长策智库完成了一份研究报告，提出了中国新教改的全新路线图，新教改与新医改的战略思路其实是一样的，都是走向有管理的竞争。
新教改之路：走向有管理的竞争
南方都市报 陈建利 2010-01-17 版名：南方评论 公共政策
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摘要：正在制定中的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》预示着新一轮教育体制改革即将启动。最近，民间公共政策智囊团长策智库完成了一份研究报告，提出了中国新教改的全新路线图。研究报告的主笔是该智库首席社会政策专家、北京大学政府管理学院教授顾昕。作为社会政策专家，顾昕认为，新教改与新医改的战略思路其实是一样的，都是走向有管理的竞争。
正在制定中的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》预示着新一轮教育体制改革即将启动。最近，民间公共政策智囊团长策智库完成了一份研究报告，提出了中国新教改的全新路线图。研究报告的主笔是该智库首席社会政策专家、北京大学政府管理学院教授顾昕。作为社会政策专家，顾昕认为，新教改与新医改的战略思路其实是一样的，都是走向有管理的竞争。
中国需要一场全新的教育改革
南方都市报：近年来你一直关注医改，为何突然关注教改，而且还提出了一个新教改的整体方案？
顾昕：我本人从事社会政策研究，近年主要从事医改研究。实际上，教育和医疗都是公共服务，因此教改与医改的总思路是一样的，政府和市场都应该在其中发挥应有的作用，而且两者发挥作用的机制也非常类似。我从国外回来时，医改非常紧迫，因此提出新医改的大思路是走向“有管理的竞争”。
其实，我本人早在1985年就研究了教育体制改革，当年的2月4日《世界经济导报》在头版以读者来信的方式发表了我的短文，题为《教育改革的关键是打破僵化的计划教育体制》。当时，我还是北京大学生物系的学生，后又在《读书》杂志上发表了《教育经济学的启示》等文章。近年来发现，虽然教改已经提上了政府的议事日程，社会上也讨论了多年，但我1985年说过的话，居然还没有成为废话。计划教育体制依然阴魂不散，而其行政化的恶疾居然在商品化的氛围中愈演愈烈。很多专家也很糊涂，对于教育行政化产生的问题居然还要以行政化的方式来解决。这就促使我重新关注教改的问题。
南方都市报：怎样理解“有管理的竞争”？
顾昕：即便是政府出钱兴办的公共服务，也可以走向市场化。这一点是长期沉浸于计划体制的很多人所不能理解的。很多人只要是论证某些事情应该由政府埋单，那就自然而然地假设政府也应该自己建立一套机构来提供服务。这就是我国的“事业单位”体制，而这一体制的特色就是等级化、官僚化、行政化。政府为公共服务埋单是要紧的，但无论是教育机构还是医疗机构，都应该竞争起来，谁干得好，它们从政府那里挣来的钱就多。与此同时，有些公共服务并非百分之百由政府埋单，这样服务提供者也必须同时竞争来自市场的钱。由于公共服务主要由政府埋单，因此政府在实施对所有服务提供者一视同仁的监管之外，对于公立教育与医疗机构之间的竞争，还可以附加一些条件。这就是所谓“有管理的竞争”。公立机构假定不愿意接受这些条件，完全可以民营化。
南方都市报：你提出的新教改整体方案与其他学者有何不同？
顾昕：国家就新教改方案征求意见也有很长一段时间了，据说社会各界提出的新教改意见多达210万条。这其中绝大多数都是就事论事。当然，也有一些民间新教改方案，如21世纪教育发展研究院的教改思路，在方向上与我提出的思路是一致的。但我感觉到，哪怕是偏向于市场化的新教改思路，对于政府与市场机制的理解缺乏连贯性，因此从大的方面来说新教改缺乏具有整体性的思路，从小的方面来说很多具体的改革建议还是充斥着行政化的招数。
南方都市报：那现在教改出现的问题集中在何处？
顾昕：中国教育的发展飞速，但距离民众、社会与国家的预期依然有相当大的距离，有时也可以认为期望过高。首先，所有家庭都盼望着以最低代价去争取最优质的教育。其次，在发展主义价值取向的引导下，教育被赋予不断创新以追求大成就、大事业、大辉煌的责任，全社会以及钱学森等对中国教育体系至今无法培养出世界级大师的责难充分体现了发展主义期望的殷切。再次，教育成为一个社会追求公正、公平、平等、自由、民主等高贵价值的工具，一旦社会偏离这些价值，教育必然成为代罪羔羊。人人在议论教育，人人在批判教育，人人在呼吁教育改革。但在这种貌似开放多元的言论空间中，更多的是纷纷扰扰的取向和自相矛盾的主张。
更加深刻的问题还在于，一方面，众多有识之士已经诊断出教育体系中弥漫着行政化的癌细胞，但另一方面人们对唯一有可能杀死癌细胞的市场化之路心生误解、疑虑、困惑和彷徨，甚至义正词严地批评“教育产业化、市场化”。其实，这种“市场化”根本就是伪市场化，实质上是一种“行政主导型的商业化”。人们看到了被扭曲的“市场化”“产业化”所带来的重重弊端，但是不去追究扭曲背后的旧体制、旧思维，反而冀望以回归行政化的方式来克服“市场化”的弊病。一句话，中国需要一场全新的教育改革。
新教改的突破口在于高等教育改革
南方都市报：既然现在的教育体制使当事人都陷入了囚徒困境，那如何才能打破这种路径锁定？
顾昕：在某种意义上，高等教育形同教育产业的终端，其行为和取向在很大程度上决定着其他层级教育服务的运行。整个中国教育体系存在扭曲现象，扭曲的龙头在于高等教育。因此新教改的突破口就在于高等教育改革。
南方都市报：高教体制存在哪些问题？原因何在？
顾昕：中国的高等教育在过去的十多年间走上了大众化的道路，取得了很大的发展，但同时全社会对高等教育的诟病也不绝于耳。这些诟病大家也都耳熟能详。
一是上大学贵，主要是接受高等教育的花费高昂。在过去的十年间，普通高等学校生均学杂费的增长速度远高于城乡民众年均收入的增长速度。在2007-2008年，普通高等学校生均学杂费大约在6500元，而农民人均年纯收入才4700元左右。
二是高等教育投资的回报率降低。
三是高等教育与市场需求脱节，这是伪市场化的一个具体表现。在这里，所谓“市场”有两类，一是普通知识的应用性市场，二是思想文化的学术性市场。中国的很多高校，一方面无法为本国的经济发展提供适当(遑论高素质)的实用型人力资源，另一方面也无法培养出能在世界学术市场上占领高地的创新型人才。
四是教育、学术腐败盛行。频发的学术抄袭、剽窃事件、论文买卖、评审过程中的寻租以及大量学术垃圾的生产，不但浪费了公共资源，而且极大地败坏了高等院校的文化。这还是伪市场化的体现。很多人冀望于教育行政部门来整肃教育腐败；其实，在行政化的体系中，怎能指望作为上级的教育行政部门认真整肃其下级机构的腐败呢？
南方都市报：什么是“教育行政化”？
顾昕：一是指高等院校与教育行政部门形成上下等级关系；二是指 高等院校内部的组织结构复制了高校与教育行政部门的等级化制度。行政化是造成高等教育种种弊端的最主要根源，而所谓“教育产业化”或者说“伪市场化”恰恰是高度行政化的后果之一。
众所周知，中国所有的公立高等院校都拥有一定的行政级别，是各级教育行政部门的下属(或直属)机构。这就是举世无双的、具有中国特色的事业单位体制。在这样的制度和组织结构之中，高等院校的资源主要来自上级，而党政管理层的任命也来自上级，高等院校中大多数“干部们”眼睛向上也就成为自然。在行政化的等级体系中，教育行政部门自然无法扮演好监管者的角色，对于其直属机构中学术不端和教育腐败行为的整治自然缺乏力度；在行政化的等级体系中，高等院校自然没有必要关注市场的需求———无论是国内应用性的市场还是国际学术性的市场，最重要，也最为功利的就是应付好上级，哪怕上级教育部门派下来的“评估钦差”只不过是科长，高校们也要派出大批院士和资深教授前呼后拥、鞍前马后。
南方都市报：对于教育行政化带来的种种弊病，现在整个社会的认识也是越来越深刻，如何打破这种局面？
顾昕：要打破这种局面，必须推进高等院校与教育行政部门的管办分开。
一是管办分开。所有公立高等院校不再成为教育行政部门的下属机构，其行政级别自然取消，众多大学争当“副部级大学”的笑话可以休矣！管办分开之后，大学只不过可分为有名的大学与没名的大学、综合性大学与专科性大学、规模大的大学和规模小的大学，如此而已。所有的大学根据自己的基础依照自己的办学理念竞争民众人力资本的投入。
二是教育家管理大学。大学所有的管理者，尤其是校长和党委书记，都从干部转型为教育家或职业管理者。教育家自然可以来自社会各界，当然也不排除退休后或者离职的干部。
三是政府担任监管者和出资者。各级教育行政部门对所有的高校，首要的角色是监管者，对违规的事件进行惩罚；其次，还可以出资者的身份扮演教育公平推进者的角色，例如设立各种类型的助学金、代表公众资助市场回报率不高但民族发展必需的专业(例如天文、数学、理论物理、地质、农业、林业、语言、历史甚至国学等)、促进公立高等教育在不同地区的均衡发展。
四是走向法人化。所有高等院校成为独立的法人，建立以校董会+校长负责制为核心的新型法人治理结构。无论是公立的还是民营的，作为非营利组织，校董会由利益相关者组成，包括出资人、教师、学生、党和社会公众代表。公立学校的校董会自然会有政府董事(或理事)，而政府董事可以由原教育行政主管选派，其党委书记甚至副书记们依然按照既有的制度产生并进入校董会。校董会承担学校的战略管理、制度建设和管理层的任命。以校长为首的高校管理层负责学校的日常运营。
南方都市报：有人担心法人化会损害执政党对大学的领导。其实，落实高校的办学自主权，执政党和政府一直在说，从1985年《关于教育体制改革的决定》就说了，到今天一直在说，但要真正落实，还是要走市场化之路，而具体的改革措施就是法人化。
顾昕：是的。作为独立的法人，各高校可以根据其自身实力以及对国内外中高低市场的判断，确立自己的战略选择。究竟是想超越哈佛，还是立足于服务社区，那是高校的自主选择。各高校可以自主设立学科、专业、分院等，自行设定学费，自行制定规则进行筹资、投资等活动。当然，最重要的，各高校可以自主招生。
国家可以考虑对师生比、助学金发放的最低比例、最高录取率等指标实施监管，对于公立高等院校，政府可以通过专项经费拨款换取其符合政府期望的办学行为，当然专项经费拨款的公共预算过程必须公开透明。这就是所谓的“有管理的竞争”。同时，作为享受免税待遇的非营利组织，高等院校有义务依照有关条例向全社会进行信息披露，而国家有必要加快制定适用于所有非营利组织的信息披露法规，而教育行政部门有责任制定并执行适用于教育组织的信息披露法规。简言之，教育行政部门应该当好监管者，干好该干的事情。现在教育行政部门整天对大学检查来检查去，却惟独对信息披露不闻不问。财务以及其他信息公开了，社会上自然会有大批第三方研究机构，想方设法为家长和用人单位研究哪些学校好，哪些烂。教育行政部门的检查没有必要了，高校才能真正关注社会需要。
高校招生体制改革必须走向多元竞争
南方都市报：高等院校的招生制度是影响中小学教育的重要因素，其影响是通过高考制度传递下去，而高考几乎成为整个教育体系的“指挥棒”。像北大今年试行的“推荐制”就饱受非议，高校招生体制该如何改？
顾昕：中国的高考可谓“世界奇观”，有两大特性。一是“独木桥特性”，“一考定终身”。高考成为整个家庭甚至全家族、全社会的大事情。不仅考生和家庭必须在高考前两三年内围着高考转，高考日的交通要进行管制，而众多商家也在高考补习和高考营养品市场谋取暴利。二是“猜猜猜”的特性。在不少地方，考生们要在考前填报志愿，或填报志愿的数量卡得很死。由于不知道自己能考多少分，也不知道心仪的学校录取分数线是多少，于是高考填报志愿变成了“全民猜猜猜”，造成了无以计数的人间悲喜剧。在这种奇异制度下，像你说的北大自主招生一样，高校所有的多元自主招生探索均遭到非议，形形色色的高考加分也因此成为全社会敏感的神经。更为重要的是，目前高校实行的多元自主招生，大多局限在少数考生，即保送生、推荐生等。形象地说，旧招生体制是独木桥，现在不过是多了一些羊肠小道而已。
南方都市报：那么改革的路径选择是什么？
顾昕：在高等院校法人化从而确立自主招生的前提下，高考制度改革也必须走上多元化的道路。一是保留高考，但是实行一年多次高考。考生们不必担心“一考定终身”而将考场视为战场了，他们可以自行选择某一次高考的成绩作为自己的高考分数。二是考后填报志愿。高等院校自行设定高考分数线门槛，所有考生根据自己的高考成绩踏踏实实地向心仪的学校以及专业投递申请。三是多元报考。允许所有考生自由地向众多学校报考。所有高等院校除了设定高考分数线门槛之外，均自行设定其自主招生的条件和程序。四是双向选择。考生可以多元报考，高校自然也能多元选择。所有高校根据自行设定的招生计划在一定时间内发出第一批录取通知书，一部分考生们或许会在一段时间内接到多家高校的录取通知书。相当一部分的高校录取计划在第一轮中没有完成，必须进行第二轮甚至第三轮录取。只有在这样多元竞争的制度下，考生有多元的市场选择，公平公正以及教育理念的更新才能一并实现。
义务教育也该放开市场化
南方都市报：在整个中国的教育体系中，义务教育同样问题多多。
顾昕：是的。尽管在过去的几年内，政府加大了财政投入的力度，在城乡大力推动免费义务教育，极大促进了义务教育的公平性，但依然存在一些问题。一是义务教育的普遍覆盖尚未彻底实现，未能实现让所有学龄儿童接受义务教育的地区主要包括中西部的某些地区、某些农村地区、城市中流动人口聚居的地区；二是公立义务教育体系内的教育品质存在着极为严重的不平等性，既有堪比国际顶级贵族型私立学校，也有无法保障义务教育基本质量的公立中小学；三是公立中小学中“择校”盛行，而且屡禁不止。
南方都市报：尤其是“择校”问题，很多人希望禁止“择校”，似乎21世纪教育发展研究院也是如此主张。
顾昕：同高教领域相类似，人们对义务教育领域中的种种弊端可谓心知肚明且深恶痛绝，但并未清醒地认识到其根源恰恰来自公立义务教育资源配置的行政化体制，反而冀望于通过现有行政化体系的强化来解决问题。
南方都市报：为何这么说？
顾昕：我们对公立义务教育体系的资源配置以及教育公平的理念缺乏清晰的认识，而在政府与市场力量如何在义务教育领域发挥协同作用也缺乏深刻的体会。中国能够追求的教育公平，只能是在某种与中国经济社会发展相适应的基本水平，确保义务教育在不同地区实现均等化，即“横向公平”。不同教育机构义务教育的品质出现差异，是任何类型的教育体制均无法抹平的现实。毫无疑问，所有人都希望获得好的东西，教育自然是不例外。望子成龙、望女成凤是几千年中华文明所积累的传统。优质的教育无疑是稀缺的，而稀缺的东西一定非常值钱。尽管政府规定公立义务教育是低价甚至是全免费的，但是优质的义务教育一定存在着某种市场均衡价格，这就是被政府教育部门禁而不止的五花八门的“择校费”。这是不以任何人的意志为转移的，也是任何禁令所无法禁止的。
南方都市报：这似乎又是一个“囚徒困境”。
顾昕：政府义务教育资源配置体制酿出的苦酒，靠行政化的措施无法变成浓香的陈醋。更为严重的是，正是这种扭曲的公共教育资源配置方式，导致了中国政府缺乏必要的财力去推动基本义务教育品质的均等化，也不能尽快实现义务教育的普遍覆盖，当然也谈不上在短期内实现义务教育的扩展(从9年变成12年)。无论是为了应对“择校费”的问题，还是为了推进义务教育的长远发展，唯一的改革之路是放开义务教育的市场，让市场力量充分发挥提升义务教育资源配置的作用，让政府的资源发挥促进教育公平的作用。
南方都市报：在义务教育领域放开市场化？
顾昕：是的。哪怕政府给95%的中国人接受义务教育埋单，照样可以放开市场化。很多具有改革精神的教育专家，尤其是一些民间智库的专家，对于高等教育的市场化大多是支持甚至是拥抱的，但是却认为义务教育不能市场化，这就是对改革思路缺乏整体性思维。
具体而言，义务教育的市场化改革必须如下五项措施并举，缺一不可：一是放开民营中小学的设立。民众完全可以自由选择私立中小学接受义务教育。当然，政府要对所有中小学，无论是公立的还是民营的，制定一些最低标准并一视同仁地加以执行。二是有条件地放开公立中小学择校。所有的公立中小学均有条件地放开择校。所谓“条件”，亦即政府可以制定一定的监管条例，例如管制学校招收邻近学区适龄学生的百分比，管制学校的师生比，管制学校的教学实践甚至教学品质(最低考试或测验分数等)，最高收费标准等等。如果公立中小学不接受这些条件，例如突破了最高收费标准，那完全可以民营化。三是学校自行制定收费标准。所有中小学，无论是公立的还是民营的，均自行制定收费标准。如此一来，在公立和民营学校尤其是优质公立学校之间充分竞争的情形下，收费标准的高低自然与教育品质的高下、学校的地理位置以及各地经济发展水平呈现相关性。简言之，所有中小学的收费走向市场化。现在有些家长抱怨“被择校”后学校的学生太多导致教学品质下降，在一个真正市场化的体制下，这种抱怨自然会休止。四是国家设立基准收费标准。所有中小学，无论是公立的，还是民营的，学费在基准标准之下的部分不向学生家长收取，而是转向政府申领拨款。基准标准的设定水平不能太低，必须达到让绝大多数(例如90%-95%)的适龄学生基本上可以免费接受义务教育的程度。基准收费标准，由有关教育专家依照基本水平的义务教育提供所需的成本进行测算、拟定并经过全社会征求意见，在一定时间内形成政策与法规。为了实现不同地区基本义务教育品质的均等化，依照基准标准确定的政府拨款水平或许在不同地区有一定的差异。五是国家按人头定额拨款。政府根据基准收费标准依学生人头数向所有公立中小学拨款。民营中小学如果愿意参照政府对公立中小学的监管措施开展教育活动，政府也应该依照同样的方式按学生人头拨款。
南方都市报：放开“择校”，这的确是一个大胆的构想。
顾昕：实际上，这一方案是依靠“准教育券”的政策工具来推进义务教育走向有管理的竞争之路。国家制定的义务教育投入标准，相当于一张面额不菲的教育券，只不过这张教育券并没有打印出来发给每一位家长，而且储存在义务教育拨款机构的电脑之中。政府义务教育的经费，将出现“钱随着学生走”的情形。除非其义务教育的水平优越，绝大多数中小学的收费标准会等于这一“准教育券”的金额，这些学校的经费依然是完全来自政府，而学生在这些学校上学则完全免费。少数学校，例如那些精英型公立中小学以及俗称“贵族学校”的私立中小学，收费标准自然高于“准教育券”的金额，而高出的部分由学生家长支付。
同高校一样，公立中小学的行政化等级体系也必须打破。在管办分开的原则下，所有的中小学均走向法人化，而教育行政部门可以通过进入校董会来参与公立中小学的战略管理与制度建设。在接受政府管制条例的前提下，公立中小学可以从政府那里获得除学费补偿之外的其他专项运行经费。如果公立中小学部分甚至全部不接受政府的条件，那么它们可以选择部分或者完全走向民营化。在充分的市场竞争中，各类教育机构如何为自己定位，如何选择自己的办学理念和教育模式，如何争取到更多的生源，以及是否允许学生家长参与到学校的管理，完全取决于其校董会的战略管理和校长的日常运营。
南方都市报：在这种市场化的改革中，如何确保贫困家庭的孩子利益不至于受损？
顾昕：这取决于政府的所作所为。首先，大多数公立中小学实际上是免费的，因此贫困家庭必须也完全有机会让其学龄儿童接受义务教育；其次，政府通过强制公立中小学以基准收费标准(即“准教育券”的金额)招收一部分学区内学生的管制措施，可以确保那些碰巧住在高收费学校附近的适龄学生就近入学；再次，政府可以为贫困家庭发放额外的“教育救助券”，让他们以此贴补学费从而能自由选择收费偏高的学校；最后，政府从原来重点学校的投入中节省出大量经费，可以转而投向农村、山区、边疆、城乡结合部、流动人口聚居区，兴办依照基准标准收费的公立中小学。此外，政府还可以设立专项奖励金，对所有从高收费学校转到低收费学校任教的优秀教师给予收入补偿。
总之，为贫困家庭的儿童提供更多的教育资源和机会，亦即推进教育的纵向公平，这是政府的责任，而政府完全拥有多元的政策工具来推进这一目标的实现。在放开竞争的前提下，政府转变公共财政的职能，从扶助优异转向弥补市场不足，义务教育在一个符合中国经济社会发展水平的基准上实现有限而基本的均等化，是完全有可能的。
本报评论记者 陈建利
