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迷茫：中国的非洲战略（一个私营企业的视角）

何烈辉

什么是战略？我没有查过它确切的含义。在我看来，“战略”就是“吃着嘴里的，夹着筷子上的，看着碗里的，想着厨房里的”。

我们常常在谈“中国的非洲战略”，但我一直不知道“中国的非洲战略”到底是什么。我们往非洲派医疗队是为了什么？我们往非洲派农技师是为了什么？我们在非洲修桥铺路是为了什么？我们为非洲提供无息贷款是为了什么？我们在非洲设孔子学院又是为了什么？······

我们做了很多很多，花了很多的人力物力，甚至有些人牺牲在了非洲。我们在非洲的所有投入，难道仅仅是为了在联合国的选票？还是为了让他们来参加我们某项大型活动？······

曾经我也协助动员非洲国家来参加2008年的北京奥运会，了解他们对日本“入常”的态度，动员非洲国家签约参加2010年上海世博会等等；一件又一件的事，但都是短时的；我没有看到贯穿其中的我们一个明晰的战略，我们在非洲要实现的最终目标到底是什么？

实际上我认为，中国对非洲至今没有形成一个长期的、明确的战略；相应的我们也没有明确的为实现对非战略所设计的实施路径和步骤。这是我们的一个致命伤，我们迫切需要制定一个清晰的对非战略，从而整合中国对非洲和在非洲的各种资源为国家战略服务。

因为我们的对非战略是迷茫的，所以在2011年埃及动荡的时候，我们在埃及撤侨了；在利比亚发生动荡时，我们又撤侨了，扔下我们辛辛苦苦打下的基础，上百亿美元的资产，于是利比亚人开始在媒体面前质问“Where is Chinese?（中国人在哪里？）”

我完全赞同政府以人为本的施政理念，但是我们可以有更好的办法来处理埃及和利比亚事件，但可惜我们真正了解非洲的人太少了，而真正了解非洲又能说得上话的人更是少之又少。一位中国将军在媒体上对利比亚局势的点评，早已成为国际学界和军界的一个笑话；但愿让我们的领导人赖以做出决策的智囊团，对非洲不是有着和这位将军同样的认识。对埃及和利比亚事态的处理中，我们其实失去了一个千载难逢的在非洲大陆和地中海保持军事存在的机会；我也曾几次向相关部门建议不要撤侨，在对利比亚政府和反对派的立场上采取某些立场等等，可惜未能被采纳。

记得2008年底当我们公司在博茨瓦纳获得一些矿产资源的勘探证后，日本企业即通过博茨瓦纳官员向我们表达了合作意向。而且日本在获得博茨瓦纳矿产资源方面的动作极大，2007年11月日本通过日本石油天然气金属矿物资源机构（JOGMEC）与博地质勘测部门签订了矿产资源勘探与开发合作谅解备忘录，为博茨瓦纳提供为期五年的实用技术培训（使用ASTER和PALSAR卫星采集的数据作为分析数据），以及勘探和开采的案例分析，并为参与的南共体成员国提供培训服务。2008年7月地质遥感卫星中心在博落成，现博茨瓦纳与日本已通过遥感技术共同勘探博的矿产资源。2009年3月日本前首相福田康夫带领的日本高级代表团队参观了位于洛巴策的地质遥感卫星中心。福田表示，卫星中心使用的遥感技术是日本用于勘探矿产资源的最新技术，希望博能充分利用中心的资源优势去进一步开发博现有矿产资源。日本通过帮助博使用遥感卫星采集及分析数据，日本将掌握博矿产资源分布及储藏量的第一手资料，很有战略性。

在我们拒绝了与日本企业在矿业上合作后，2009年，日本最大的电台在博茨瓦纳我们公司门口堵了一个星期，要求采访我们，了解我们为什么要在博茨瓦纳开矿，究竟是怎么获得这些资源的，等等一大堆的问题。除了日本，英国和美国的企业也纷纷向我们表达了合作的意愿。与之相反的是当我们竭力想找中国企业合作时，我们却连连碰壁。这真是个莫大的讽刺。

“走出去”我估计应该是中国的国家战略之一，走进非洲应该也是“走出去”战略的一个部分。战略事关国家大计，往往会牵涉到很多的部门，而一旦牵涉到很多的部门，在中国往往意味着各个部门之间的分权和争权。在国家战略面前，哪个部门又能接受自己可能是次重要的地位呢？谁又愿意被平行部门领导呢？每个部门都是最重要的，都会发文件，都会要求备案和审批，最后“走出去”战略也许就这样被肢解成为部门的权力之争了，战略就这样慢慢地被淡化了，变成了公文的流转和一些中介机构可以牟利的机会。

记得有个私营企业要到非洲去投资开矿，被审批机关要求他在国内必须是从事矿业的，还要做一份可研报告，这份可研报告必须是由有资质的中介机构做的，而这个中介机构却根本就没有去过非洲，于是企业自己做好可研报告，然后出钱让中介机构盖了个章；而原来这家企业在国内是不从事矿业的，最后不得不想办法在营业执照上加了个矿业。因为投资额较大，又是开矿，于是还要经某个矿业协会前置出具是否可行的意见，再由某委来审批，接着再由某部门审批同意。这家企业为开这个矿，在银行进行了融资，于是银行要求进度必须与可研报告相匹配，否则企业和银行都会被处罚，因为银监会要对银行进行贷后检查，依据是可研报告。但问题是，如果生意都能照着可研做，那就天下太平了；更悲剧的是，做可研时，对国内的审批流程所需时间估计不足，原以为2、3个月就能批好，结果花掉1年多，很不幸的把可研中计划的商业周期的时间用掉了一年，项目成了一个现实永远赶不上计划的项目！

商业社会的怪异和有趣，有时在于：有机会的人不一定有钱，有钱的人不一定有机会；想做的人不一定有钱去做，有钱的人却不一定愿意去做！

在国内没开过矿的人，在国外有机会拿到矿可以去开，国内却不见得同意你去开，不是你的董事会不同意，而是政府不同意或是中介机构不同意；在国内开矿的企业不一定想去国外开，去了国外不一定能拿得到矿；在国内不开矿的企业，到了国外有时还能拿到矿，拿到了又不一定有能力开。事情就是这么奇妙，我遇到过不止一次。我们鼓励中国企业到海外去开发矿产资源，然而当企业开到矿产后，我们却不让他们拿进来，因为有配额或专营权的限制。

国内的企业登记部门要求企业登记时一定要写上经营范围，这是我们的国内法规。但是当你要到国外去投资时，国内的审批部门也要求你非得写上在国外的经营范围，而且严格审核，尽管投资目的国并不要求，我们非得帮助别国管自己的企业，实在有些用心良苦。对企业来讲，还有什么比灵活应对商业环境变化，及时调整经营策略，使企业获得盈利，从而可持续发展更重要呢？过度的审批和检查制度，让企业还有多少活力呢？

急于求成和浮躁也是我们中国人和中国企业的一个特点。投资矿业，我们最希望能直接买现成的、可以开发的、储量探明的矿，这样可以直接拿了走，见效快；对勘探权并没有多大的兴趣，美其名曰“周期长、风险大”，“我们要对资金负责”、“对国家负责”，但问题是谁愿意把到手的肥肉轻易拱手让人呢？要想得到别人的成果，我们不大出血才怪呢。又试问什么商业没有风险呢？如果不从源头上掌握，我们又能获得多少主动权和价廉物美的东西呢？

我们总想赚快钱，对于长期投资我们兴趣不大；我们不大愿意去培植客户，与客户共同成长；只要能赚钱，打一枪换一个地方又如何？我们并不注重实体投资，相反我们更热衷于“炒”；中国企业在非洲最大的竞争对手是谁？谁能想到谁又愿意承认，中国企业在海外最大的竞争对手往往就是中国企业！2012年初，我在非洲一个国家参加了使馆商务处主持，由某部领导参加的一个中资企业调研会，大约19家参会企业，其中有16家是中国的建筑公司，其中绝大部分都是大型的国企央企，会上建筑公司的老总们纷纷向部领导叹苦经，抱怨工程越来越少了，价格越来越低了，竞争越来越激烈了，希望部里能给予帮助等等。我当时就在想，在一个不到200万人口的非洲小国，需要有这么多的建筑公司吗？而且绝大部分都是大型的建筑公司；如果这16家中国的建筑公司能够团结一心，整个市场的价格不就由这些在开会的中国企业可以说了算了吗？

记得是2006年的时候，我们提出来要在海外包括非洲建几十个甚至上百个经贸合作区，2006年的中非合作论坛好像也提到了这件事，非洲国家很兴奋，以为可以大规模的发展工业了，中国的很多企业也很兴奋，以为找到了投资的机会。在说了二、三年后事态又慢慢的沉寂了，经贸合作区不再多提了，而建设中的经贸合作区有些已几度易手，而大部分园区现实的经营也远不如预期，经贸合作区最后的出路在哪里？

在2011年底的时候，我曾经参加过一次有关境外园区的会议，当时有家企业在会上发言，说要到坦桑尼亚去搞一个类似商城的园区项目，很长时间来迟迟没有得到坦桑尼亚方面的批准或支持，希望与会的领导能出面帮助解决。我当时就想，在国外搞一个园区是一个长期的投资，在园区筹建的过程中，东道国就不甚积极了，一旦我们硬着投入进去了，园区的前景到底会是怎么样呢？

回头看看我们国内的工业区建设的历程，没有十五年、二十年的或者更长的建设周期根本就不可能实现预期的规模和效应，这还是在我们国内交通发达、产业配套完善、人口众多、市场活跃、政府又大力支持且持续全力投入的情况下实现的。我们却雄心勃勃的指望以几家企业在非洲这个相对而言上下游产业链不完善、基础设施薄弱、物流成本高昂、离我们本土远隔万里、文化差异甚大、法律环境大不相同的地方，用三年五年的时间建成面积动辄几平方公里甚至几十上百平方公里的经贸合作区，并且实现盈利。去年，有一位来我们公司访问的IMF官员问我，“中国大规模在海外建经贸合作区的底气是从哪里来的？有什么特别的优势吗？”当时我真的有些傻掉了，因为我也曾经盲目的认为在非洲做经贸合作区是不难的。

在2009年埃及沙姆沙伊赫会议的时候，我们又提出要在非洲建“物流中心”了，经贸合作区似乎不再多提了。听到这个提法，我还真不知道我们的底气又是从何而来的。“物流是什么？”，“我们有多少家远洋公司在跑非洲航线？”，“中国物流业的现状究竟如何？”，“我们掌握了非洲多少的物流基础设施？”······难道在非洲建个“义乌小商品城”这就是物流中心？在一次调研会上，我明确地表示了我不赞成的立场。

后来我接触到了非洲不少的部长和其他官员，也有一些企业，他们中的一些人告诉了我一些他们的想法。2006年的北京中非合作论坛无疑是让他们兴奋和感动的，我们无疑是成功的；我们也很大方的开出了长长的菜单，我们也在努力的兑现承诺。但也许是我们的菜单太长了，也许是我们菜单上的不少内容是需要我们花很长时间才能去实现的。当2009年我们开出新的菜单时，一些非洲国家的心里已不再是那么的激动和感激了，因为上次和这次我们所给的有些并不是他们需要的，而我们上一次承诺的并没有完全兑现，而我们对外宣称我们完全兑现了。于是我的一些非洲部长和企业朋友，私下在我面前抱怨，认为我们提的概念太多了，要帮助非洲不见得总是要创新菜单，求新求变，也不必面面俱到，开个太长的菜单，不如切实地把每次的承诺实实在在的兑现了，不要说了就当做了，做了就说做好了。

诚然，众口难调，我们无法尽善尽美，但在我们付出了巨大的诚意和代价之后，还有诸多的抱怨时，我们不该反思我们的战略吗？

我们说要把我们落后的、过剩的产能转移到非洲去，这在我看来显然是一种短视之举。且不论我们的产业真正比非洲先进多少，我们需要知道当今的非洲正在以加速度在发展，过去我们需要用五年淘汰的技术或产能，在当今非洲，也许三年二年、甚至一年就淘汰了，因为双方所处的经济技术环境大不一样了。商业经验告诉我，要持续的占有市场，只有努力保持绝对的优势，而不是差距不大的短时的相对优势，“田忌赛马”给我们提供了很好的启发，我们应该拿最好的“马”到非洲去跑，才能保持我们长时间的产业优势。试想德国奥迪如果不尽快把最新的车型投放中国市场，它能保持绝对优势吗？

当鼓励企业“走出去”，成为一个国家战略的时候；有些地方政府和金融机构却不这么愿意了。家父在1999年决定到博茨瓦纳投资设厂的时候，在当地引起了不小的轰动，银行纷纷收贷款，理由很简单，家父的工厂产品是出口的—“市场在外”，现在又要到国外去投资—“资产在外”，“两头在外”银行无法监管，而且在他们看来有转移资产的嫌疑；时至今日，不少与他的合作银行依然以此作为理由影响融资；幸好浙江各级政府支持企业走出去，才不出大差错。而我内陆一个朋友的企业想去非洲投资，却没那么幸运了，他的申请直接被当地政府给否决了，理由是资金外流、税收外流、不利于地方经济发展。

因为没有战略，所以我们只能在技术问题上疲于应付；也让我们国内的一些政府部门和机构之间缺乏共识。

当紧日子来敲门
经济观察报


导语：从东到西，由南到北，从传统的东北老工业基地，到新兴的陕甘宁蒙能源金三角地区，类似的场景，几乎同时在中国的其他城市出现——它们的困局是一致的：由于整体市场产能过剩，支柱产业出现严重的产能空载或亏损运行，进而致使政府财政欠收、投资延缓、消费低迷。

经济观察报报道组 中国东北，辽宁，铁岭。一条近10公里的马路横穿肥沃的黑土地，连通城市的老城和新城——这边尘土飞扬鼎沸热闹，那边空旷明净人烟稀少——这是中国许多中等大小工业城市的典型格局，寓意着城市的过去和未来。

这座由农业大市发展起来的东北新兴工业城市，正在失去生机。在铁岭市发改委工作的李冰每天都要乘半个时的公交车在老城和新城间往返，他已经习惯了城市的噪杂，但城市陡然安静下来，一些工厂开始停工，建筑工地抛荒停摆。

已经冷却两年之久的房地产市场曾经对铁岭这样的工业城市造成一些困扰，而现在，困局才真正出现。工业效益的滑落进一步打击了这些城市——尤其是在能源、钢铁领域，过去十年里，中国高速的投资、持续的经济增长对能源以及钢铁等大宗工业原料的旺盛需求，让这些GDP、财政收入增速几乎跑步前进的城市一帆风顺走了过来。

但是，紧日子来了。依靠煤炭，建在沙漠上的城市，榆林，过去是中国最有活力、最富有的城市，当地发改委的监测说，如今这里的煤矿停产比例超过了三成，各种围绕煤炭而来的载能产业、化工产业也出现了大面积亏损，人们的消费意愿开始明显下降，星级酒店的收入尚不足去年同期五成。

另一个典型的资源性城市鄂尔多斯，则将今年财政收入增长目标定为6%，在鄂尔多斯近10年的发展历史上，个位数的增长目标还是首次出现。即便如此，当地的官员还是说，“要实现这个目标，抑或持平，仍然有不小的压力。”

从东到西，由南到北，从传统的东北老工业基地，到新兴的陕甘宁蒙能源金三角地区，类似的场景，几乎同时在中国的其他城市出现——它们的困局是一致的：由于整体市场产能过剩，支柱产业出现严重的产能空载或亏损运行，进而致使政府财政欠收、投资延缓、消费低迷。

根据官方数据，全国相当多地区的财政收入目标未达到年度预期，其中内蒙古、陕西、河南、辽宁等地均表现明显。

紧日子看不到头，榆林市的官员说，根本看不到任何逆势增长的个案。他用几个“非常”来形容目前的局面：形势“非常困难”，各项进度，包括投资、增长、财政收入等，“非常不理想”。

问题是，财力开始萎缩的地方政府怎样引导城市走出当下的困局？他们的做法不尽一致，这其中，哪些是“已然”，哪些又是“应然”？

对市级政府而言，实现财政收支平衡仍然是首要问题。

尽管谈判并不容易，鄂尔多斯依然准备向央企征收更多的税费，这背后央企与地方政府的合作、博弈复杂而微妙：政府既欢迎这些企业，又对它们一直因总部纳税而流失的税源愤愤不平。从去年开始，鄂尔多斯增多了这些央企的协商谈判，争取这些央企把分公司变为子公司，设立独立的法人机构，这样就可以把税收留在当地。

榆林则在非税收入和非煤炭行业上做文章，希望以“小局”补“大局”，以“其他行业”补亏损较重的“煤炭行业”。通过这些办法，它们的财政收入可以做到与去年持平，甚至稍增一点，尽管依然完不成预定的目标。

有些支出的增长是刚性的。榆林市的官员说，涉及到医疗、教育等民生领域的支出，“不应该减少，也不可能减少”，一部分学校、医院等在建的公共设施，也不可能停下来变成烂尾楼。

有些支出是可以削减或者暂缓的。前者比如说三公经费，至于后者，一些新区建设、道路建设等市政基础设施投资，率先停了下来。到目前，榆林的7个市政基础设施项目大部分没有实质开工，今年前5个月完成的投资，仅占年底计划的2%。

为了保增长，当然还有更有意义的事需要去做。

榆林市的官员说，“政府绝不能让企业倒下来，要和企业站在一起”，今年4月底，他们出台了推动煤矿复产、能源产能释放、实行用电奖励、贷款贴息、促销奖励等方面的具体措施，希望通过政府的支出，发挥财政杠杆作用，帮助企业渡过难关。

他们说，越是在这样的时候，越是要“放水养鱼”，绝不能竭泽而渔。他们的做法另有深意：现在这个时候，企业生产虽然困难，但企业进行转型，做技术改造，成本都比较低，政府有限的财力，可以通过财政杠杆引导企业向能源化工、载能产品等下游行业发展。

鄂尔多斯也想办法对煤炭企业减负，实行临时性的减免税费政策——减得主要是费。在鄂尔多斯当地，针对煤炭，各个部门都有相应的收费项目，诸如国土部门征收的水土流失费、教育部门的教育费附加等等。现在，除了安监部门收取的吨煤3元的费用，其他费用一律取消。

铁岭则走上了另外一条路，而且可能越走越远。当地的官员觉得政府能对工业企业所做的帮助，作用有限，他们寄期望于加快建设铁岭新城、推进城镇化进程，通过土地经营来快速推动经济增长——尽管现在的新城看起来已经像一座空城。

回过头来看，过去的十年是中国城镇化飞快推进、房地产业快速发展的十年，由此而产生的种种行业争议、社会问题、资本运作、风险预判，错综复杂一言难尽。

但很多人却有意无意地忽视了，这十年也是中国有史以来重工业革命性的十年——改革开放率先发展了以出口加工带动的轻工业，而对资金、资源空前密集型的重工业，它的系统性风险、以及对一座城市从宏观到微观的各层面影响，其实并没有多少经验。

在过去，这些城市已经习惯了这种大规模、大项目投资、产出快速发展带来的种种经济红利。现在，城市的执政者需要重新打量、调整这种习惯，他们需要用新的智慧突破眼前的困局，做出新的抉择。

“大城市”铁岭：这个夏天静悄悄

导语：在铁岭，被荒废的不只是地产商的那块地，还有工厂里原本轰鸣的机器。从前5个月来看，不算中央转移支付的因素，铁岭财政为负增长。

经济观察报 记者 沈念祖 贯通老城与新城的公交，将下班的李冰从获得过联合国人居署HBA优秀范例奖的新城区政府办公区，送达回尘土飞扬的老城区的家中。近10公里的道路两侧，还是清一色的农田。

进了老城区之后，李冰指着市法院附近的一大块被围起来的荒地说：“你看那堆了一堆土，本来是要开发房地产的，可是因为没钱，就停在那里。新城也有不少这样的地。”李冰在铁岭市发改委工作，每天都要挤半小时的公交从新城回到老城。

在铁岭，被荒废的不只是地产商的那块地，还有工厂里原本轰鸣的机器。从前5个月来看，不算中央转移支付的因素，铁岭财政为负增长。

“如果把它比作一个企业的话，长期的入不敷出就可能导致破产。”曾经在企业呆过的李冰很是忧虑。铁岭“入不敷出”已经一年有余。

“在钱袋子紧的情况下，财政首要是保民生、保工资、保运转，至于促发展只能靠其它手段。”铁岭市财政局办公室主任主任孙凤军无奈地告诉经济观察报记者。这个意在从传统农业地区发展成为新兴工业“大城市”的二人转之乡，一改往日如火如荼的建设场面。

“大城市”铁岭这个夏天显得格外静悄悄。

经济下滑

尽管在全省14个地级市中铁岭一贯以农业大市的形象展现在世人面前，铁岭的经济发展在全省排名始终处于“第三集团军”，但经济保持着快速发展。数据显示，直到去年上半年，铁岭的财政收入还保持着20-30%的高速增长。

然而，到了今年5月，铁岭公共财政预算收入为57.3亿元，但增速仅为3.5%，与年初定下的增长12%的目标相比，仅完成了不到三分之一。和去年同期27.1%的增速相比，更是大幅下滑。同期公共财政预算支出83.4亿元，比上年同期增长25.8%。“对于地方财政收入目前暂时不如支出的情况，不必太紧张。原因是，中央还有一部分转移支付将给地方。这样从全年角度看，地方财政收支总体是平衡的。”铁岭市财政局办公室主任孙凤军说。

事实上，同期下降的并不只是财政收入。数据显示，全市规模以上工业运行缓慢，连续1-4月、1-5月的规模以上工业增加值为6.0%、5.6%，均位列辽宁省倒数第一。这与年初政府工作报告中的预期目标规模以上工业增加值增长15%，有一定差距。

特别是近几个月来，部分企业生产状况不佳，甚至处于停产或半停产的状态。铁岭标志性企业辽宁铁法能源有限责任公司（简称铁煤集团）1-4月份，原煤产量同比下降8.9%。这直接影响到了财政税收，铁煤集团1-5月份增值税累计入库比上年同期下降了16.4%。

工业用电量是评估规模以上工业增加值增速的重要标准。铁岭市经信委主任田茂君介绍说，高耗能企业的用电量占到总工业用电量的40%。据电力公司数据显示，截至5月末，全市工业用电量完成比上年同期下降了8.5%。

李冰介绍，“由于房子卖不动了，至少影响了几十个行业的发展。”相关产业行情走低，以铁岭下辖的开原市为例，开原爱德侣塑型材料有限公司、开原市金达建筑材料厂、开原鑫创商品混凝土有限公司工业总产值环比分别下降97.3%、85.7%和82.4%。

土地开发化债

整合公共资源进行资产置换是铁岭建设新城区的初始资金来源。此前，原辽宁铁岭市常务副市长袁卫亮因任职期间对地级市地方政府融资平台的一系列整合和运作，“用一块当初评估值仅为16.7亿元，且由非经营资产转化而来的土地撬动了600亿资金”被传作佳话。

如今过上紧日子的铁岭，依旧不想放弃这一有效的赚钱手法。

截至2012年末，铁岭市地方政府性直接债务余额为90.4亿元，其中铁岭新城投入38.1亿元、产业基地投入33.3亿元、老城区投入18.9亿元。铁岭市地方政府担保或负有救助责任的债务余额为39亿元。“等到省政府批准新城区总体规划、市级行政中心南迁后，可以将老城区市直行政事业单位土地、房产进行整合，将非经营性资产转为经营性资产，可用于政府债务还本付息支出。”这是铁岭政府在6月27日向市人大汇报地方政府性债务情况时，提出的解决方案。

实物储备也是铁岭提出的化解债务的手段。“铁岭新城”（原财京公司）从事新城区22平方公里土地整理、市政基础配套建设一级开发和其他业务的建设运营，已于2011年成功上市，政府持有1.9亿股（持股比例为34.37%）。

新城区土地运营收入是“铁岭新城”的主要利润来源，随着新城区的功能完善和人口集聚，新城区配套费收入、供水、污水处理等特许经营权等还将带来持续稳定的收入，这些将是化解新城区建设债务的主要来源。

在这份解决方案中，土地经营被称为偿还政府债务的重要补充来源——新城区22平方公里红线外周围土地开发出让潜力巨大。一位开发商表示，不光新城，铁岭整个城市起了不少房地产项目，房价水涨船高。几年前，铁岭的平均房价在1000元/平方米出头，到如今3000-4000元/平方米。不少外地房地产商前来投资。

此外，通过政府投融资平台的开发，房地产作为新城区初始的引导，在带动其他社会资金投入、解决入住新城区公务员及教职工住宅的同时，其形成的利润可弥补政府承担公益性项目资金不足。

各部门自救

在地方财政缩紧的情况下，“促经济，保增长”的指标被层层下派。如何完成省市指标，把紧日子过成好日子，需要各部门各显神通。

向上级要钱，是那些发展运作不错、实力强大的部门的策略。铁岭市经贸委主任田茂君介绍，在财政紧张的情况下，更加密切关注国家投资方向，有针对性地包装和申报项目，积极向上争取资金支持。

铁岭市财政局企业科科长韩盛也表示：“如果企业要发展，我们政府总归是会为他们服务，帮他们找钱。哪怕市财政没有，我们还可以向省一级、国家一级申请。现在愁的不是没有钱，而是没有项目，没有销路。”

对于发展压力比较大的一些部门而言，和上级申请降低指标，也不失为稳妥有效的办法。“我们保增长的压力很大。指标报低了怕完不成，高了怕下一年更完不成。因而只能采用一些非常规的方法，不便透露。”铁岭市外经局办公室的刘丹说。

企业也在自救。铁煤集团面对工业用电量大幅下滑，就在其下辖的晓南煤矿职工中开展“紧日子，算着过”活动。地方财政对这个重点企业，并没有直接补助。铁岭市财政局办公室孙主任苦笑：“要钱没有，要人，我们都去给他服务。”

为帮企业找销路，政府身先士卒。田茂君介绍，鼓励地方政府加大政府采购力度。特别城市建设中涉及的水泥、钢材、铝塑型材等，要形成优先采购地工产品的长效机制。加强运行调度，实施一企一策，在资金、用工、土地、科技等方面提供兜底服务。

大到积极开拓省内市场，继续推进专用车等优势产品在辽东四市的巡展，搞好专用车、换热设备等博览会或展洽会。小到为帮东北物流城找销路，由村干部带队把新城的居民一车车拉到物流城去参观和购物。

在为企业鞍前马后的同时，政府部门自身则勒紧裤腰带过日子。“严格控制‘三公’支出、行政经费支出。今年开会次数要少很多，配备的标准也降下来了。原来要配备笔和本子的，现在都要求自带，桌上只有一瓶水。”铁岭市财政局办公室主任孙凤军介绍。

突围难题

不过，田茂君认为，相对于节流，开源意义更重大。只有实现产业结构调整转型，才可真正促发展。但这并非易事。

原来借着沈铁一体化城际轻轨的修建，新城意欲打造沈阳后花园。可是如今轻轨始终没有动静，而人气不足、配套设施没有跟进，只有一栋栋住户稀少的高楼林立，使得新城始终像个空城。而铁岭市经信委在下半年推进工业发展的措施中，依然明确地提出要“按照至少200平方公里规模调整中心城区规划，进一步做大城市规模”。“工业化”的难点则在于如何确保工业用电增长。尽管政府下文要求相关部门和县（市）区要帮助重点工业用电大户解决生产中遇到的实际困难，县级重点抓月耗电30万千瓦时以上企业，市级重点抓好日耗电10万千瓦时以上的企业，实行月调度、月通报制度。

但是田茂君表示：“政府能做的很有限。只能是为企业向省里争取更多的上网小时数。由于工业经济结构还并不合理，两电一煤，占了40%的工业用电量，却只创造了10%的工业增加值。即工业增加值与工业用电量的比值是1：4，这则需要工业调节产业结构。”

产业集群发展也不是一帆风顺。今年1-4月，铁岭市五大特色产业集群实现规模以上工业总产值85.5亿元，仅占全市比重的10.8%。统计局李璐认为“尽管保持较快增长，但是规模仍较小，难以较快形成显著增量，对于经济增长的拉动作用有待加强。”

加快服务业重点项目建设，促进物流、旅游业发展，培育新的经济增长点，是铁岭转型发展的新抓手。这个占地面积5平方公里的东北物流城作为铁岭服务业建设的典型。为此，铁岭市政府成立了铁岭市商贸物流建设管理办公室，为市政府直属正县级机构，这样的配备在全国尚属首创。但这个试图打造东北亚最大的物流城的东北城，如今还是人烟罕至。

东北物流城的商户表示，此前许诺减免税费的政策早就没有实行。在已经建成的物流城一期，记者看到，大部分商户大门封闭，少数开着门的也只有零星商品陈列。带领村民前去消费的村支书上前询问大米价格，负责看店的年轻人答不上来。来购物的村民全部空手而归。但是村支书表示，第二天还要组织人过来。

物流办的工作人员介绍：“由于一期发展不顺畅，二期也迟迟没有开工。物流城没有物怎么流通，经济自然是上不来。”

（文中的李冰、刘丹系化名）

榆林阵痛：主动转型不能停

导语：煤炭和石油带来的滚滚财富改变了榆林的风貌。但紧日子不期而至。2012年，榆林上半年财政总收入363.5亿元，完成年度预算的54.6%，增长34%。而2013年，榆林市上半年财政总收入增长才达到7.1%。

经济观察报 记者 张延龙 刘夏村 榆林是在沙漠里建起来、发展起来的城市，过去十年里，这座曾经的西北小城以令人瞠目的增长速度，成为中国最有活力，也是最具传奇色彩的能源之都。煤炭和石油带来的滚滚财富改变了这里的风貌，一栋栋高楼和现代化的工厂在沙漠里拔地而起。

但紧日子不期而至。从2012年下半年开始，煤价一路下行看不到尽头，在许多民营煤矿，煤炭的坑口价已经跌破了成本价，“目前的形势，非常困难”，榆林市发改委的官员说，“各项数字，包括GDP进度、工业增长、财政收入，非常不理想”。2012年，榆林上半年财政总收入363.5亿元，完成年度预算的54.6%，增长34%。而2013年，榆林市上半年财政总收入增长才达到7.1%。

不过他说，虽然财政收入紧张，越是在这种时候，政府越是要和企业站在一起，“企业不能倒下去，榆林主动转型不能停下来。政府要拿出应有的姿态，通过一系列政策和财政杠杆，在保持正常增长速度的前提下，实现主动转型”。

不景气在蔓延

张东投资的煤矿已经停产了半年多，当被问起有没有煤矿复产的时间表，他连想都没想就干脆说——不知道！

年初的时候，煤矿生产还能有一点利润，“挖一吨煤能赚三四十块钱，当时其实大部分民营煤矿就已经停产了”——煤矿储量是固定的，现在生产，便宜卖了，卖一点，剩余的储量就少一点，以后价格涨回来怎么办？

没想到等待价格反弹的时间里，形势却每况愈下，煤价不仅没有任何反弹的迹象，反而一路下行看不到底，“现在有的地方坑口价已经跌破200块，这已经跌破了我们的成本”，张东说，“挖出来，也卖不出去，大家都停了”。

获得煤矿成本较低的国有企业还在运行，但绝大部分民营煤矿都已经停产，据榆林市发改委的报告，今年1—5月，榆林全市煤矿停产面已达35.7%，这份报告说，眼前的形势，“是较2009年金融危机更大的困难”。

榆林是典型因煤而兴的工业城市。从2002年开始，随着蓬勃发展的中国经济对能源的旺盛需求，这座西北小城围绕着煤矿资源飞速发展，到2011年，全市原煤产量2.8亿吨、原油1162万吨，已成中国第一产能大市。

2012年，榆林全市三次产业结构比为4.5∶73∶21.5，工业占GDP超过了70%，用榆林市市长陆治原的话说，就是“一产弱、二产强、三产滞后”。

现在，能源市场的不景气，蔓延到了各个行业。

在以往，榆林的高档酒店总是不缺少顾客，但现在，生意一落千丈，统计显示，今年前5个月，榆林星级酒店营业收入同比下降近50%。

报告说，当地交通运输、住宿餐饮、汽车、住房、烟酒等领域消费能力明显下降。

经营当地一个有名品牌“神华西服”的米宏英说，最近敲定一笔单子明显比以前难了。米宏英的公司主要为榆林的企事业单位提供团购服务，上半年她想了许多办法来说服客户，也投入了不少资金进行创新研发、改进版型，但营业收入比起去年同期，依然“稍微差点儿”。

煤炭生产、运销、就地转化……几乎围绕着煤炭的每个环节，都有人在亏钱。今年前4个月，榆林规模以上直报工业企业亏损232户，亏损面达到了34.9%，但各种以煤炭为基础生产的载能产品、工业原料价格仍在一路下跌，这让企业越来越没有利润，当地16种主要工业产品中，洗煤、甲醇、原油加工、玻璃、水泥、发电量等工业产品都出现了负增长。

有保有压

经济增长乏力影响到了榆林的财政收支。榆林市地税局的一份报告说，“今年以来，榆林地税系统面对上年基数大、一次性税源多和今年经济增速放缓、减收因素多等不利条件，多次召开组织收入调度会，研究对策”。

主要的对策是以“小局”补“大局”，以“小税”补“大税”，以“其他行业”补亏损较重的“煤炭行业”，即便如此，今年前5个月，当地地方税收仅实现增长0.2%，地方部分短收18亿，数字为历年来所罕见。

榆林市财政局的官员透露说，今年上半年榆林地方财政收入共实现131.8亿元，同比增长7.1%。在税源乏力的情况下，这主要依靠了非税收入的增长。

而在往年，榆林还没有遇到过这样的紧日子——近年来，当地的财政收入常年以超过30%的幅度高速增长，即便是在经济已经出现下行的2012年，其地方财政收入增幅依然达到了22%。

这意味着整个财政支出计划需要作出调整，钱，不像过去那样充裕了。

调整计划即有保有压，那么，涉及财政支出的项目，保哪些？压哪些？

榆林市发改委的官员说，“涉及到民生的投资，包括医疗保障、教育没办法缩减，也不可能缩减；榆林南部有几个没有矿产资源的贫困县，他们的政府运行很大程度上依靠市级财政的转移支付，这一部分也不可能缩减；另外，民生领域的一些投资计划，包括学校、幼儿园、医院的建设，更不可能停下来搞成烂尾楼工程”。

受到影响的，主要是市政基础设施建设项目，据榆林发改委的统计，今年前5个月当地7个市政基础设施项目目前大部分没有实质开工，累计仅完成2.1亿元，仅占年底计划的2%。另外，今年以来，当地贯彻中央“八项规定”，在三公消费领域也减少了大量支出。

在发改委按照投资主体进行的项目监测中，当地100个重点项目，进展比较好的是省外企业、省级企业和中央企业的投资项目，前5个月完成的投资分别占年度计划的41.7%、39.1%和29.6%。

而43个政府投资项目前5个月的投资额，则仅完成全年计划的13.3%。在榆林产煤大县横山县，横山西南新区基础设施一、二期项目计划投资14亿元，目前仅完成投资1亿多元，二期项目没有开工。

财政杠杆

“切实帮助民营企业渡过难关，避免企业大面积关停甚至破产倒闭是目前的当务之急，”榆林市发改委的报告说，“要尽快研究出台我市以补贴、减费、贴息和开拓市场为核心的新一轮稳增长措施；强化政策储备，研究和谋划好预调微调的后续政策及早制定应对经济下行的预案。”

4月28日，榆林出台了《推动工业经济平稳运行实施方案》，从推动煤矿复产、能源产能释放、实行用电奖励、贷款贴息、促销奖励等几个方面提出了具体措施，榆林发改委官员说，“这个时候，政府要拿出应有的姿态”。

他对前一段时间的一次参观记忆尤深，“那是一个工业小区，有2500多个职工，平均每户人家三四口人，整个小区就是七八千，这个时候企业如果停产了，倒闭了，就是近万人的生计受到影响，所以政府绝不能让企业倒下来，要和企业站在一起”。

他说，努力保持一定的经济增速和产业转型是不矛盾的。

而这个因煤而兴能源城市的产业转型，不外乎两点：对煤炭进行就地转化，发展各项载能产品，拉长产业链，以及发展非能源产业。用榆林市市长陆治原的话说，就是“围绕煤”和“跳出煤”。

他在接受媒体采访时说，榆林要实现主动转型，政府和市场这两只手都要有。“政府要强力推进，调整经济结构，出台相应的鼓励政策，帮助企业解决困难，引导企业转型。但市场更重要，这只手比政府的手更有力。”“从市场角度讲，今年就是转型的黄金期，市场‘逼’着企业转型。所以，今年虽然遇到了‘危机’，但‘危中有机’。今年煤价跌得这么厉害，房地产市场又在调控，过去的发展方式已经无路可走；从长远看，能源的需求将逐步进入相对的平稳期，传统能源份额降低也是必然趋势，市场力量将必然推动企业转型”，陆治原说。

榆林发改委的官员说，现在这个时间，企业生产虽然困难，但另一面是，企业进行转型，做技术改造，成本都比较低，“政府的财力当然是有限的，但我们要通过财政杠杆，一方面保证企业不能倒下去，同时引导企业向能源化工、载能产品等下游行业发展”。

按照实施方案，当地将对符合国家产业政策和环保要求的地方或地方控股规模以上的电石、铁合金、金属镁和玻璃、水泥等生产企业，按照实际用电量奖励0.07元/千瓦时，以月为单位进行拨付。

同时，对于这类企业将依照产品库存量和2013年以来新发生的流动资金贷款额，按照贷款入账期及人民银行当前基准利率给予贷款贴息，贴息资金由市、县两级各半承担，市级贴息资金在2013年度全市工业发展专项资金中列支。

他说，目前来看，下半年可能也不会有大的好转，“形势是整个行业的问题，宏观全局性的问题，基本上没有见到逆势增长的个案。虽然财政的情况也很差，但不管下一步的形势会如何变化、这些措施的效果如何，政府要担当责任，把该做的、能做的，都做到，都做好。榆林主动转型的路子，不能停。”

鄂尔多斯“苦”生活

导语：在2013年鄂尔多斯市人代会上，今年的财政收入增长目标被定为6%，这样的数字颇令外界惊讶。在鄂尔多斯近10年的发展历史上，个位数的增长目标还是首次出现。

经济观察报 记者 宋馥李 “鄂尔多斯不至于发不出工资，过日子还是没问题的。”面对鄂尔多斯没钱了的质疑，鄂尔多斯市经信委副主任王利民这样告诉经济观察报记者。截至6月30日，鄂尔多斯市地方财政总收入完成411.8亿元，2013年任务达到过半。

在2013年鄂尔多斯市人代会上，今年的财政收入增长目标被定为6%，这样的数字颇令外界惊讶。在鄂尔多斯近10年的发展历史上，个位数的增长目标还是首次出现。毗邻的陕西省榆林市，还将增长目标设定为两位数。

而在过去5年间，鄂尔多斯市的财政收入，甚至每年以30%—40%的速率在递增，鄂尔多斯也因此迅速崛起成为中国最富有的城市。但这一增长势头在2012年戛然而止——2012年该市的财政收入最终定格为820亿元，同比只增长3%。

按照既定的增长目标，这一数字应该突破1000亿元。很显然，2012年遭遇的颓势将在今年得以延续，这使得鄂尔多斯不得不勒紧裤腰带过上紧日子。

市长带队卖煤

坏消息首先来自鄂尔多斯的支柱产业煤炭业。今年1到6月份，鄂尔多斯市销售煤炭2.7亿吨，比去年同期下滑了2320万吨。降低的不只是销量，还有价格。上半年鄂尔多斯的煤炭，平均只卖到了282元/吨，去年同期煤炭坑口价至少在500元/吨以上。

上一周，秦皇岛海运煤炭价格指数继续下跌。王利民算了一笔账，煤炭价格每降100元，煤炭企业利润大致降65元左右，而作为地方税的营业税和所得税，就少收35元。而煤炭产业贡献鄂尔多斯市财政收入约44%的份额。

6月18日，鄂尔多斯市召开了第二届煤炭产运需恳谈会。这样的恳谈会议，在2012年下半年已经开过一次，鄂尔多斯市政府将全国的电力企业、煤炭批发商、港口、运输单位请过来，目的只有一个，多销售鄂尔多斯的煤炭。

恳谈会上，市长廉素言辞恳切，希望煤炭产运需各方深化合作，共克时艰，建立稳定和长远的合作关系。一个月前，鄂尔多斯分管煤炭工作的副市长赵文亮则率领鄂尔多斯市煤炭局和一些企业，依次拜访了华电、华能、国电、大唐、中电投5大电力企业。

鄂尔多斯煤炭局办公室主任高凌云，随同市长拜访了上述五大电力企业。“大家都还是很给面子。”高凌云说，有的企业是副总出面接待，有的则是董事长出面接待。市场需求不振，只能希望这些企业在同等的条件下，多用鄂尔多斯的煤。

恳谈会后，鄂尔多斯市的煤企新增了2580万吨的煤炭购销合同。高凌云欣慰地说，这是实实在在的数字。这样，全年的购销合同量达到了2.1亿吨，再加上相对固定的零售市场，起码和去年差不多了。

而为了靠近消费市场，鄂尔多斯市也放下了内蒙古老大的身段，主动和邻近的乌兰察布市合作，通过呼和浩特铁路局，将大量存煤运输到了内蒙古与河北交界处的乌兰察布市综合物流园区。这里靠近京津冀等煤炭消费市场，在外销上无疑增加了便利性。

不过，高凌云担忧的是，即便煤炭销量能保持2012年的销量，过低的煤价仍然让很多企业处于亏损边缘。上半年，一些企业已经出现了倒挂，煤价抵不上开采成本。根据鄂尔多斯市煤炭局的统计数据，因市场原因停产的煤矿有51座，约占全市的16.5%。

为应对煤矿停工潮，鄂尔多斯从去年下半年开始，开始对煤炭企业减负，实行临时性的减免税费政策。原本政策实行期限是2012年年底，但如今被迫延续到了今年年底，届时，还要依情况再决定是否延续减税政策。

然而减负效果并不明显，因为最大头的费用即安监部门收取的吨煤3元的费用依旧维持收缴，其余减免的诸如国土部门征收的水土流失费、教育部门的教育费、附加等费用加起来总共不过吨煤2元左右。

因为微利，一些煤矿被迫停产。这对于财税收入依赖于煤炭企业的政府来说，将面临无税减少的尴尬境地。6月30日，鄂尔多斯遭遇了罕见的大雨，众多煤矿遭遇了灌水。准格尔旗国土局的工作人员来到各个煤矿考察，嘱咐企业尽快抽水恢复生产。

向央企要蛋糕

在最近的鄂尔多斯全市财税工作会议上，鄂尔多斯市市长廉素指出，要深挖潜力、强化征管，千方百计增加收入。其中就提及要积极做好央企、总部在外地企业的属地注册和纳税工作。

以往，在鄂尔多斯的央企，税收均上缴到总部所在地，总部所在地多为北京。而作为资源开发地的鄂尔多斯，则一直为流失的税源忿忿不平。从去年开始，鄂尔多斯便加快了与这些央企的协商谈判，争取将税收留在鄂尔多斯。

方法就是要求这些央企把在鄂尔多斯的分公司变为子公司，设立独立的法人机构，即便不设立法人公司，也要通过谈判，切分税收蛋糕，留下一部分给当地。

中国最大的煤炭企业——神华集团，在鄂尔多斯并没有子公司，但煤炭产量，则占到了鄂尔多斯煤炭产量的30%左右。好在通过多年的谈判，如今已经取得进展，一定比例的税收留在了当地。

体量庞大的煤炭物流企业，也是鄂尔多斯开辟税源的重点行业。从去年开始，鄂尔多斯成立了国有的煤炭物流集团，冀望整合众多物流企业，这促使做着鄂尔多斯煤炭生意的物流企业，都在本地设立公司。

今年，呼和浩特铁路局旗下的铁路物流公司，在当地注册实现了属地化。但面对数量庞大的汽车运输队伍，这项新政在推行中也并不顺利。鄂尔多斯市煤炭局办公室主任高凌云表示，因为现在是买方市场，来运输煤炭的车辆本来锐减，以往出台的优惠政策，目前看起来，吸引力不够；而另一方面，对于已经形成成熟运销网络和稳定客户关系的大型煤炭企业来说，将这些资源拱手让人，当然也无法轻易点头。

除了紧盯煤炭央企以及相关产业链企业，鄂尔多斯的天然气储量很大，目前的开采规模达到了年产200亿立方米。近几年，中石油旗下的长庆油田，在鄂尔多斯境内的开采面积已经十分可观，但至今没有一家独立的子公司。

在鄂尔多斯钻井开采，但本地只能得到一些资源税，这显然是当地政府不愿意看到的。而6月份，中石油长庆油田号5-15-27AH苏气井污水直接排入额日克淖尔湖，导致当地数百牲畜暴死，也引发国内关注。

不过这样的谈判并不容易。鄂尔多斯市经信委副主任王利民表示，涉及天然气的分税，正在着力谈判，但很难谈下来。

其他的，诸如各大银行和电信公司设在鄂尔多斯的分支机构，也同样存在这样的问题。这些公司大多数在省会城市结算，不过，作为较大的城市，设立子公司并非没有先例，而鄂尔多斯作为内蒙古经济体量最大的地区，也一直在争取让这些机构设立子公司。“能拿到多少算多少。”王利民说，股份制商业银行尚且容易接触，但四大银行的谈判难度，则很大。

开源节流

要过紧日子的鄂尔多斯市，要想稳定财政收入，无非是一方面开源，一方面节流。

今年，鄂尔多斯市市长在财税工作会议上强调，原则上不举办大型庆典、演出、节会、论坛等活动。以往，鄂尔多斯几乎每年都有与国家部委合办或自主主办的大型赛会和节庆，诸如那达慕大会、汽车拉力赛等；今年，除了参与内蒙古的香港经贸周以及为了促进煤炭销售而召开的产运需恳谈会之外，再没有什么大型的活动。

而鄂尔多斯市本级财政的三公经费支出，则大抵砍掉了一半儿。经信委的三公经费，缩减了60%多。王利民说，这一方面是中央的政策使然，一方面，也是鄂尔多斯要下决心过紧日子了。

好在，过日子还是够的，除了民生投入，一些新建项目的投资肯定要大大压缩，而剩下来的钱，还要逐步偿还政府性债务。

近几年，鄂尔多斯的城市建设规模体量庞大，几乎每个部门都有几个公益或基建项目。王利民说，就拿绿化来讲，就是很大一块投入。这些项目均是逐年拨付资金，随着收入锐减，各部门的预算支出也锐减，逐步形成了政府债务。

日前，鄂尔多斯市政府召开会议，市长廉素强调要进一步加大工作力度，确保全面完成政府债务化解任务，特别是政府投资项目拖欠的工程款，要按照计划进行偿还。

在鄂尔多斯财政局一份《鄂尔多斯财政运行情况》中显示，从8月1日起，交通运输业和部分现代服务业试行“营改增”等结构性减税政策，中央和内蒙古再停征63项行政事业性收费项目。

这一系列政策，也将导致财政增收压力加大，而落实民生政策、化解政府性债务、推动产业升级所需资金，已远远超过鄂尔多斯市的地方财力，财政收支矛盾更加凸显。

一方面节省开支，一方面偿还债务，鄂尔多斯令人羡慕的地方财政风光不再。过紧日子，或将成为未来三五年的常态。

专访国际能源署前任署长田中伸男：
“IEA需要中国，中国也需要IEA。”
王尔德;危炜

田中伸男
本报记者 王尔德

实习记者 危炜 北京报道

“IEA需要中国，中国也需要IEA。”田中伸男（Nobuo Tanaka）7月5日接受本报记者专访时，反复强调这句话。

这位国际能源署（International Energy Agency，以下简称IEA）的前任署长，在当天举行的中国绿色产业与绿色投资国际论坛上再次呼吁：“中国应该加入IEA。”

这不是田中伸男第一次呼吁。在6月29日召开的第三届全球智库峰会上，田中伸男也曾公开说：“5年前，很多人告诉我，未来5年内中国会加入IEA。现在5年过去了，中国还是没有成为IEA的成员。虽然我已离开了IEA，但我还是认为现在是时候让中国加入IEA了。”

田中伸男曾在2007年9月到2011年9月间担任IEA署长，并将争取中国加入IEA视为头等大事。他在卸任IEA署长时曾表示，他任期内“惟一的遗憾”是没有能让中国加入IEA。

IEA是为了应对1973年石油供应危机，在美国倡议下于1974年11月15日成立的，总部设在巴黎。它是在经济合作与发展组织（OECD）的框架内为实施国际能源计划而建立的国际自治团体，担负成员国之间的综合性能源合作事务，目前有28个成员国。

IEA的官网显示，它目前的职能主要聚焦于四个领域：能源安全，提高各种能源的多样性、效率和弹性；经济发展，确保成员国之间的能源供应稳定，并促进经济发展的自由市场和减少能源贫乏；环境意识，增加解决气候变化的国际知识；全球行动，与非成员国尤其是主要的能源生产大国合作，找到共同的能源与环境议题的解决方案。

目前中国已是世界第一能源消费大国，但不是IEA的成员国。

中国应该发挥主动性

《21世纪》：这些年来，您一直在不断地呼吁并推动中国加入IEA，为什么您如此看重这件事？

田中伸男：我认为，加入IEA符合中国的利益。中国在G20、金融领域都已经是重要的行为主体了。中国要参与国际能源治理机制，才能参与规则的制定。IEA对市场有很大的影响，包括石油和电力等。随着中国的重要性不断增强，中国需要加入能源领域的规则制定组织也就是IEA。不管对中国还是IEA来说，互相建立联系对各自都有好处。这是非常简单的道理。

《21世纪》：但是我们看到，中国政府对是否要加入IEA一直采取比较低调审慎的态度。您认为为什么会出现这种现状？

田中伸男：我和中国国家能源局前局长张国宝聊过很多次。中国方面的说法是，中国目前加入IEA唯一的瓶颈是，中国还不是OECD国家。中国尽管想加入IEA，也无法跨过这个门槛，如果这个门槛是合理的话。我也跟中方领导交流过，如果中国真的向我们表达加入的意愿，也许会引发我们内部的讨论，并可能最终带来规则的改变。所以，不要觉得是我们不想让中国加入，而是中国应该发挥主观能动性，去改变这个规则。其实这并不难。

IEA的现任署长玛丽·范德胡芬（Maria van der Hoeven）主张推行联合成员制（associate membership），也就是准成员而非完全的成员。这种身份仍然可以与IEA有紧密的合作。但是中国已经明确表示，只愿意成为完全的成员。

石油储备门槛不难跨越

《21世纪》：除了不是OECD国家这一技术限制，另一个限制中国加入IEA的技术门槛是石油储备期过短。根据IEA的章程，成员国必须拥有90天的战略石油储备。

田中伸男：这不仅是指政府的石油战略储备，也可以把商用石油储备算在内。因为紧急情况下，政府是可以调用这部分石油储备的。很多国家国内都没有石油储备，像新西兰，它们租用其他国家的石油储备。如果中国国内没有石油储备，可以从别国租或借一些。所以这个90天的规定并不难满足。另外，中国其实自己实现这个目标也不难。我记得中国现在已经有30多天的储备量了，商用石油储备大概也有60多天，所以你把这两部分加起来，就满足要求。我想中国已经有超过90天的储备了。

《21世纪》：有分析称，IEA要求各成员国共享石油数据，而中国不愿意这样做，所以这也成了暂不加入IEA的一个理由。对此您怎么看？中国每年都公布能源统计年鉴，您认为这能满足IEA的信息共享要求吗？

田中伸男：IEA掌握了很多数据，像是各国的石油生产、消费数据等。唯独没有战略储备水平的数据。

IEA需要频率更高的数据，比如每月甚至每周的数据。但是中国在统计数据方面是不断进步的，这都是技术层面的问题。

《21世纪》：从IEA的角度来看，您认为如何推进中国的能源统计工作？

田中伸男：IEA就是一个很好的场所。中国政府，特别是国家能源局，已经在和IEA展开合作，获取了很多数据，中国也获邀参加了很多委员会。同时中国自己也收集了很多信息。我们在这里探讨清洁技术、清洁煤，探讨能源效率，每年在北京这样的论坛超过20个。我想中国对IEA已经非常了解，问题是从政治角度考虑中国要不要加入IEA。如果决定要加入，难度一点都不大。IEA需要中国，中国也需要IEA。

欧洲可能对中国加入有所保留

《21世纪》：国内还有一种观点认为，中国不愿意加入IEA，是因为中国和石油输出国组织（OPEC）国家关系很好，不愿意站到与OPEC对立的IEA这样的国际组织中。您怎么看待这种观点？

田中伸男：我不知道。日本和欧洲都是OPEC的消费国，OPEC的主席也是我的好朋友。IEA和OPEC需要沟通和紧密合作。同时，IEA也不赞成石油价格的两极化，太高太低都不好。太高的话，世界经济会受冲击。太低，大家就没有积极性投资新的油田，也不会注意节能了。价格应该维持在中游。现在IEA和OPEC合作非常密切。我们互通有无。比如在两年前利比亚内战期间，我们释放了一些石油储备，我和OPEC主席、沙特阿拉伯的石油部长非常频繁地通话。因为我们要知道他们增加了多少产量，如果不知道这个数据，我们就没法决定释放多少储备。结果就是，他们增加的产量和我们释放的储备都满足了市场的要求。我们紧密协作，而不是对抗。过去我们的确有点敌对，但现在我们有很多对话。尽管我们之间有不同意见，但是我们的合作和友谊都与过去不同了。这个中国不用担心。

其他国家比如墨西哥这种既是产油国又是消费国的国家，它已经是OECD国家了，但还不是IEA的成员。但像是挪威、英国、荷兰这些石油的生产国都是IEA的成员。

《21世纪》：IEA现在有多少观察员国家？中国和印度现在是正式观察员吗？

田中伸男：现在有7个国家，包括中国、印度、俄罗斯、南非、印度尼西亚、墨西哥、巴西，不是IEA的观察员国，而是联合成员（associate member），只能参加部长会议并参与讨论。

《21世纪》：您的继任者、现任署长玛丽·范德胡芬对中国加入IEA是何态度？

田中伸男：她的意愿不如我强烈。我在任的时候，将中国纳入IEA是头等大事，我也做了很多努力。但是欧洲对此有所保留，因为它们担心如果中国加入进来，它们会失去对组织的控制。

如中国愿加入，我们应改变规定

《21世纪》：全球能源消费正在东移，全球能源治理结构也应该发生变化。现在有一种说法认为，IEA的总部巴黎也应该东移。对此您怎么看？

田中伸男：是的，重心已经从欧洲转移到东方。我们需要更多亚洲成员。不只是中国、印度这样的消费大国，我们还和东盟国家有着密切合作。它们的消费量也很大。比如印度尼西亚。它原来是OPEC成员，后来退出了，和IEA紧密协作，因为它需要保证能源安全。的确，IEA的重心大大向亚洲国家转移。我基本上每年都参加秋季在新加坡举行的能源峰会。

所以我们需要改变现有的IEA规定，比如去除这个OECD的门槛，这是可以实现的。我总是对IEA的现有成员国说，如果中国、印度真的表现出他们加入的意愿，我们应该改变规定。

《21世纪》：之前，中国国内有一种声音，认为未来应该在G20的框架下解决全球能源治理问题。您认为G20能够成为解决全球能源问题的有效机制吗？

田中伸男：G20的框架的确可以用来解决能源问题，但它的成员结构是依照解决经济危机的问题而搭建的。因此，它不一定是谈论能源问题的最好框架。也许能源G20和现在这个G20组成结构会大不相同。

少林寺那些事

三年前，地方政府为了吸引更大的投资，以极低的价格将少林寺风景区的控股权让给了港中旅。作为回报，港中旅为当地建设系列大项目，带来直接投资的同时也做大当地旅游业蛋糕。三年过去了，港中旅靠着少林寺这棵摇钱树，获利颇丰，投资上项目的事却不见动静。

吃了哑巴亏的地方政府自然不会甘心，于是在7月1日强行接管了景区，但在上级部门的干预下，第二天又恢复了原状。目前来看双方是维持现状，其实“暗战”才刚刚开始。自此，在少林寺的精彩故事中又有了新角色、新剧情，不过万变不离其宗，最核心的依然是利益之争。

自少林寺被推上商业化的战车以来，和少林寺相关的各方都想分得一杯羹。既有企业注册少林汽车、少林酒店、少林寺火腿肠等傍名牌的，也有“功夫之星”大赛、选秀小姐比基尼造访少林等借势营销的；既有以少林旗号开办各类武校招揽学员的，也有以少林弟子、少林武僧名义在外敛财的。

当然，在少林寺这块金字招牌下，获利最大的依然是当地政府和少林寺本身。在以少林寺为核心的少林景区门票收入中，少林寺和地方政府三七分成，少林寺三，地方政府七。一年的门票收入在1.5亿左右。

这两个最大的得益者之间也会矛盾不断。少林寺方丈释永信曾在接受媒体采访时说，门票收入分配中，少林寺基本比较被动，到底卖了多少票，多少人是免票的，都是他们说了算，给多少是多少。

即便承诺给的，有时候也不一定能按时拿到。为了要当地政府拖欠的数千万门票分成，还曾发生过少林寺和尚凌晨两点到河南省政府门口上访的事情。少林寺对钱的“计较”，也让当地政府部门觉得，少林寺太商业化。有政府工作人员就曾私下指责说：“你和尚念好经就行了，要那么多钱弄啥？”

除了政府和少林寺外，借少林寺揩油的利益群体也不可小视。在少林寺景区内，除了少林寺和政府管理的区域外，还有不少有着复杂背景的利益主体，有搞武术表演的，有搞酒店的，有自建景点靠忽悠游客“香火钱”挣钱的，也有冒充和尚算命骗钱的。

不管是你少林寺的真方丈，还是算命的假和尚，或者是政府派驻景区的管理者、假景点的经营者，在少林寺这个利益蛋糕面前，大家都把自己看成是“平等”的利益主体。释永信穿着袈裟，端坐于山门前，接受数百洋弟子的跪拜大礼，围观的当地群众会啧啧称赞，“永信搞得不赖。”当地人谈起这个名声在外的方丈时，都是“永信如何如何”，犹如谈论自家的邻居。

既然是邻居，也就少不了邻里纠纷。少林寺出名了、富了，邻居总是要沾点光的。兼职搞个导游，冒充和尚算命挣点外快是最简单的方式。邻居们虽然势单力薄，名声不大，但贵在“知根知底”，谁与谁有纠葛，谁与谁不合，都清清楚楚，随便弄出点事，都能搅动整个少林寺的利益大格局。

每当少林寺与外界有纠纷时，就是其传言的高发期。在少林寺方丈“百亿存款、包养北大女生”事件中，少林寺工作人员就怀疑是少林寺影响了别人发财被报复，起因是登封有关部门要拆掉少林寺旁边的一座老院子建酒店，在大张旗鼓准备建设时却被叫停。

“百亿存款、包养北大女生”消息出现后，少林寺的工作人员曾向当地警方报警，而当地警方的消极应对也让他们认识到各方利益牵涉之广。

除了这些看得见的纠纷，一些未知的对手更厉害。据少林寺的工作人员透露，他们在为方丈修整卧室时，曾在屋里发现了多个摄像头，其中一个正对着方丈的床头。是谁装的这些摄像头？是谁在24小时监控？这些不知来路的摄像头被拆除后，最终也不了了之。

应该说，在少林寺早期的发展中，大家一心一意谋发展，做大蛋糕，各方还算和谐。随着少林寺的名气越来越大，利益诉求越来越多样化，影响各方和谐的因素也就越来越多。

除了最直接的经济利益外，“名”的变化也在影响着各方的心态。有政府部门工作人员就举例说，现在领导们合影时候，永信都主动往中间站，明显不懂规矩；在少林寺向领导们送礼，永信站在原地不动，让领导排着队到你面前去领，搞的跟恩赐的一样，“既然是送给领导们的礼品，你就应该双手送到领导面前。”

这些细节是否少林寺刻意为之，不得而知。但另外两个细节，则在寺内被津津乐道，一个是普京到访少林寺，只有释永信和其平行而坐，一位陪同的河南省主要领导试图把座位与释永信并齐，结果被普京的保镖摁在了原地；另一个是今年的7月3日，美国洋弟子归山朝圣，第二天就是美国的独立日。

港中旅到接管少林寺后，和少林寺尚未有大的冲突，让少林寺比较生气的有两件事：一是少林寺邀请各地僧人到少林寺参加活动，因协调不畅，不得不自己花2万块钱为200多人买了门票；另一件是，港中旅控股的合资公司为省钱、省事，将下水道修到了少室溪的河床中间，使原本就水量不足的少室溪更为干涸，“碧溪锁少林寺”的景观彻底消失。

一边是走向世界的少林寺，一边是不断为各种利益纠葛的少林寺，这就是这座已经传承千年的禅宗祖庭的当下命运。

上海自贸区获批以后，新加坡、香港优势被弱化，舟山群岛最失落

　　“建立上海自贸区是国家实验，不是上海要向中央要政策。中央希望以开放促改革、倒逼改革。”7月8日，上海市发改委官员接受《中国经营报》记者采访时透露，7月3日，国务院常务会议原则通过在上海外高桥保税区等海关特殊监管区域建设中国（上海）自由贸易试验区的方案。

　　获批已经过去一周，上海市政府出乎意料地低调，上海自贸区的具体实施方案一直没有对外公布。对此，上述发改委官员表示，上海市正在研究相关配套细则，并研究对外统一口径的问题。

　　与上海市的低调相比，学界普遍看好上海自贸区的改革意义。上海市政协副主席、上海市社会主义学院院长周汉民认为，上海自贸区的建立是与上世纪80年代我国设立五大经济特区、上世纪90年代启动浦东新区的开发、新世纪我国加入WTO可以相提并论的事件，标志着中国经济进入“以开放促改革”的第四个阶段。

　　不过，上海自贸区获批也是几家欢喜几家忧，有专家戏称上海自贸区获批，最失落的是舟山群岛新区，感到威胁最大的是香港，其次是新加坡。

　　首个自贸区落沪（小）

　　(提文）上海自贸区将实施“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的创新监管服务模式。

　　7月3日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会上原则通过了《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》（下称《总体方案》），这标志着上海自贸区将成为国内首个符合国际惯例的海关特殊监管区。

　　据记者了解，《总体方案》的中心内容是促进贸易更加开放化和便利化，所涉及的改革条款将包括外汇管理、税收政策和海关监管等多个方面。

　　上海综合保税区人士表示，“所有功能创新的核心就是便利化，就是为了方便国际贸易，与国际接轨。税收更加优惠一些，甚至放开。海关监管更便利一些。”

　　上海自贸区的规划面积为28平方公里，包括洋山保税港区、外高桥保税区（含外高桥保税物流园区）及浦东机场综合保税区，将实施“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的创新监管服务模式。

　　所谓“一线”，就是指国境线；“二线”就是指国内市场分界线，亦即自由贸易区的空间分界线。“一线放开”是将“一线”的监管集中到对人的监管，口岸单位（包括海关、边防、检验检疫等）只做必要的检查，不再采用批次监管的传统模式，要采用集中、分类、电子化监管模式；“二线管住”是指对于进出自贸区内外的货物的监管。

　　简而言之，就是在上海自贸区简化监管手续、降低成本，实现“境内关外”。

　　据记者了解，除了国务院的明确批复以后，在操作路径和管理流程方面的实施细则需要上海市先行先试，具体操作当中将会牵涉多个部门，这也是上海市迟迟没有公布具体方案的原因之一。

　　“一线怎样放开，二线怎样管好，涉及到海关等多个职能部门。”前述接近上海市政府决策部门的权威人士表示，过去几年，上海综合保税区一直在外汇、税收和海关三方面寻求政策突破，就是为自贸区做准备，比如创新贸易模式、外汇监管模式、“区港一体化”等。

　　用开放倒闭机制（小）

　　（提文）上海自贸区不仅仅意味着政策优惠，而且意味着体制、机制、法制的突破，是中国应对全球贸易市场新一轮格局变化的重要抓手。

　　多位接受本报记者采访的学者和官员都表示，上海自贸区的建立是为上海乃至中国带来发展红利，是中国积极主动对外开放的“试验田”。

　　今年3月份，国务院总理李克强在上海召开座谈会时就指出，“我们要用开放扩大内需，用开放形成倒逼机制，用开放促进新一轮改革。”

　　7月3日的国务院常务会议也明确指出，上海自贸区将成为推进改革和提高开放型经济的“试验田”，这有利于培育我国面向全球竞争的新的优势，构建与各国合作发展的新平台，拓展经济增长的新空间，打造中国经济“升级版”。

　　周汉民认为，上海自贸区不仅仅意味着政策优惠，而且意味着体制、机制、法制的突破，是中国应对全球贸易市场新一轮格局变化的重要抓手。周汉民是国际贸易的研究专家，曾经参与浦东新区的开发、中国加入WTO等重要事件。

　　周汉民表示，全球金融危机之后的国际贸易形势正在发生转变，WTO多边贸易体制受到严重挑战，美国试图建立新的贸易协定，这将稀释中国在亚洲和世界的贸易影响。当前美国积极主导TPP（跨太平洋战略经济伙伴关系协定）谈判，与欧盟也在进行TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定）谈判。

　　我国也有可能启动加入TPP的谈判，周汉民认为，上海自贸区的获批也是在释放积极的信号，中央决策层已经在考虑将上海自贸区作为中国加入TPP之后的首个对外开放窗口。

　　接近上海发改委官员亦认为“上海是东西方文化交流的地方，这次上海获批自贸区，是中央希望在新的投资规则和贸易规则方面能够走出一条路，中央提供的不是政策，而是制度创新的权力和责任。”

　　在上述官员看来，上海自贸区将在诸多体制、机制上寻求突破，比如建立外资投资管理体制，“现在审批制的门槛很高，但外资进来以后的行为监管基本上没有，这是有问题的。审批制需要改革，管理体制也需要改变，这就涉及到方案设计和制度创新的问题。”

　　“还有贸易自由化的问题，上海的出口量占到全国的1/4，服务贸易占到全国的1/3，但大部分都是在香港结算的，物流从上海走，资金流、现金流却不在这里，这肯定不是理想的金融中心，所以要做进一步的探索。”上述官员告诉记者，资本项目下的人民币可自由兑换，将在上海自贸区进行探索。

　　谁最失落？（小）

　　（提文）“不是上海替代香港，而是上海和香港共存，形成差异化互补。”

　　“上海自贸区获批，最失落的是舟山群岛新区，感到威胁最大的是香港，其次是新加坡。”何万篷笑言。

　　其实，失落的可能并不止舟山群岛新区，此前，天津、重庆、舟山、广州、深圳都积极争取建立自由贸易区。

　　上海自贸区获批以后，深圳媒体专门刊发题为《自贸试验区来了 前海怎么办?》的报道，讨论前海如何突围的问题，个中失落不言而喻。

　　知名航运专家吴明华认为，上海自贸区将会直接冲击新加坡、香港和仁川这些已经拥有自贸区的港口城市；“香港肯定会有点失落。但是对于内地来说，在全球一体化的大背景下，跨国公司在各类生产要素实现跨国最优配置的过程中，中国在劳动力成本上渐失比较优势，需要一个自由贸易区，以”境内关外”的优势融入世界经济一体化的格局当中。”

　　“自贸区和迪士尼，上海都有了，香港还有什么优势？”一位区域专家接受记者采访时表示，在浦东新区综合配套改革的大框架下，除建立上海自贸区之外，“离境免税”的计划也在推进中，加上上海迪士尼也将于2014年建成，这将对香港在亚洲的地位产生一定冲击。

　　罗兰贝格管理咨询公司高级合伙人兼大中华区副总裁康雁对本报记者表示，长远来看，香港金融中心的优势仍然存在，不会简单地被上海替代；香港的地缘位置很重要，覆盖整个东南亚，此外，香港“船小好调头”，在政策灵活性上领先于上海。

　　“因为定位和功能不同，、产业结构、人才结构和发展方向都有所不同。所以不是上海替代香港，而是上海和香港共存，形成差异化互补。”康雁表示。

夏斌：中国已存在事实上的经济危机现象

作为决策者，现在应该不是去一般性地议论系统性风险防范的抽象问题，而是应尽快去寻找如何逐步刺破泡沫，逐渐冲销实际损失的具体对策，以防范大面积危机的突然爆发。

目前的地方平台偿债缺口、房地产泡沫、过剩的产能，三个系统性风险是相互联系、互为传导的。只要某一环节出现较大的事端（包括若宏观金融政策去实施紧缩性刺激），风险会瞬间传导，资产价格即刻大幅缩水。

要在确保不引起整个金融系统发生恐慌的前提下，强调市场纪律，统筹安排好信贷与理财两个市场的规模，逐渐稳住货币的增速。针对经济中不断提高的高杠杆、高负债状况，减轻危机因素的基本态度应是在稳住甚至下降利率中降低全社会的债务成本。同时运用包括暂时行政手段在内的各种措施限制地方政府、国企滥用资金。要特别把握好汇率和资本账户管理的改革力度。不要在汇率、资本管理改革力度方面，给国内消除泡沫、调整结构，制造额外的压力和负担。

创新是持续保持增长的唯一动力。应全面梳理中国创新体系建设及一系列政策制度的调整。核心是打破国企的各种形式垄断和加强市场的制度建设和监管，真正塑造有效的竞争市场环境；想尽办法，减少各级机构的中间层层“盘剥”，把有限的科研经费直接分配到第一线搞科研的个人手中，以全

调动“体制内”、“体制外”各类科研人员的创新积极性。

一、经济与货币形势分析

目前，中国经济增速正趋于合理减速。

由于过去几年经济改革的滞后，加上新近出台的一些改革措施效应显现还要有一定的时滞，因此，当前的经济增长轨迹总体上一时还难以摆脱由货币总量所左右的局面。但是，尽管增长轨迹未变，经济增速与货币的关系却已发生了明显的变化。因此，要看清楚未来经济的走势，是泡沫破灭、复苏反弹、还是降中趋稳，已不能仅仅根据前4年经济数据周期波动循环的特征来分析。恰恰相反，在多年累积的由过多货币投放所形成的中国泡沫经济中，货币调控的边际效应已出现明显的下降。今后货币政策如稍有不慎，中国经济走势将会发生意想不到的变化，这是分析当前中国经济所必须持有的重要视角。

当前的货币与经济处于什么样的关系？一是企业和政府的杠杆率在明显提高，货币总量是宽松的。今年一季度与去年一季度相比，广义货币M2增长由13.2%上升到15.8%，社会融资总量的增长由-7.4%上升到58.8%，整个非金融部门的债务，由2012年的76.4万亿元上升到2013年的91.5万亿元，增加15万亿元，增长近20%。由此静态地看，毫无疑义，货币总量总体上是非常宽松的。

二是在杠杆率不断提高的过程中，经济增速不是在加快，而是在放慢。国内生产总值（GDP）增长由去年一季度的8.1%下降到今年同期的7.7%。工业增加值由去年1-5月增长11.5%，下降到今年同期的8.5%。

三是这么多钱到哪里去了？即根据以往的数据推测，同样的甚至更高的货币增长为什么不能推动同样的经济增速？有人认为，金融统计中存在重复的计算。但这是极少量的，主要的、大量的货币投放不可能在银行体系内“空转”，不管是用票据还是理财、影子银行等金融形式融通的资金，最终都是流向了实体经济。

四是为什么货币总体上是宽松的，而一些企业、地方政府的资金却相当的紧张？甚至出现了6月20日同业利率一度升到30%的现象？表面上看这是金融问题，实质反映的是背后总体经济出了问题，国民经济的资金运用效益在明显下降。据测算，2005-2008年，1元社会融资量能带动4元GDP，到了2012年，1元社会融资量只能带动1.93元GDP。2012年，未扣除利息前的规模以上工业企业资产收益率为8.88%，但银行一般贷款的加权利率却为7.07%，如果算上各种理财、影子银行中的高利率因素，企业的资产收益率实际上已接近其融资成本，有相当部分企业已低于融资成本。而在2013年5月，居民与企业的债务却已超过82.9万亿元，若仅以7%的利息测算，每年的利息就高达5.8万亿元（有人以非金融企业债务合计算利息，利息高达8万亿元-9万亿元），分摊到每月为4840亿元。也就是说，要维持一定的经济增速，企业除本来需增加一定的正常贷款外，在企业资产收益率接近甚至有些企业已追不上融资成本的情况下，为了维持其日常生产和投资活动而不“崩盘”，还需另外增加一块以偿还利息为目的的新贷款，才能维持整个资金链的不断裂。这就是为什么会出现2013年一季度GDP增速比2012年一季度下降0.4个百分点，但社会融资总量的增速却是同比上升64.2个百分点的原因。

银行资金紧张背后反映的是实体经济出了问题。随着经济增速的下降，实体经济过去大量的投入，其产出在显著减少，有的没有现金流，有的企业收入不用说本金连利息也抵付不了，有的甚至已资不抵债。但是现在这些企业没有破产，仍能维持，靠的是央行事实上在支持金融机构道德风险下的信用过度扩张。

具体说，在制造业，产能过剩严重，在库存指数创今年最低位47.4%的情况下，4月份应收账款上升到8.5万亿元，同比增加13%。产出形不成收益，企业为维持最低限生产，靠的是银行不断增加贷款。

在基础设施领域，过去的在建工程要继续，新一届政府的新项目又已开工，而长期以来可以靠土地收入作担保向银行申请贷款，最近由于新供地指标未能预期实现，土地收入在减少，只能转向高息债券、理财市场，有的地方甚至伪造假财务报表进行“非法集资”。这些项目投入基本没有收益，只能靠不断从银行“借新还旧”来维持。

在房地产业，相比前两项投资领域，情况相对好些，但这是在房地产市场的长效调控机制未到位、政策“乱象”较多，整个社会对房价不断上涨的预期基本还未消除的情况下勉强实现的。其中，不排除有些房企有利润，继续扩大土地储备、以土地抵押扩展贷款。同样不排除像北京等地，在政府强行限价售房政策下，银行、开发商却共同看好周边房价预期，导致旧楼盘未竣工，新楼盘又开工，旧贷款未收回，银行仍愿意增加新贷款。但是，这一切如果遇市场预期一变，情况马上就急转直下。

二、观察与判断

1、当前中国已存在事实上的经济危机现象。危机爆发意味着一批企业、金融机构破产、失业增加、企业与居民财富缩水、经济萎缩。目前，国内已有不少企业事实上已资不抵债，有些企业明显在玩庞氏骗局，靠借新还旧在维持。这些问题已不是日常所说的“不确定性意义”上的风险问题，而是本应在危机中解决的缩水资产负债、“市场出清”的问题，现在只是危机没引爆，坏账未暴露而已，靠的是多发货币来掩盖。因此作为决策者，现在应不是去一般性地议论系统性风险防范的抽象问题，而是应尽快去寻找如何逐步刺破泡沫，逐渐冲销实际损失的具体对策，以防范大面积危机的突然爆发。

2、泡沫为什么没破、危机为什么没爆发？因为目前整个中国社会存在相当程度上的道德风险。即市场、投资者、企业包括银行都普遍认为，地方融资平台的偿债缺口，中央政府最后会救的；对于房地产市场，不相信政府敢一步调控到位；央企的垄断地位和地方政府导致的资金错位配置又一时难以撼动；迄今央行的货币供应不敢也并没有完全回归常态。这些决定了市场、投资者、银行、企业对经济增长轨迹的预期都没有改变。大家心照不宣，靠着这个可怕的预期，想搞项目的照样敢去大量借钱，有钱想投资的照样敢把钱大量借出。但是，银行同业市场“6·20事件”表明，流动性最终是一种信任，是一种预期，信任和预期是可以瞬间变化的。一旦预期一变，传统的流动性即刻烟消云散，危机马上爆发。

3、危机爆发会怎么样？目前的地方平台偿债缺口、房地产泡沫、过剩的产能，三个系统性风险是相互联系、互为传导的。只要某一环节出现较大的事端（包括若宏观金融政策去实施紧缩性刺激），风险会瞬间传导，资产价格即刻大幅缩水。其结果，将对全国城市居民和中产阶层经过30多年改革积累的大量财富形成巨大的威胁。若财富严重打折，将会对整个社会、政治的稳定带来难以想象的冲击。

4、如何评估当前的经济形势与增长？根据以上分析，讨论当前的经济形势，焦点与担心已不能仅限于增速下滑后的就业问题。因为如果政策不当或增速过度下滑本身，就会引起除失业问题之外的一系列企业破产、不良贷款突升等危机现象的突然爆发，这是更可怕的。所以当今讨论增长问题，不要为经济增速增加或减少0.5个百分点困住自己。而是要有“底线思维”，要有“预期思维”，要有“危机思维”，即既要加快改革，通过改革尽可能地去挖掘一切合理增长的需求潜力，又要准备好危机爆发或逐步刺破泡沫时的对策。因为目前的经济局势及增速已不简单取决于出口、投资、消费等变量，在预期很脆弱的时期，完全可能由于金融政策的稍有不当而引起形势的急转直下。即偶然的、个别的事件都会马上改变人们的预期，会即刻引起资金链中断的连锁反应。一句话，当前的中国经济，不整顿，早晚要出事，但是整狠了，马上就出事。

5、如何防范市场预期的突然转向？防范市场预期的突然转向，应是下一步经济工作的首要考虑。政府应通过各种措施，向市场明确地表明，在总体政策把握上，会想方设法采取包括运用巨额外汇储备、巨额国有资产和“国退民进”等措施，稳住经济局势。同时，会坚定不移地加快改革，挖掘中国仍存在的相对较高的潜在增长因素，以时间换空间，确保中国经济持续健康发展。首先，不让整体泡沫破灭。其次，确保在整体泡沫不破的同时，大力整顿经济，真心实意加快改革步伐，培育新的增长因素，以引导社会形成合理的预期。即通过整顿与改革，在逐步消除泡沫、消化多年累积的包袱中，在大国经济体中继续保持相对较高的增长率。

6、稳住经济局势的基本对策。首先，政府应基于对经济中危机因素作出客观的、不回避的判断基础上，向市场发出明确的信号：当前中国经济正处于一个深刻的结构调整时期。要让市场有充分的心理准备：调整，意味着经济增速要合理下滑；调整，意味着要付代价，要过一段“苦日子”，一些企业和金融机构要破产；调整，意味着要改革体制、培育新的增长因素。为此，政府的政策信号要突出重点，明确主攻方向，不宜再从“稳增长、调结构、控通胀、防风险”这一体现统筹思想和全面布置工作任务的角度，提面面俱到的要求，这容易让人引起误解，继续存有幻想。

未来明确的信号应包括三方面内容：一是政府将会尽可能采取各种改革措施，包括运用巨额外汇储备、“国退民进”、扩大财政赤字提高民生水平、加快民营经济的发展等措施，扩大各类有效投资，加快提高城乡居民的消费水平，以挖掘中国增长的潜力。二是考虑到央行不能再无节制地提供流动性、美国已准备退出量化宽松政策（QE3），国内外经济环境给我国主动进行整顿与调整的时间不多了，我们必须主动地、逐渐地去释放泡沫风险。遵循市场规律，严肃市场纪律，对一些资不抵债的工商企业和中小金融机构，坚决实施并购、关闭措施。三是对拟关闭的中小金融机构的公众债务问题，借鉴1997年亚洲危机后我国政府关闭一批信托公司、证券公司、农信社、互助基金会等机构的经验，依法处置。处置中会讲究策略，分类部署，安排好对个人合法债务的救助政策，将整顿经济的负面影响尽可能降在最低的范围内。通过整顿与改革，慢慢引导市场预期向合理的方向转变。

三、具体政策与建议

配合国务院和监管部门近期已出台的财政金融支持结构调整等各项政策措施，在此补充提出以下具体建议：

金融政策。1、在确保不引起整个金融系统发生恐慌的前提下，强调市场纪律，统筹安排好信贷与理财两个市场的规模，逐渐稳住货币的增速。2、针对经济中不断提高的高杠杆、高负债状况，减轻危机因素的基本态度应是在稳住甚至下降利率中降低全社会的债务成本。但考虑到目前地方政府、国企软预算的关键是不计较资金价格的现状，为了在减轻社会总负债成本过程中不导致资金配置新的不当，同时应大胆运用包括暂时行政手段在内的各种措施，加强信贷、理财资金的各种结构性配置。3、面对美国经济复苏形势的趋好背景，近期要特别把握好汇率和资本账户管理的改革力度。市场化是该两项改革的方向，但在未来若干月内外部美元经济看好、中国内部泡沫隐患未基本消除、正处破灭边缘之际，短期内，应取震荡中基本稳定的汇率政策、更为谨慎的资本账户开放态度。不要在汇率、资本管理改革力度方面，给国内消除泡沫、调整结构，制造额外的压力和负担。4、应准备好个别金融机构市场退出而不影响金融大局稳定的预案。5、资产证券化方向应鼓励，但要防止浑水摸鱼。对已确定的贷款损失，应按规定抓紧核销，严格把关，不允许将坏账搞资产证券化。对已形成实际损失的资产搞资产证券化，名为分散风险，实际上只能是扰乱金融秩序。

财政政策。面对中国经济高杠杆、高负债率下的弱增长态势，面对企业税负和利息成本占GDP的30.6%的畸高状态，在结构调整中，财政政策要优于货币政策。一是国家财政要为个别地方政府已造成的实际损失买单作好政策准备。否则，整个市场难以“出清”，经济难以正常运行下去；二是要想法设法，采取各种措施，在企业筹资、民营投资等各个环节，“放水养鱼”，抓紧降低税负，刺激生产；三是若现有制度下的财政收入规模仍难以支撑结构调整的支出需求，应抓紧合并安排财政预算与国有企业资本预算，启动局部“国退民进”改革的试点。

投资政策。在目前简政放权的同时，应通过一定的手段（或发动“体制外”力量），全面督查各部委对国务院曾公布的“新非公36条”的落实细则，限时出台《政府核准的投资项目目录》改革版，尽快刺激民间资金扩大投资战略性新兴产业、服务领域，以替代、弥补短期内房地产、基础设施和制造业的投资不足。同时对长期议而不决的PE等私募投资政策，“快刀斩乱麻”，在尽短的时间内，明确一律按成熟市场体做法，放宽税收、监管等政策。

出口政策。加快放宽金融机构和工商企业，以外汇、人民币的双币对外特别是对东盟十国、非洲、拉美各国的投资与贷款限制，尽可能鼓励绑定对方国进口中国货物，从需求方面扶植中国出口（即无需公开的“类马歇尔计划”）。

消费政策。在农村，应加快推广土地增值收益分配制度的改革试点，让农民的土地收入尽快回归农民。不能一步到位的，可以制定分步改革的办法。在城市，应明确有关部门制定解决提高城乡居民医疗、养老、教育等保障水平的短期和中长期目标与时间表。

控通胀政策。适当加快个人居民用人民币换汇、境外投资与消费的步伐，以释放国内过多货币存量和转移巨大通胀压力，同时提高国民的净福利。

房地产政策。坚持坚决打击投资炒房、确保低收入群体的住房保障，确立中国房地产市场走以消费品为主导的发展道路，应是中国房地产市场建立长效制度的坚定不移的方向。但是，在中国经济泡沫破灭即在边缘的时机，当前稳住房价、不让其出现暴跌，是一种无奈的、也是房地产市场调控中必须坚持的首要方针。在稳定房地产市场的同时，不失时机，抓紧对第一套购房等刚性需求，在首付比例、利率上的大幅优惠支持；加快对低收入群体租房保障的各种形式补贴制度的落实；加快相关供地指标的及时供给；加快住房信息的全国联网。同时，不排除看准时机，逐步推出加大持房成本和卖房交易成本的政策，立足于长期，从根本上遏制过度投机炒房的行为。

就业政策。针对今年699万及今后大学生的就业压力，政府除采取鼓励大学生的创业补贴、贷款担保与贴息、创业税费减免的一次性求职补贴、见习期间生活补贴政策外，政府应在总结过去若干年高等院校大跃进式“扩招”、专业设置滞后市场需求教训的同时，紧急拨付一定的资金，鼓励毕业生参加1-2年改变求职方向的“回炉”教育，一方面延迟就业压力，另一方面改变大学生求职方向，重点培养经济建设中急需的大批操作技能性人才。

创新政策。创新是最终决定一国谁能最快走出全球经济危机并持续保持增长的唯一动力。尽管创新转化为生产力有一定的时滞，但是当下的中国，同样应抓紧反思全社会科研投入不少、创新不足的教训，全面梳理中国创新体系建设及一系列政策制度的调整。核心是打破国企的各种形式垄断和加强市场的制度建设和监管，真正塑造有效的竞争市场环境；想尽办法，减少各级机构的中间层层“盘剥”，把有限的科研经费直接分配到第一线搞科研的个人手中，以全面调动“体制内”、“体制外”各类科研人员的创新积极性。

（本文成稿于2013年7月5日，作者为国务院参事、南开大学国家经济研究院院长）

一个手机商的自述：山寨手机已死 华强北步入寒冬


在经历10年的发展后，山寨手机曾经以“微创新”自居，也确实促进了国内手机用户普及，曾将波导、夏新等国产品牌手机逼向“绝路”。不过在3G智能手机时代，山寨手机最终被运营商、公开渠道、电商平台、国产品牌手机和用户“联手”终结

　　一个在深圳做山寨手机销售15年的企业老板，在上周的深夜拨通了我的电话，焦虑、失望、不安的声音在手机那头响起。

　　这是我的一位相识多年的老朋友，每次出差深圳，我们总会在南山区一个酒吧小聚。老友说，看到了搜狐IT系列报道《洗牌已至》中的首篇：《国产手机转型须过10道槛》，有些话想说一下。

　　老友曾在今年2月选择离开深圳山寨手机行业，投身地方运营商渠道销售，在磕磕绊绊后，又于本月回到深圳。不过与年初相比，深圳的山寨手机行业已濒临“崩盘”，这让这位老友失望无比。

　　　　笔者于周末飞赴深圳，在两天之中考察了深圳华强北市场，与多名资深手机从业者深夜把酒长谈。惊觉在半年时间中，市场洗牌已经开始，而众多山寨手机厂商正在成为这场变局的首批“出局者”。

　　崩盘

　　1、7月正是南方的酷热季节，但曾经全球最大的手机中转市场华强北却步入寒冬。明通、龙胜、高科德、通天地、庞源5大数码城已经只剩明通1家，明通商户规模也只剩下巅峰期的1/5，从原来的1-5层缩减到不足底商1层。

　　2、在明通数码城做了8年手机销售的老聂，本月已挂出了店铺“转让”的牌子。原来“寸米寸金”的柜台，现在大都已无人问津。一个6-7平方米的底商档口，原来除每月8-10万左右的租金外，还需缴费15-20万元的“进场费”，现在租金已降至每月3000元。

　　3、现在华强北最热闹的市场，非“远望数码城”莫属，而远望主要销售苹果配件，以及苹果、三星、HTC水货产品，与山寨手机已毫无关系。

　　4、深圳华强北市场管理人员介绍称，从今年2月开始，“跑路”的山寨手机厂商每月大约在200-500家。与2006-2007年左右的山寨手机“巅峰期”6000家相比，现在约在800家左右，剩下的已基本转做中小自主品牌。

　　5、据深圳乐Phone手机相关人员介绍，国内三线以下城市曾经是山寨手机的主要市场，但现在已被中小品牌手机、金立等渠道较强的国产品牌手机，以及运营商合约机等占领，山寨手机已基本退出市场。

　　手机商自述10大原因：

　　几乎所有深圳手机从业者都认为山寨手机已“回天乏术”，我也曾就此问题采访一些业内“大佬”。中兴通讯负责手机业务的执行副总裁何士友表示：“洗牌已经开始，明年很多手机品牌都将消失”。华为终端董事长余承东之前也对此称：“2015年之前都将是一个行业剧烈洗牌期”。

　　综合十多名深圳手机厂商和从业者自述，山寨手机“崩盘”可以总结为以下10个原因：

　　1、囤货严重。从今年2月起，大量深圳山寨手机企业开始接到渠道商退货，并被拒绝再次接单，原因是销量大幅下降。库存积压导致很多企业老板选择“跑路”，造成销售渠道——手机企业——方案集成商——供应链等连锁破产。

　　2、资金链断裂。山寨手机进入门槛极低，深圳产业链完整，一般投资60万、3个月左右即可推出一款成品。在整个过程中，只有MTK下游的方案集成商，以及摄像头、显示屏等配件需要提前付款，其他都可以“赊账”，在手机卖出去回款后再行支付。

　　但在众多山寨或者中小品牌厂商“跑路”情况下，电池、开模、包装等产业链目前都要求预先支付预付款或全款，造成山寨手机厂商资金链断裂，无以为继。

　　3、山寨厂商无序竞争。谷歌开放式的Android系统、联发科推出的一揽子解决方案，以及下游的方案集成商大大降低了智能手机门槛，但也造成了众多企业涌入这一行业。

　　深圳米哥手机公司负责人表示，缺乏品牌和渠道，使得新进入者纷纷掀起价格战。无利润甚至亏损、产品雷同、粗制滥造、没有售后保障加速了山寨手机厂商集体死亡。

　　4、国产品牌手机价格下探。价格战不光是山寨手机的工具，甚至中兴、天语等国产品牌手机厂商也纷纷开打硬件价格战。如中兴联合互联网企业推出了699元的四核手机，天语则联合广东移动推出了199元的双核5英寸智能手机。

　　某深圳手机厂商老板对此哀叹：“如自己做这款手机成本价都得 260元，市场现在太变态了!”

　　5、社会公开渠道“反水”。国内县级以下市场曾经是山寨手机的“沃土”，但随着金立等品牌手机厂商渠道拓展、TCL海信等利用家电渠道“配售”手机、以及运营商渠道下探，山寨手机正被迅速被逐出市场。

　　TCL通讯中国区总裁王激扬透露称：“TCL在全国彩电销售网点超过3万个，今年手机业务将逐渐进入家电渠道进行销售”。要知道，中国联通在全国的自身营业厅和合作销售门店也只有1万多个。

　　6、运营商补贴成“割喉一刀”。运营商的话费补贴，使得千元3G智能手机在国内迅速普及。但运营商对手机品牌、质量、供货、内置等都有严格的要求，山寨手机无法进入已占国内销量一半以上的运营商渠道，在话费补贴面前，性价比优势尽失。

　　老丁在深圳做了6年的山寨手机销售，去年12月投资300多万转作自主品牌智能手机，有同乡称其能帮助他进入云南某省级运营商采购，在花了40多万后最终不了了之。老丁在干了一杯啤酒后表示，自己将转作三星和苹果水货手机销售。

　　7、电商渠道逆袭。为什么传统公开渠道之前会热衷于销售山寨手机?因为返点很高，但快速发展的电商销售改变了这一切。在手机厂商+电商网站+快递广域覆盖下，年轻农民消费者也能通过比配置和价格来购买手机，渠道高返点模式被电商“逆袭”。

　　也有刚刚转型的小品牌手机老板，将“在淘宝开个店，招1-2个人”视为电商渠道转型。不懂互联网、不懂电商销售、不知道怎么投资也成为众多中小自主手机品牌的“转型之痛”。

　　8、工商与监管部门联手打击。据深圳市场监督管理局数据，在近两年的专项整治时间内，仅强北就有8200户“山寨”手机经营户退出市场，一些过去经营“山寨”手机的电子市场转型为正规电子产品和手机配件市场。

　　9、移动应用对手机要求提高。在2G功能机时代，打电话发短信成为最常用的两大功能。但在3G智能手机时代，用户在游戏、微博、微信、视频、上网等时间已经超过了语音通话和短信，传统的山寨手机因硬件配置低、缺乏软件调试已无法满足用户需求。

　　10、海外市场萎缩。海外市场曾经占据了山寨手机70%以上的出货量，但从去年开始，国际手机品牌纷纷加大了在专利和知识产权方面的打击力度。如最大的山寨手机厂商基伍在印度市场被诺基亚“围剿”后，已于去年“重返”国内。但功能机在国内已基本退出市场，智能机竞争又无比惨烈，如何在现金烧完之前完成转型，是其面临的严峻问题。

　　在经历近10年的发展后，山寨手机曾经以“微创新”自居，也确实促进了国内手机用户普及，也曾将波导、夏新等国产品牌手机逼向“绝路”。不过在3G智能手机时代，山寨手机最终被运营商、公开渠道、电商平台、国产品牌手机和用户“联手”终结。

　　在深圳，目前仍有近千家原山寨手机厂商转型成为中小品牌手机企业，这是一种梦想和坚持。只不过，如何塑造品牌、加大研发、利用电商平台拓展渠道、获得运营商认可，以及重新赢得用户，都成为每一个守望者认真考虑的问题

三亚保卫战”中的天则与体制
天则经济研究所理事 卢跃刚


2007年第15期《南方人物周刊》刊登了一篇报道，标题是《11年前的三亚保卫战》，第一次披露了17年前--1996年成功阻止一个超级污染项目侵入三亚市的经过。正如报道所言，这个保卫战是天则所主持的。被采访的主人翁，记者用了“Y”来替代。

这个“Y”就是我。我当时要求记者不公开我的名字。此前，我和我的合作者君子约定，10年之内不公布这个事件的内幕和我们的名字。三亚大化肥项目，是“总理项目”，水很深。我们深知其中厉害。我们的全部运作过程是匿名的。五年前，我在《南方人物周刊》公布了内幕。今天，天则所20周年纪念日，另外两名合作者的名字可以公布了，他们是前重庆日报和新华社记者徐宁、前国家信息中心研究员秦海。


“三亚保卫战”是当时狙击大化肥时命名的。我跟《南方人物周刊》记者说，面对强大的利益集团，我们怎么办？这是一个新闻媒体、NGO、专家、体制内力量合作制止大型污染项目的成功范例。它们在这个范例中分别扮演了杠杆（《南方周末》披露真相）、平台（天则所组织专家论证并签署意见书）、科学论证（多学科专家权威意见）、最后一击（体制内高官出手制止）的角色。战役从启动到终结，有节奏依次展开，操作过程只用了两个月的时间。


“三亚保卫战”有两个重要的经验，即对NGO平台--天则所功能的认识和对体制的认识。天则所自不必说，它在中国经济学界的权威地位和影响力，更重要的是，张曙光先生是1987年海南发展战略主报告的执笔者，海南的资源状况、产业布局，他是权威，所以张曙光先生既是“三亚保卫战”第一波新闻媒体的发言者，也是第二波专家独立论证的组织者。

根据我的长期观察，NGO社会干预一直有个盲点，就是对体制的认识，一般都把官僚体制当作天然的对手和敌人，社会干预往往没有体制呼应、配合，往往事倍功半或功亏一篑。没有意识到，更不可能在理论和案例上专门研究：第一，再强大的利益集团都可能有足够强大的对立面；第二，政府不是铁板一块。“三亚保卫战”展开前，我仔细研究了海南省区域经济定位，成都化八院环评报告，国务院主要领导、国家计委、海南省省委书记、省长的态度以及围绕着大化肥项目各大利益集团的角逐，发现了全国人大委员长万里和全国人大环资委主任委员、前国家环保部部长曲格平的环保理念。于是设计了全国人大制衡国务院的终极路径。万里、曲格平出手，一击成功。

三亚大化肥项目，据说导致了高层利益格局的洗牌，时任总书记江泽民借势把大项目的决策权，从国务院拿到了他任组长的中央财经领导小组。

签名专家中有梁从诫先生。他的名言，“我们管得了滇西金丝猴，管不了三亚大化肥”，概括了九十年代至今中国NGO的处境和心态。他出于保护“自然之友”，拒绝了我们的请求，却同意在给曲格平的信上签名，表示个人支持的态度。这里需要特别说明，并告慰先生在天之灵。

那个晚上，最后一个签名的是茅于轼先生。我和秦海走出茅先生家时，已经是午夜11点半了。我们很兴奋，一路聊着，满天星斗，走路回家。

（注：本文仅代表作者观点，原标题《我是“Y”——关于一篇报道和一封信的背景说明》。

20年首次约谈地方政府
食药总局频出奇招 中药材“刮骨疗毒”
作者： 南方周末记者 蒋昕捷
2013-08-02 08:11:26 来源：南方周末


2013年7月初，食药总局派出5个工作组分赴安徽亳州、河北安国、成都荷花池、广东清平、广西玉林等五大中药材市场进行暗访，结果发现“问题严重，触目惊心”。

一位调查组组长称，自己也没想到食药总局采用的是公开报道的形式。央视节目播出后，不仅个人受到威胁，连被曝光地的一些朋友也被连累，被认为是给当地抹了黑。

在接到食药总局约谈通知后，一些地方曾提出，由市政府秘书长代表出席。他们得到的答复是，如果秘书长来，那干脆别来。

“如果秘书长来，那干脆别来”

四十多名厅局级以上官员开会，3小时里轮流发言，其间没有一次掌声。这不是表彰会，这是约谈会。

2013年7月30日，国家食品药品监督管理总局（以下简称食药总局）在北京约谈了全国17个中药材专业市场所在地的地方政府负责人，要求规范中药材市场，遏制市场制假售假势头。

这是药监部门成立近20年来首次约谈地方政府。“约谈意味着中药材专业市场整顿的开始。”食药总局副局长吴浈说。

南方周末记者了解到，在接到约谈通知后，一些地方曾提出，由市政府秘书长代表出席。他们得到的答复是，如果秘书长来，那干脆别来。最终安徽亳州、河北保定等17个地市分管药品安全的副市长悉数到场。

目前，全国共有17个专业批发市场作为中药材的主要交易平台，但染色、增重、掺假、再加工等情况却屡见不鲜。在此次约谈会上，商务部负责人屡屡引用南方周末此前的报道说明当前的严峻形势（参见南方周末2012年4月12日《中药失控，步步惊心》）。

“中药材市场的问题，任何一个部门单打独斗都管不好。”吴浈说，“原则是，谁开办谁管理，谁受益谁负责。”

这是国家层面首次公开表态，面对中药材市场这类情况复杂，且存在区域性风险的问题，地方政府必须承担责任。

屡改屡犯将关停

约谈会从通报“不打招呼的抽查结果”开始。

2013年7月初，食药总局派出5个工作组分赴安徽亳州、河北安国、成都荷花池、广东清平、广西玉林等五大中药材市场进行暗访。

吴浈用“问题严重，触目惊心”八个字来概括暗访结果。在安徽亳州，海龙海马等药材用水泥增重，藏红花是用纸加上工业染料搓成的；在河北安国，多个非法饮片加工作坊密布市场内外；在成都荷花池，经营户明确宣称货分两样，好赖自选；在广州清平，非药用部位掺假入药；在广西玉林，也存在滥用硫磺熏蒸的现象。

“在其它的中药材专业市场上，问题同样存在。”吴浈指出，更让人担忧的是，中药材市场背后，染色增重，非法加工，黑作坊与商户勾结等问题层出不穷，已形成了一条从生产到销售的地下产业链。

“我们必须拿出刮骨疗毒的勇气，来一番彻底的清理整顿。”吴浈说。

吴浈以上世纪90年代的治理举例。当时全国各地涌现了大量的中药材市场，为不法分子制售假劣药品提供了场所和渠道。为此，国务院整顿关闭了一百多个中药材市场，仅保留了17个中药材市场。“在这二十多年里，没有新批一家中药材市场，以后也不会再批。”

吴浈告诫在座的地方政府官员，曝光只是形式之一，问题严重的将责令市场停业。对于屡整屡犯的，将下决心关闭市场。对于地方政府管理不力、政令不通的，要依法追究领导责任。

在吴浈发言的过程中，环绕而坐的17名地市政府负责人，表情肃穆，鸦雀无声。最终，17个中药材专业市场所在地政府负责人签署了《中药材专业市场管理责任书》。

治理思路转变

以往国内一些部门发现问题，倾向于内部解决，自查自纠，食药总局此次公开约谈和主动曝光显得不同寻常。

南方周末记者了解到，2012年上半年，中央电视台记者曾两赴亳州，暗访中药市场造假问题。但这期针对亳州中药问题的调查报道最终只作为内参上报。而亳州当地却又迟迟不披露自查信息（参见南方周末2012年9月20日《染色的中药》）。

颇有意味的是，在2013年7月派出工作组时，食药总局主动带上央视记者，暗访安徽亳州、河北安国两地市场。在约谈会之前，央视已经连续推出专题报道。

一位调查组组长告诉南方周末记者，自己也没想到总局采用是公开报道的形式。央视节目播出后，不仅个人受到威胁，连被曝光地的一些朋友也被连累，被认为是给当地抹了黑。

在南开大学法学院副教授宋华琳看来，约谈和曝光都是颇有意味的举动。“总局和地方政府并非监管与被监管的关系，也不存在业务指导关系，公开约谈更重要的是象征意味。”宋华琳指出，这一方式契合国务院在食品药品监管中提出的“社会共治”概念，利用媒体和舆论的力量和主动公开也都是“巧治理”的手段。

实际上，在7月17日食药总局召开的“两打两建”专项行动新闻发布会上，相关负责人已经明确提出要建立“三约谈”制度——企业质量管理体系存在缺陷的，要约谈企业负责人；下级监管部门对风险信号重视不够或采取措施不力的，要约谈部门负责人；对存在区域性风险，且涉及问题复杂的，要及时约谈地方政府负责人。

“约谈地方政府，主要是为了防范地方保护主义抬头。”国家行政学院副教授胡颖廉指出，中药材行业在某些地方的GDP贡献超过10%，被认为是当地的支柱产业。这导致一些地方药监部门的监管职责受制，甚至还要承担发展医药产业，招商引资的功能。

地方政府能否扛起大旗

公开约谈和主动曝光的效果看上去立竿见影。

在约谈会上，亳州市副市长查德忠被要求第一个发言。出身国家中医药管理局，在亳州挂职的查德忠称，在央视曝光当天，亳州市委书记就连夜召开会议，成立专项行动小组，由一把手市长担任组长，30多个部门参与。连日来，亳州突击检查5400多家商户，取缔非法加工点9个，立案14起，查处假劣中药材172个品种。

查德忠指出，当前，亳州的行政执法也开始与司法机关联合开展严打，对涉及违法犯罪的，要从重从快处理。对触犯刑法的，能判实刑，绝不判缓刑。

一位来自广州的副市长也表示，该市将借鉴管理食品安全的经验，让公安侦查支队参与到对中药材打击行动中。

除了表态表决心之外，也有一些地方负责人表达了苦恼和无奈。

“如果只有一个地方存在问题，那是地方保护。如果全国17个市场都这样，那一定是系统性风险。说明顶层设计也出了问题。”一位不愿透露姓名的副市长对南方周末记者说。

成都市副市长田蓉在发言中亦指出，对于中药材市场的打击循环往复，往往严打的时候，对方躲了跑了，过一阵又卷土重来。此外法律规定的行政处罚力度较轻，由于大量非法药材交易都在场外，对柜台内一些假劣药材通常只能罚几百块，起不到震慑的作用。

田蓉建议，中央层面可以考虑对中药饮片实行批准文号管理，成立国家级的中药材风险评估机构，并且对终端的医院进货实行统一管理。

对于地方政府的困惑，胡颖廉建议，应该摒弃保姆式的监管思维和运动式的执法方式。“食药总局此次公开约谈也在给地方政府提醒。”胡颖廉认为，通过公开透明的手段，实现社会共治，最终目的是落实中药材市场和企业的主体责任。

德阳新农合几近崩盘 预计亏空3000多万


6月6日晚，德阳市旌阳区孝泉镇胜利村1组居民张禄全放秧田水时，不慎摔倒，伤及左眼，被送至德阳市人民医院住院治疗。

张禄全住院期间的花费是5573.50元。张是新农合参合人员，按照德阳市的规定，这部分费用应参照70%的比例报销。

但出院时，德阳市人民医院拒绝提供新农合的报销结算服务。张禄全前往旌阳区新农合中心报销，对方要求他把相关就诊记录和票据交到乡镇卫生院，由卫生院代办报销业务。

张禄全多次跑去询问报销的情况，被德阳市人民医院和孝泉镇卫生院像踢皮球一样踢来踢去。

与张禄全有类似遭遇的旌阳区新农合参合人员不在少数。参合人员备受折腾的背后，是德阳市人民医院和旌阳区新农合中心之间爆发了一场“战争”。

从6月开始，由于与旌阳区新农合中心之间的资金纷争，德阳市唯一一个三级甲等医院——德阳市人民医院决定停止旌阳区新农合的报销，参合病人被要求出院时先付清全款，再找新农合中心报销。

在此之前，德阳市人民医院和旌阳区服务中心实行的是实时结算制度。

7月17日下午，德阳市人民医院副院长曾涛对经济观察报(微博)表示，“2013年年初到现在，医院实际垫付的新农合资金在800多万元。如果此势头持续下去，全年垫付资金将超过2000万元，这会把这家医院拖入困局。”

旌阳区新农合中心主任叶超的说法则是，德阳市人民医院明显存在违规行为。

叶超指出，新农合对医院考核只看两个指标，一个是自费比不超过10%，另一个是次均住院费用要合理。德阳市医院的费用越过了新农合的红线，自费比例达到了30%，次均住院费用达到了9000多元，甚至与在省会成都的四川省人民医院、华西医院相当，明显不合理。

“我们多次要求市医院降低费用，但就是降不下来。所以新农合在2012年按照规定扣了市医院201万元，目前暂时没有付给医院4月份和5月份的款项。”

8月1日，四川省卫生厅农卫处副处长娄晓颖强调说：“新农合管理机构的重要职能之一就是要严格控制不合理医疗费用的增长，无论医院和新农合机构最终的争执结果如何，参合病人的合理费用还是会报销的，不合理费用则应该由医院承担。”

最新消息是，旌阳区新农合中心和德阳市人民医院在德阳市卫生局开了协调沟通会，决定医院从8月3日起恢复新农合的报销。曾涛说，市医院将凭借逐级转诊的手续对参合病人实行网络结算，旌阳区人民医院确实看不了的病人，再转到市医院来。

2012年以来，新农合实际报销水平大幅度提高，多数农村居民在受益的同时，也直接刺激了医疗需求，造成个别地方新农合基金出现了支付压力。

停报新农合

四川省新农合的历史上出现了一个罕见的案例：新农合部门与医疗机构在控制医疗费用上矛盾显性化，爆发了一场“战争”。

“新农合”的全称是新型农村合作医疗，采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式来筹集资金。

在基金的管理模式上，新农合基金是以收定支。在实际操作过程中，由于过往结余较多，现在的政策是鼓励当年把基金尽量花完，要求年结余不超过15%，累计结余不超过25%。

7月17日下午，德阳市人民医院海油内科大楼（中国海洋石油援建）一楼医保科，经济观察报记者看到，几张通知贴在服务窗口上，内容相同：2013年，医院未与旌阳区农合中心签订服务协议。医院不提供在院结算服务。住院费用报销事宜请自行及时与参合所在的农合中心联系。

该院副院长曾涛表示：“医院暂停报销也是无奈之举。2012年，旌阳区新农合实际拖欠各级医疗机构资金1200万元，其中拖欠德阳市人民医院201万元，这些欠款后由医疗机构自行承担。”

不过，旌阳区新农合中心认为，扣款的根本原因，是市医院发生了不合理医疗费用，新农合只是照章办事。

曾涛认为，“自2013年年初开始，由于旌阳区新农合上一年度大量扣款，旌阳区基层医疗机构开始拒收新农合的住院病人，转而将病人推给上一级医疗机构，造成新农合参保人员在德阳市人民医院的就诊人数超常规增加。”

“2013年上半年，德阳市人民医院的其他方面就诊人数仅增加了2%，而旌阳区新农合就诊人数有些月份增加了40%，有些月份增长了20%。”曾涛说。

德阳市人民医院估算，如此势头持续下去，到年底医院将垫付2000万元。曾涛表示，“医院一年业务收入在7亿元左右，实际利润也就3000多万元。应付日常运转，账面上需要7000万的现金，这几个月以来医院现金流非常紧张，一千万一千万地往下降。”

6月份，德阳市卫生局曾内部开会协同旌阳新农合和德阳市人民医院的工作。会上做过推算，照目前的增速，2013年旌阳区新农合的亏空在3000万元左右。

曾涛认为，德阳市旌阳区新农合基金实际上已经“崩盘”了。“基金没有那么多钱，却要做那么多事情，最后让医疗机构来承担风险。”

旌阳区新农合中心主任叶超承认2013年上半年新农合基金确实比较紧张。2013年前四个月，旌阳区新农合住院费用的报销超过了2000万。但他同时也表示，“旌阳区新农合资金仍处于安全范围内，上半年我们花了全年预算的48%。”

卫计委一位官员也认为，“崩盘“一词过于严重，并不符合实际情况”。

目前，旌阳区新农合中心和德阳市人民医院双方经过协商，决定医院从8月3日起恢复报销新农合。曾涛说，市医院将凭借逐级转诊的手续对参合病人实行网络结算。旌阳区人民医院确实看不了的病人，再转到市医院来。

资金吃紧

以收定支的新农合基金为何开始吃紧？

旌阳是德阳市唯一的一个建成区，也是市政府所在地。旌阳区农业人口251781人，参合人数为249398人，参合率99.05%，人均新农合筹资金额340元。

旌阳区新农合资金的总盘子比较小，2013年的基金筹资总额为9965万元，扣除门诊费用等一些费用后，住院费用预算在4000多万元。

由于地理上的临近的关系，2012年，旌阳区新农合有超过30%的资金支付给了德阳市人民医院。

曾涛认为，新农合之所以出现这种情况，完全是其跨越式发展的结果。

“从2012年开始，新农合基金开始飞跃式发展，大幅度扩大保险范围，实际报销比例成倍增长，而它征集的基金量并没有成倍翻番。”

2012年4月，德阳市进一步规定，新农合住院补偿报销比例提高，各地乡镇定点医疗机构报销比例由75%-85%提高到85%，县级由60%-75%提高到80%，市级由55%提高到70%，省级由50%提高到60%，县外非定点由40%提高到50%；最高支付限额也大幅提升，最高支付限额由5万元提升至10万元。

目前旌阳区新农合人均筹资标准是340元，城镇居民医疗保险人均筹资标准是550元，但新农合报销的实际比例比城镇居民还要高。2012年，旌阳区新农合的实际报销比例在65%，同期城镇居民医疗保险实际报销比是50%。

曾涛说，在保险范围和比例大幅度提高时，新农合中心的管理却没有跟上。“比如说，人血白蛋白，在城镇职工医保的数据库中，这种药是限病种限病人，我们医院使用的话，需要主管业务的副院长签字才可以。但在旌阳区新农合此类药品的报销政策则很宽松。”

据经济观察报了解，在2012年，旌阳区新农合中心曾对四川省大幅度提高新农合报销比例和范围的做法，表达过不同的意见。广汉市新农合服务中心主任杨福平也证实，当时去省上开会，大家提了不少意见。

叶超说：“我们做了测算，认为这样有比较大风险，但上面并没有同意，最后我们想办法把新政策推迟了半年，从2012年7月份才开始执行。”

并非个案

旌阳区新农合基金紧张的情况，并非孤例。德阳一家医疗机构表示，2012年，德阳其他几个县市——什邡、绵竹、广汉、罗江等新农合基金到年底几个月支出压力都很大，费用控制得很严重。

其他省市也是如此。因为资金支付上的压力，一些地方已经开始调整新农合的报销政策，上调起付线，下调报销比例，对过去冒进的新农合政策进行回调。

2013年上半年，石家庄全市参合农民住院率达到5.55%，与2011年全年住院率（7.8%）仅差2个百分点。加上县域外住院病人大幅增加，全市上半年新农合基金使用率明显增高，部分县高达56%。

从2013年8月1日起，石家庄辖区内的正定、栾城、平山等8个县（市）对2013年新农合补偿方案做出调整，提高省级定点医疗机构住院补偿起付线，降低住院补偿比例。其中，部分县（市）、县及乡级定点医疗机构起付线和补偿比例也做出了相应调整。

根据调整后的补偿方案，正定、栾城、行唐、灵寿、平山、藁城、鹿泉7县（市）参合农民在省级以上（含省级）医疗机构住院补偿比例一律调整为40%，省级定点医疗机构住院补偿起付线由原来的1500元调整为2000元。新乐市省级以上医疗机构补偿比例调整为30%，省级定点医疗机构调整与上述七县（市）相同。

在市级医疗机构层面，上述县市对二、三级新农合定点医疗机构住院补偿比例均进行了调整，降幅区间为5-10个百分点。此外还相应降低了县级新农合定点医疗机构补偿比例5-10个百分点。正定、鹿泉的乡级定点医疗机构补偿比例也降低了5%。

吉林省医管处处长张天旭对经济观察报表示：“特别是最近一两年，医保和新农合的过度需求非常严重，我们很多人对此又是放松了警惕的，因为前几年，我们省的新农合资金基本是有剩余的，有的地方甚至是一年的费用都在那儿存着。但是去年一个浪头打过来，很多新农合的船就翻了。”

陕西省山阳县卫生局副局长徐毓才指出，医改不断给新农合基金加压，使得基金不堪重负。这些压力包括不断提升报销比例，持续扩大大病病种，由最初的8种扩大到20种，甚至国家有关部门提出不按病种按花费金额报销，这是十分冒险的做法。徐本人在卫生局分管新农合工作。

“按金额报销自然会鼓励多花费，封顶线一再被提高，国家原本确定为不低于人均收入的6倍，一些地方急功近利，领导一句话就夸口到10万、13万甚至15万元。一些政府或部门不切实际地提出一些冒进做法，如全免费、参合群众只交100元住院就可以不交钱，100%报销等等。”徐毓才说。

未来如何走

曾涛对经济观察报强调，新农合应该回到实事求是的道路上来。

7月22日，旌阳区人民医院院长杨代喜也表示，就全国而言，新农合操之过急。想给老百姓干好事，但要有一个度的把握。“新农合的报销比例那么高，但是你的筹资额度那么低，做事情绝对不能违背经济规律。

杨代喜说，新农合的盘子只有那么大，“10人的饭要 20个甚至30个人来吃，最后这碗饭10个人吃完了，剩下20个人没有饭吃。”

徐毓才则认为，几年来，国家在保障农民看病问题上，不断加大资金投入，新农合基金迅速膨胀。山阳全县有39万多农民，2012年新农合基金总额超过亿元，“然而迅速膨胀的背后并没有坚实而可持续的基础。”

据了解，2012年，除山阳县外，陕西省商洛市部分县区也出现了基金缺口，但数额不大。

徐毓才认为：“基层医疗服务被弱化是加重新农合基金支付压力的致命伤。新医改的一些政策如基药制度导致基层药品配送严重不到位，品种不全，难以满足老百姓治疗和临床需要，还有一些地方领导认为基层医疗机构的主要任务是做好公共卫生服务，医疗服务做不做没关系，使得医疗服务弱化，专业技术人才上调，双向转诊落空，大量病员上转，医疗费用自然增加，使新农合基金支付压力加大。”

从山阳县情况看，转外就医的17%病员基本上花去了50%的新农合基金。而旌阳区区外就医的费用占比超过了60%。“因此，提高基层医疗服务能力既减轻了老百姓负担，也减轻了新农合基金压力，农民看病便捷、价廉主要靠基层。”徐毓才说。

他还认为，新农合不重视经办机构建设是其致命伤。“新农合制度实施10年，卫生部门忙于其他工作，没有积极争取经办机构建设。大部分经办中心基础设施、人员数量、信息化程度、队伍建设严重滞后，根本无法满足基金监管需要。”

吉林省医管处处长张天旭提出的观点则很现实，“控费是一个手段，更希望医疗单位在目前这种困境中，在医保不能完全满足医疗服务需求的情况下，能够算一下成本，让医疗成本降到最低。但这很复杂，有些支出是灰色的，账面上看不到，那么能不能让不合理的灰色收入降一点？在不降低医务人员积极性的情况下，能不能为控制医保的过度消费做一点贡献？”