目前基层监管部门的一线执法主要还依靠查看包装、索证索票、检查台账等“土办法”管理食品，与30年前并无本质区别，根本无法应对高速工业化和城镇化进程中的多元化风险
按管药标准管奶粉要不折不扣
胡颖廉
今年六一儿童节前夕召开的国务院常务会议提出，今后要按照严格的药品管理办法监管婴幼儿奶粉质量。消息发布后引来一片叫好声。那么为什么用药品管理办法就能管好奶粉？另外具体用什么办法来管？
中国食品工业和医药产业的逻辑起点是一致的，都为了满足人们的基本生存需求而建立，因此其管理模式也趋同。但从1980年代初开始，两者逐渐分野。医药产业是我国改革开放最早引入外资的行业，市场的国际化倒逼管理的规范化和精细化。1998年国务院在机构改革过程中撤销了国家医药局，同时仿效美国FDA（食品药品管理局）的做法组建国家药品监督管理局，正式迈出了药品监管的现代化步伐。此后，药监部门实行了统一全国药品标准、强制推行药品GMP（优良制造标准）认证、省以下垂直管理等卓有成效的政策创新，获得世界卫生组织的高度评价。相比之下，食品领域的改革远远滞后于药品，其管理模式长期停留在简单的食品卫生监管阶段，食品质量和食品安全等概念直到2003年前后才逐渐深入人心。同时，分段监管的体制和传统粗放的手段阻碍了监管绩效提升。目前基层监管部门的一线执法主要还依靠查看包装、索证索票、检查台账等“土办法”管理食品，与30年前并无本质区别，根本无法应对高速工业化和城镇化进程中的多元化风险。
由于风险属性的差异，人们对药品事故的敏感程度往往高于食品安全事件，因为前者是低概率高危害，后者是高概率低损伤。如果说药品的问题是产业跟不上监管，那食品就是监管跟不上产业，这是两者根本差异所在。
婴幼儿奶粉是我国食品安全问题的一个缩影。在经历了“三聚氰胺奶粉”等诸多重大事件后，奶粉的质量安全状况非但没有根本改观，反倒一再冲击民众的信心底线，近来更曝出“贴牌洋奶粉”等荒唐事件。这其中成因复杂，有产地生态环境、产业结构和消费水平等深层次原因，也有经济社会特定发展阶段的因素，更有体制机制、标准体系、市场准入和技术支撑等监管结构性缺陷。因此，全方位借鉴药品管理办法监管婴幼儿奶粉，显得必要且紧迫。事实上，在德国、瑞士和日本等发达国家，婴幼儿奶粉早已被纳入药品监管体系，并取得了一定的绩效。那么，我们该如何将上述思路落到操作层面呢？
首先要建立从原料到成品的全链条监管机制。过去，乳制品由农业、质监和工商等部门分段监管，是典型的“多龙治水”，存在监管缝隙和责任推诿。因此，可利用本轮机构改革契机，学习药品领域从研发、生产、流通到使用的全生命周期管理经验，建立起乳制品全链条监管机制。具体就是在统一标准的基础上，采用电子监管码等手段，做到来源可追溯、去向可查证、责任可追究。考虑到初级农产品质量监管和食品标准制定职权没有被整合到国家食药监总局，国务院食安办应发挥更加积极的协调作用。
其次是严格市场准入门槛，促进行业“洗牌”。我国药品管理的一大经验是，“要提高药品质量，必须减少药厂数量”，这一做法同样适用于奶粉行业。不妨在2011年国家质检总局通过重新审查发证依法淘汰、关停低水平乳制品企业的基础上，全面清理和规范婴幼儿奶粉原料供应商和生产经营企业，鼓励支持婴幼儿奶粉企业兼并重组，进一步提高产业集中度。同时，建立具有国际水平的产品标准体系，并建立婴幼儿奶粉的配方和标签备案制度，防止个别企业“绑架”国家标准。
最后，真正落实企业首负责任。监督企业落实原料收购质量把关，像对待高风险生物制品一样，实行婴幼儿奶粉出厂全项目批批检验。这样做短期会带来企业成本提升，但从长远看，有利于守法企业发展和乳品产业战略安全。
作者为国家行政学院副教授、管理学博士
