自愿赠与”。凡自由赠与的，从性质上说，都是一种“礼物”。礼物的精神在于，凡受礼的都有回报的义务。免除了回报的义务“礼物”就变成了一种被勒索和强迫给予的东西。问题是，平民所纳之税的自愿礼物又是赠与谁的呢?

在“政权”被某个人(国王、皇帝)或某一些人(寡头专制者)专有的国家里，受礼的当然是拥有政权的人。他用来自人民纳税的钱，养军队和官僚，巩固自己的统治，稳固自己的政权。作为回报，他保障人民生活的安全、稳定，甚至还会提供一些基本的社会福利。这是一种仁慈专制的礼物交换关系，它其实也是一种以被统治者“纳贡”交换统治者“善治”的交换关系。

在美国，纳税包含的不是这样一种民众与政权之间的“礼物”关系。美国是一个有政府，但没有政权的国家。在美国人心目中，政府权力是人民将自己的主权委托给政府，要说有政权，那也是人民的政权。美国有一个“布什政府”，但布什不能把他的政府权力不经人民同意就转交给他的什么“接班人”。在美国，各个层次的政府，包括大大小小的官员都没有捍卫某个最高政权的必要和义务。在这样的政府和人民关系中，纳税既不是一种以“纳贡”交换“善治”的礼物关系，它也不是一种纯粹市场式的用“税款”交换政府“服务”的关系，而是这二者的混合，关键在于政府运作所依赖的那个官僚体制。

美国的官僚体制并不从属于政府的政治中心，它的公务员不是通过政党或政治联系而获得职位的。公务员无须效忠某个政党或政权，只要尽职责就能确保自己的职位，升迁是基于履行指定职责中表现出来的能力。这些政府人员，大大小小的“公务员”，他们是靠税来养活的，而他们自己也是纳税人。

对纳税人来说， 部分税款是用来交换这些公务员的“服务”的。当然，如果公务员对纳税人在服务之外，还心存感激的话，服务和俸禄也可以理解为一种礼物关系。交换关系和礼物关系是可以相互转化的，但却有所不同。交换关系中无须感激之情，也不必有情感投入。礼物关系与交换关系不同，礼物关系的动力是人际关系的情感交流。礼物传递的不只是物品本身，而更是善意和感激，因而营造和维系了亲和、团结的共同群体关系。

在美国，公民可以定期解除与当下政府的关系。纳税的赠与、受礼和回赠主要是在平等公民之间落实的，政府起的是提供和保障礼物交换环境关系的作用。这种礼物关系中有一层市场关系所缺乏的礼物“潜在契约”关系。礼物的潜在契约关系可以用“无偿献血”为例。今天我献血，我并不知道我的血会救了谁的命，也并不指望在我需要用血的时候，那个受血者会为我输血。但我相信，由于我和别人生活在一个需要时有人相助的潜在契约关系中，我需要用血时，一定会有什么别人为我输血。这种潜在的社会契约为许多其他“赠与”行为提供了一种并非完全无私的模式。

公民在纳税中也形成类似的礼物关系。例如，在加州，社区大学(每户居民都必须纳此税项)的学费是每学分11元，比起私立大学的1，100元以上一个学分来，便宜到了几乎免费的程度。许多出身贫困家庭的学生，先在社区大学读两年，然后转入加州的公立大学(比私立大学便宜)，学历是一样的，却可以省下很多学费。经济条件较好的家庭并不把孩子送进社区大学，看起来他们纳了税却没有得到直接的服务。但是，这里有一个“潜在契约”：如果他们有一天沦入到贫困之中，而子女却需要接受大学教育，那时候，仍然会有别人在为他们的子女支付费用。

其他，像“公交车”、“急救”等税收用项也是一样。作为一个纳税人，我不一定直接需要这些服务，但我知道，在我需要时，我可以得到这些服务。这个“潜在契约”的条件和环境是由政府来营造和保障的。纳税是一件绝大部分人都并不情愿的事情，除非由政府来运作，实际上无法做到“自愿赠与”。政府在这里起到的是一种营建、维持、调节社会礼物传递，而不是直接受礼回赠的作用。这是政府为纳税人提供的最基本的服务。纳税人有权定期审核政府的服务质量，并决定服务人今后的去留。

美国人懂得如何区分“社会服务”和“政府服务”。公民向政府缴纳税，除了像军费、国债这样的开支之外，换取的绝大部分是“社会服务”，而不是“政府服务”。例如，大学前教育(K-12)的公立学校是完全免费的，有特别需要的学生，课后功课和其他辅导活动也是全部免费的。绝大部分学生的午餐(标准是2.75美元)是免费的。所有学生的基本学习用品(教科书、笔记本、考试时使用的铅笔和尺子等等)也都是免费的。居民在家里得了急病，呼叫紧急救援中心，中心派救护车把病人送到医院，也是免费的。这种种“免费”的“好处”都不是政府对民众的直接服务，更不是政府施于民众的恩惠，而是民众用纳税的方式为自己支付的社会服务。

政府的权威层次越高，支配税款用项的权力就越大，滥用和误用这项权力的危险性也就越高。公民选错了政府， 尤其是最高政府，承担的首先就是被花冤枉钱的风险，美国在伊拉克的战争就是一个例子，因此也成为2008年大选的关键议题。好在美国的纳税人是公民，不是臣民。他们有选举各级政府，包括最高政府的权利。所以他们并不命中注定非要受哪一些人或哪种权力的统治不可。他们可以从新选择自己的政府，纠正自己犯下的错误。

“中国模式”会成为全球榜样吗？
本文来源于《中国改革》 2010年第10期

吴敬琏

　　近两年来，中国在应对全球金融危机方面取得了举世公认的成就。在有些人看来，中国靠的就是国家的行政手段。他们把这种行政手段看作“强有力的宏观调控”，看作中国特有的“政治优势”。有些政府部门运用行政手段来调控经济，似乎也越来越得心应手。那么，这种行政手段究竟效果好不好？中国现在是不是存在过度使用国家行政调控手段的倾向？这些手段符合市场经济的本质要求吗？国家调控和法治经济又有什么关系？如果要深化经济体制改革，并创造条件，使政治体制改革、社会体制改革、文化体制改革与经济体制改革一起整体推进，那么，这些问题就必须首先思考清楚。

行政干预的功效不应夸大

　　在计划经济体制下，政府是全能的，从宏观经济到微观经济“一竿子插到底”,用行政命令控制。而建立市场经济体制过程必然涉及对国家机器的改革。

　　坦率地说，在改革开始后相当长的时间里，对于经济体制改革和政治体制改革之间的关系，我并不是很清楚。我曾经认为，只要把市场建立起来，它就会自动要求建立规范的社会规则和制度。至于上层建筑方面的改革如何推进，自会有政治家去照管。但是，到了上世纪80年代后期，我却发现事情并不这样简单。

　　首先出现的问题是腐败现象的蔓延，典型的问题80年代后期的“官倒”现象和其后的股市黑幕。这些问题的症结在于公共权力介入了市场交易，形成了公权力的私用。

　　在80年代后期讨论腐败问题的时候，大多数经济学家把问题的实质归结为“寻租”。所谓“寻租”，就是由于公共权力介入市场交易，产生了“租金”，于是，就会有人买通权力去获得租金。行贿受贿的本质就在这里。由于公共权力超出了它在市场经济中的应有范围，形成了寻租的制度基础。为了从根本上遏制腐败，就要用法律来划定公权力的行使范围，防止其滥用。

　　在中国这样一个在历史上长期高度集权的国家，如同政治学家邹谠教授所说，历史上的中国政府就是“全能政府”，什么事都管，从宏观经济一直管到微观经济，管到个人的职业选择和家庭生活。改革开放以前，中国又是一个计划经济社会，政府拥有配置资源的无限权力。所以，政府部门和官员就特别容易利用手中的权力，营造巨大的寻租环境。对于贪赃枉法的官吏来说，扩大这种权力又是特别有利的。所以，寻租和设租的活动就很容易泛滥开来。

　　因此，80年代中期以后，越来越多的有识之士认识到加快政治改革和规范政府权力的必要性。

　　了解了这样的大背景，再让我们来观察应对金融危机的行政干预问题。

　　本轮全球金融危机发生之后，由于出现了社会信用体系的断裂，为了控制系统性风险进一步扩大，政府常常要用它的信用去补充甚至取代部分商业信用，以便保持社会的金融系统不至于全面崩溃。这本来是一种短期性做法。但是，在中国的社会条件下，就很容易把它解释成是一种社会发展的新趋势。于是，有些人把前几年有人针对所谓“华盛顿共识”提出的所谓“北京共识”提升到了“中国模式”的高度，说是以强有力的政府控制整个社会经济体系为特征的“中国模式”将成为世界仿效的榜样。

　　这是一种误解。实际上，运用政府的力量稳定经济，是世界各国在历次危机中都采用的。中国的特点是政府介入的强度更大而已。那么，政府高强度介入经济，到底是祸还是福呢？我认为，现在还未可定论。从短期看，它成绩很大；2009年实施了4万亿的经济刺激计划投资，10万亿的贷款一下就把增长速度拉起来了。但是，从长期来看，它的后续影响怎样呢？我们知道，经济危机期间政府采取的刺激经济政策早晚都是要退出的，由于我们采取的是政府直接指示银行放贷款、上项目的办法，比某些西方国家退出的难度更大。所以，我们要兢兢业业，谦虚谨慎，而不要忘乎所以。如果对运用行政手段应对金融危机的成绩做过分乐观的估计，那是相当危险的。

　　概括地说，目前的行政干预并没有解决权力监督和约束问题，反而在特定时段和某些问题上有所加剧。

政府介入微观经济活动是极大危险

　　政府权力的边界问题往往可归结为经济自由和市场秩序的关系问题。在中国从计划经济转变为市场经济过程中，我们可以同时看到两方面问题：一方面我们缺乏经济自由，国家控制太多，民营经济只有极少的自由；另一方面，中国的市场秩序并不是很理想。

　　想要解决这些问题，就要求经济体制改革和政治体制改革配套推进。经济是配置稀缺资源的体系，光靠它自己不足以自行，需要其他方面制度的配合和支撑；否则，市场自由交换秩序得不到保证，就会出现混乱，权力的介入还会造成“丛林法则”支配市场，使整个经济变成了一个寻租场。本来，在市场经济条件下，如果交易主体自由而平等，且不存在外部性，不存在“信息不对称”现象，通过交易达成的价格，就能够有效地把资源配置到应该到的地方去。但是，交换是需要秩序的，是需要透明的规则和公正执法来保障的。所以，经济和政治这两个方面的改革应该配合起来推进。

　　我们的改革就面临两方面的问题：一方面，从一个由行政权威控制的计划经济转变成一个自由交换的经济；另一方面，就是从行政命令支配的经济，政府机关和党政官员的自由裁量权特别大的命令经济，转变为一个规则透明、公正执法的法治经济。

　　政府有责任提供由透明规则和公正执法构成的市场秩序，但是，有一部分官员认为，其中没有太大的牟利空间，他们更愿意做微观决策。这样，就出现了腐败问题。可以说，这是偷换了政府职能概念。在市场经济中，政府应该提供的是公共产品，而不是其他。如果政府介入微观经济活动，那么，事情就完全颠倒了。这是我们现在遇到的最大的危险。

　　人们常说，市场经济离不开政府的作用。这无疑是正确的。问题是政府应当起什么作用？政府还是应该营造稳定的宏观经济环境。其最主要的内容，是稳定的货币发行和稳定的价格水平，这个稳定价格是指稳定价格总水平（不是指个别产品的价格），但是，这里常常发生混淆：政府不去管住货币发行和稳定物价总水平，而是管个别商品的价格，什么东西一涨价，政府就加以管制。这样，就会破坏市场通过相对价格变化有效配置资源的基本机制。

“攻关”和“认定”难以实现技术创新

　　在应对全球金融危机过程中，转变经济发展方式问题再次被提出。这不是一个新课题，但多年来进展一直不大，原因何在？这也涉及政府与市场的关系问题，关键在于能否推进改革。

　　这里，集中谈一谈技术创新问题。

　　竞争性的现代市场经济体制才是技术创新基础性的条件。在这种制度下，企业必然是推动技术创新和产品创新的主体，小企业更是主体中的主体。在现代技术创新、现代市场活动中，不能靠政府指令以及政府的各种优惠政策，而需要市场竞争环境和盈利的激励，使每个企业都主动根据价格信号来选择最适当的技术，改进产品和工艺；不能由政府越过公司自身的约束去考核和评价企业的“科技含量”，也不宜根据政府的判断和追求，对企业的创新活动方向发号施令或给予补贴。否则，既容易瞎指挥，把技术进步的方向弄错，也容易因为技术开发过程中的巨大风险和不确定性加剧软预算约束问题。

　　对于习惯于计划经济思维的人们来说，由政府直接组织科学技术攻关和新技术的商品化转化，是效率最高的。这类办法也许能够在少数重点赶超项目上取得成就，但是，这并不是实现普遍技术进步的有效方法，也不应该作为整个国民经济的主要技术政策措施。这套做法基于对技术进步机制的误解，难于实现普遍的“自主创新”和“建设创新型国家”的目标。

　　在转变经济增长方式上，政府要有所为、有所不为。要做到这点，首先是不违法设立行政许可和市场准入，其次是不指定技术路线。在我看来，指定技术路线和产品路线是很危险的一件事情。

　　在发展新兴产业的过程中，政府需要对所支持产业的有效性作一些研究，而不是把钱直接给予自己“认定”的项目或企业。虽然这是目前政府各部门在执行对新技术的扶持政策时的习惯做法，但是，由于这种补贴方式难以避免随意性，助长了不公正竞争，实际效果不一定像预期得那样好。其结果甚至可能是抑制竞争和创新，而且容易滋生腐败。

　　吴敬琏为国务院发展研究中心研究员

未年五年大城市房价平均跌一半
2010年09月30日 财新网

我现在正式通知大家，楼市已见顶，接下来将逐步下跌，熊市将持续五年，大城市的平均房价可能会跌一半以上

　　【财新网】（专栏作家 谢国忠）又到了吃大闸蟹的季节。

　　煮螃蟹，首先你把蟹放在冷水锅中，它们会觉得又回到了湖里，浑然不觉危险。然后，盖下沉重的锅盖，开火。这时，你可以听见它们抓挠锅壁的声音，开始轻，然后拼命挣扎，然后轻，再后就偃旗息鼓了。几分钟后，你打开锅盖，蟹壳已成金黄。这时，你就可以蘸着醋姜，享受美味了。

　　现在，中国的炒房人就像在冷水锅中的螃蟹。他们感觉很好，会时不时地伸伸腿。看不到任何危险。殊不知，自己已经被人盖上锅盖、下面点上了火。马上就要被煮熟了，却尚未发觉。

　　今年4月，我告诉过读者，楼市泡沫即将破灭时，就会通知大家。现在，楼市已经见顶。在今年余下的时间内，它将逐步下跌。到2012年，人民币升值预期可能会逆转，资本会流出，届时楼市会加速下跌。

　　中国已进入房地产熊市，将持续五年时间。大城市的平均房价很可能会下降一半以上。土地价格将下降更多。在泡沫最大最疯狂的浙江省，价格可能会下降80%甚至更多。

　　工资与租金

　　为什么房价会下跌这么多？当泡沫泄气的时候，房价必须下降到工资和投资收益可以支撑的水平。在中国的房地产市场，现在的租金回报率不到3%，它必须回到5%以上，每平方米的单价则不应超过两月的平均工资。

　　在泡沫时期，准确断言市场顶部是一门艺术。人类跟风投资的弱点是泡沫的助推剂，总到最后时刻才能醒悟。泡沫破裂通常由资本退潮触发。有时，超量供应会超过投机性需求，足以吓跑投机者。多数泡沫是突然破裂的。但也有个别泡沫是逐渐泄漏的。

　　1997年，外国资金撤出推高了利率，导致香港楼市泡沫破灭，顷刻间，吸光了这个赌场的所有资金。2000年互联网泡沫的破灭，是因为那些上市公司的大股东们手中的股票限售期刚过即大规模抛售，惊醒了投机者。而2007年美国楼市泡沫破灭，是因为次贷到期了，投机者发现还不上钱。

　　逐渐泄气

　　房地产泡沫的泄气可以持续很多年。20世纪90年代日经225股票平均指数崩盘后，日本楼市泡沫还膨胀了两年。而且它也不是瞬间破灭的，而是在其后的二十年中，以每年大约8%的速度下跌。台湾受日本影响，房价也在缓慢下跌，直到中国疯狂的投机者复苏了房地产市场。

　　1998年，中国的房地产泡沫也破灭了。三年内，上海房价下跌了三分之二。广东和海南的烂尾楼随处可见。再近点说，上海的房价从2005年5月至2006年底下跌了三分之一。很多商业区的楼盘甚至下跌了一半。

　　现在的泡沫始于2007年，由宽松的货币政策和人民币升值预期催生，我原以为，它也会在瞬间破灭。但最近的事态发展改变了我的观点。此次的泡沫可能不会瞬间破灭，而是会慢慢泄气。之前，我以为政府可能会在四季度放松宏观调控，导致房价再次疯涨，泡沫会在2011年下半年或2012年突然破灭。

　　“脱衣秀”

　　政府目前仍然没有放宽二三套房的贷款限制。那些最有潜力的买房者受到了管制，这些买房者其实并没有足够的现金，主要依靠贷款买房，因此，房价不能更上一层楼了。

　　除了信贷政策，流动性也在收紧。人民币的汇率仿佛是一场“脱衣秀”。经过多年等待，都没有看到“真材实料”，对冲基金终于受够了，再也不想等下去了。尽管美国财长盖特纳又一次大声疾呼人民币被低估了，但市场对此已经麻木了。人民币NDF市场并不指望人民币在明年会大幅升值。

　　这对流入中国的热钱影响极大。存款业的竞争日趋激烈。银行提供的理财产品极像存款，但提供的利息却比央行规定的利息高得多。

　　经济衰退？

　　现在中国房地产价格正在慢慢下跌，并将于2012年加快步伐，届时，中国经济也将会受挫。未来十年内，出口、消费和基础设施将会以7%-8%的速度增长。与近年来相比，这个增速相对较慢，但它更有利于提升工资、家庭生活水平和企业利润。

　　中国人不能用房屋净值贷款来消费。2000多万套空置房的户主们将会越来越穷或是破产。豪车的销售量可能也会减少。但是中产阶级将更具有购买力，因为他们从投机者那里买房的成本会降低。

　　为了防止房地产泡沫泄气而影响到其他投资领域，政府必须迅速向银行注资。政府有足够的财力和智力这么做。在过去十年，中国拥有强大的楼市和疲软的消费。而未来十年，情况可能刚好相反。

　　楼市的投机者们就像冷水锅中的大闸蟹，正在挨煮。但是，趁着现在火小、水温低，聪明人还有时间逃出生天。■

　　（作者为玫瑰石顾问公司董事，经济学家；本文英文版首先发于彭博，财新记者陈璐译）　　

重在制度建设
2010年09月30日
任志强

　　国土部与住建部新发了151号文件，被媒体称为再度出手的二次调控，本来这个文件是专门面对各级政府主管部门的文件，六大问题的主要对象都是针对管理部门的工作、监督、审批、管理，以加强政府部门之间的协调配合、以利于共同开展市场清查于管理。

　　市场监督的问题大多出在九龙治水上，上到国务院的各部门只好用联合多个部门或两个以上部门的发文，下到地方政府各部门之间，中到地方部门无权管理的金融、证券等，故而多龙治水的利益格局让各龙之间多重在保护自己的利益格局，而忽略了相互之间的配合，或者说相互制约多于服从统一目标，更没有人愿意放弃权力而当雷锋，故效率大大降低、信息不畅、管理重叠、责任先后交叉，当然只能让政策降效、漏洞百出且有合法的空子可钻了。

　　如土地出让合同常只有规划的要点，而无细节，最后也常有一句以规划部门的最终审批为准，这样土地出让合同的最终决定权并非是在土地部门，而是在规划部门。确实，土地部门为了权利与垄断人为的将土地与规划割裂，比如会从根子上就留下了病因，而土地部门低能代替规划？而规划审批又岂能代替开发商的设计与对市场的分析？这天生就是政府计划管理与市场经济自主创造之间的矛盾。如果试图用政府的权力与一纸出让合同就代替了市场的决定，中国就不需要市场经济了，就退回到了计划指令的统一生产了。而政府恰恰试图让市场退回到这种标准化定性生产的老路上去，而不管政府如何试图用行政的方式约束市场的创造性，都一定是失败的。而九龙治水又焉有成功的案例。

　　一、是遏制部分城市房价过快上涨，还是抑制房价上涨？

　　国十条文件非常清楚的提出“坚决遏制不法城市房价过快上涨”，但151号文件将其修改为继续抑制房价上涨，发出的信号是从个别城市变成了全国性的房价上涨，不知道这是国务院的判断还是一刀切的部门决定。至少从统计局的数据中看不到这种情况已经出现，而有升有降的差别化则是明显的特征。当土地的价格继续保持着持续的增长时，不从土地的价格出手又岂能抑制房价的上涨？尤其是原来房价较低的地区。无论是地方政府的冲动、需求的压力还是物价的上涨和通胀的预期，还是货币、利率等多重因素，价格都不是仅仅能靠加强土地管理和建设管理能决定的。

　　管理本身是个常态的基础制度建设与完善的事，过去做得不好早该加强和改进了，本是个政府加强对市场与社会提供服务与保护的事，却非要与抑制价格挂钩，岂不是狗抓耗子反而误了看门？帽子大了责任就大，抓不到耗子反而罪过更大了。

　　二、是招拍挂制度的终结吗？

　　自2002年实行商业用地严格的招拍挂制度以来，土地的垄断供给让土地的价格在价高者得的推动下连续的高涨，引发了全社会的争论，修改土地供给制度的呼声不断升高。年初两会之后的地王迫使国务院迅速出台了国十条，但土地供给制度并不支持遏制房价的过快上涨，反而是火上浇油。这就迫使许多地方政府外招频出，以防止和限制土地价格的高涨，以保住官员们的乌纱帽。但是市场并不买账，稀缺的土地资源并不能满足生存的需求，何能有效的降低土地的价格呢？连公共租赁住房都只能靠价格优胜去取得土地，这就变成了降低租赁价格的悖论。

　　终于划拨和出让方式再次进入了国土部的文件之中，重开了土地供给方式的“后门”，至少这从另一个侧面宣告了土地招拍挂制度的失败，证明了土地价格对房价上涨的影响，也重新明确了政府的职能。政府不应是以获取更多的土地收益为唯一目标，而应加大租赁与廉租房的土地供给，哪怕是用划拨和出让的方式进行。提供市场不足的保障性住房、租赁性住房本就不应用市场竞争的方式供给土地。这种以土地收益为重的动机本就是与提供保障相对立的。而今政府终于开始认识到这种土地供给方式的错误了，终于让划拨和协议出让再次回到了舞台之上。也许这将有助于租赁住房的建设、缓解商品房的供求矛盾。但不知道如何防止划拨与协议出让中的腐败问题。

　　三、政府能提高服务效率吗？

　　房地产生产是中国唯一一个几乎所有环节都必须经过政府审批的行业，从土地、规划、设计、招标、施工许可、现场管理、才来供应、市政、交通、停车、园林、环保、防火、人防、质量、竣工、测量、预售、办证、物业管理等等，几乎没有不经审批的环节，而常常拖延时间、延长施工周期的恰恰在于层层加码的审批环节。

　　虽然有些办公单位规定了从接件到审批的时限，但常常会在审批周期的最后一天被告知“不同意”，有得开始重新周转下一个周期，因为没有几个周期的规定，于是就可能变成无限的周期延误了。

　　历史早已证明了政府审批的低效，因此才有了改革中的减政放权，才有了市场的活跃于发展。而只有房地产行业仍牢牢的被绑在审批制的笼子里，不但在减政放权中减少审批的环节，反而在调控与加强管理中不断的增加着政府强制性审批的权利与环节。试想本就效率低，再不断增加审批、发证的环节，除了增加收费之外还有可能提高效率、加快速度吗？

　　而这种严格的在每个环节都有审批的制度管理下，又有哪个开发商敢擅自修改规划呢？而几乎所有的违规增加面积的冒险都来自于法规中的制度规定对违规者处罚太轻，导致开发商的故意违规，宁愿被罚款承担违规的成本也要钻法律的空子。自然也就会在这种处罚的违约成本过低中，也会有审批部门的故意违规审批了。

　　中国早就有了绿色通道的交通管理规定，但实际的执行如何呢？可想而知这种所谓的审批绿色通道的做法虽会有所改善，但仍困难重重，只有打破所有的审批关卡的障碍才能真正发挥市场的效率、提高生产力的水平。审批是必要的，但并非所有环节的审批都是必要的。

　　四、管理能解决制度上的问题吗？

　　加强管理是对的，但如果制度有毛病，单靠管理是无法弥补制度的缺陷的，尤其是上级政府对下级政府的管理就更不可能弥补制度的缺陷了。因为敢于违规和利用制度缺陷是地方政府利益最大化的基础。

　　如规划条件的制定服从于地方政府官员的业绩倾向，地方官员当然有权进行修改与调整。如宗地的大小与划分，当然可以由地方官员说了算。如住宅用地的容积率指标必须大于1，完全可以一半的宗地面积容积率大于1.5，而另一半的容积率小于1。这种情况在实际的开发中并不少见，问题出在制度上，想用管理的方法根除则是不可能的。

　　其实立法中早就给了政府管理、处罚的权利，不过是中央政府的积极性被地方政府的利益驱动消化了。除了对开发商的限制性条件有效之外，各级政府出的问题要远远大于市场的违规。因为政府的利益是共享的，而开发商的利益是企业独有的，除特殊原因之外是没有开发商会去碰撞法律与法规的底线的。国土部查处的大量土地的闲置中，政府原因远大于企业的原因就是证明，制度性问题最终还是要从制度层面解决的，而绝不仅仅是能靠加强根除的。

　　当政府希望用住宅建筑套数、套型面积和套型结构比例条件作为对市场的限制条件时，实际是在违背市场的规律、破坏市场的发展，所谓的增加小户型，恰恰是不敢公开承认错误的一种掩饰。

　　市场中的户型面积是谁给扩大化的呢？早在多年前政府就盲目的提出了人均35平方米住房面积的小康目标，而忘记了小平同志提出的初级阶段要几代人的说法，认为小平同志不在了就可以提前进入小康社会和中级的发展阶段了。因此盲目的提出了120平方米加正负百分之二十为标准的普通商品房标准。于是各城市纷纷将普通商品房的标准定在了144平方米为上限，普通商品房至今仍享受着减半征收税收的优惠。在政府国务院文件的号召和带领之下，大房子成了市场中的主流，提高了生活改善的民众欲望与标准。当民众的收入追不上这种大房子的消费条件时，政府才醒悟这种过度的抬高了民众的消费欲望的错误。

　　90平方米70%政策的出台正是对前期错误的一种纠正。但让民众一个台阶一个台阶的向上爬、逐步的提高生活水平是件容易和正确的事，因此80年改革时只提出了城市人均8平方米的小康指标。那时的住房条件极差，但却没有在民众与社会中引发强烈的不满，因为社会的发展阶段中，差也是一种可以接受的现实。但如果国家与政策过度的承诺了超越发展阶段的小康住房标准，民众的胃口已经被大大的提高了，此时再将住房的标准降低到90平方米70%，则等于将民众举到半空中突然政府不负责任的松手了，让民众从半空中一落千丈。当然会让民众大声骂娘了。加入当初是先有90平方米70%，而无120±20%的政策和税收优惠，今天的市场又是如何呢？

　　当然假如是不存在的。历史不可能从头再来了，于是在人民网前两天的全国大调查中4.6万人的投票显示的结果是90%的人认为房价过高，但在认为房价过高中仍有45.5%的家庭希望购买91—130平方米之间的住房。正是因为当欲望被政府扭曲的市场判断提高之后，民众就很难再将欲望（不管是否有购买能力）降低到合适的发展阶段了。

　　当然，市场再也难以用收入相匹配的条件和价格提供符合发展阶段的住房了。错本就不在市场，而今想要用市场来当挡箭牌承担房价过高的罪名、解脱政府应承担的责任，只怕是无法改变的市场预期了。

　　当过度提高的欲望无法满足时，民众不敢去挑战将欲望过度抬高的政府，于是将和政府一起将责任与怒火都倒向了房地产开发商。但开发商可以忠实的替政府承担罪名，却无法满足民众的欲望，并不能解决市场中真实存在的需求释放的问题。

　　难道加强管理就真的能解决那些制度上存在的缺陷吗？

　　土地制度、土地供给制度、财税制度、户籍制度、税收制度、收入分配制度、货币及金融市场建设等制度都存在着大量问题时，单独解决房价问题就如同飞蛾扑火，玩不好就会烧死自己。

　　重要的不在管理上的加强，而在于政府的建设与完善。

海南水灾直接经济损失超11亿元
本文来源于《财经网》　 2010年10月08日

据海南省气象台最新消息，影响海南的强降雨还将持续至8日夜间，虽然自9日起降水强度有所减弱，但降水过程仍将持续到11日

　　【《财经》综合报道】据新华社报道，10月７日晚19时10分，随着海南东线高速公路因洪水淹没中断的路面积水基本清退，海南省交警总队解除该路段的交通管制，至此，海南省因暴雨受阻中断的国、省主干道已全部抢通。
　　海南省出现49年一遇的连续大面积强降雨天气，造成山体滑坡、沙石滑落路面、道路被水淹没，造成东线高速公路（万宁市境内）106及113公里处、西线高速公路（三亚市境内）348公里处和223、224、225国道等80余处道路交通中断或受阻。
　　据海南省三防办主任杨运暹介绍，截至目前，初步统计此次强降雨已使海南16个市县受灾，受灾乡镇166个，1160多个村庄受淹，受灾农作物94.34千公顷，受灾人口164.83万人，转移群众213113人，倒塌房屋580间，直接经济损失11.31亿。
　　截至目前，影响海南的强降水天气过程已持续了7天，据统计，9月30日20时至10月７日17时，全岛共有151个自动气象站累计雨量超过600毫米，其中，琼海、万宁和陵水三个市县有10个自动站累计雨量超过1200毫米，最大为琼海中原镇，达1506.8毫米。
　　据海南省气象台最新消息，影响海南的强降雨还将持续至8日夜间，虽然自9日起降水强度有所减弱，但降水过程仍将持续到11日。
　　针对海南省暴雨洪涝灾情，根据《国家自然灾害救助应急预案》，国家减灾委、民政部7日启动国家四级救灾应急响应，并派出工作组赶赴灾区协助开展减灾救灾工作。
　　灾情发生后，海南省委、省政府紧急部署抗洪救灾工作，省减灾委、民政厅及时启动三级应急响应，向灾区派出工作组，并向灾区紧急调运50顶救灾帐篷以及价值20万元的衣服、蜡烛和方便食品，帮助受灾群众解决基本生活困难。