组建国家社会保障部
顾昕 余晖
《财经》杂志 2012年07月30日
中国即将步入新的历史时期，而民生建设将成为新阶段社会发展的主旋律和经济发展的主要支柱。无论是现有社会保障制度的巩固和发展，还是新社会福利制度的建立和健全，都需要强有力的组织保障，为此应组建国家社会保障部，短期职能是统筹社会保障的公共管理，长期职能是规划中国福利国家的重建。
目前，我国的社会保障体系，存在着碎片化的现象。针对不同的人群，社会保障的项目五花八门，公共管理权限分散在中央和地方政府的多个管理部门。国民的社会保障待遇差别巨大，各种社会保障项目的衔接纷乱，提供社会保障服务的组织也缺乏有效的监管。
因此，统筹诸多社会保障项目的公共管理，应属中国政府行政改革的当务之急。
重建中国的福利国家
从长远来看，重建福利国家的工作，应该列入十八大之后新一届政府的议事日程。
在改革开放前和改革开放初期，中国曾经存在着某种意义上的福利国家，这是一种以计划经济体制为核心的社会安全网制度，其包括两个方面：一是以城镇单位和农村集体为基础的福利体制；二是民政部门所管辖的社会福利。无论哪一种，福利给付水平都较低，而且还存在着严重的城乡差别、地区差别和身份差别。
随着市场化改革的推进，计划经济体制作为一种整体性的社会经济制度逐渐瓦解，以集体性组织为依托的福利体系随之破裂，仅有民政主导的拾遗补缺型社会福利依然发挥着象征性的社会安全网的作用。
在过去的30多年，发展社会保障事业提上了公共政策的议事日程，但在2003年之前，以社会保险为核心的社会保障事业一直从属于国有企业的改革与发展，而作为一个整体的社会发展没有成为政府施政的重心，社会政策也没有成为独立的公共政策部类。
在最近十年内，社会经济发展失衡的格局有所改观。除了以就业人群为目标定位的社会保险迅速壮大之外，一些以城乡居民为目标人群的多种社会保障制度也快速发展，其中包括居民基本医疗保险、居民基本养老保险、最低生活保障制度和其他社会救助。然而，重建福利国家的意识却依然没有形成，甚至很少有人提及此事；更有人把福利国家笼统地视为“养懒汉”的制度安排，一味地加以贬斥。
实际上，福利国家无非是“社会性基础设施”的总和，而社会性基础设施，正如交通、通讯、公用事业等物质性基础设施一样，都是市场经济体系正常运转所必需的。在物质性基础设施的建设上，如果发展战略选择失误，或制度机制遭到扭曲，或政策工具选择不当，都有可能妨碍社会经济的发展，但是没有人会否认物质性基础设施建设的重要性。
对于社会性基础设施的建设，也应有同样的观念。福利国家的重建，只存在重建的战略选择和路径安排是否得当的问题，而重建的必要性根本就不应该成为问题。市场经济搞得不好，就会带来很多问题，但这不应该成为我们否定市场经济本身的一个理由，这一点对很多人来说是常识，但可惜的是抱持这种常识的人却因为福利国家出了不少问题就干脆对“福利国家”这个词也敬而远之。
也许很多人并不否认重建福利国家的必要性，但却认为福利国家的建设是在经济发展水平极大提高之后的事情。言外之意，持此观点的人士认定当今中国的经济发展水平还不足以支撑福利国家的重建。这实在是令人匪夷所思的见解。中国已经在联合国和世界银行的统计范畴中进入了“中高收入国家”之列，而这些国家中的绝大多数，都在积极进行福利国家的建设。
其实，从历史来看，福利国家的建设与市场经济体系的发展，不仅是并行不悖的，而且是相辅相成的。
福利国家建设的里程碑之举，要么出现在市场经济大发展的初期阶段，要么出现在市场经济发展的危急时刻。市场经济出现大的波动，甚至在某些时刻出现大的危机，这是市场制度运行所不可避免的现象。
制度性的福利国家，或国内学人不太熟悉的“社会保护”（social protection），恰恰是市场波动的减震器和反弹器。这一理念，即便是服膺新自由主义的世界银行，也在近年来大力加以提倡，并视之为“后华盛顿共识”的核心内容。
回溯历史，英国在市场经济发展的初级阶段，就通过《济贫法》的颁布形成了福利国家的“补缺型传统”（residual tradition）。后来，社会保险制度在刚刚实现统一、市场经济尚未充分发展的德意志帝国诞生。再后，美国政府在大萧条时期实行“新政”，尽管其中的凯恩斯主义经济政策是不是具有神奇的脱困之效大有争议，但“罗斯福新政”中的社会保障发展之举为美国自由主义福利国家的建立奠定了坚实的基础，并力助美国称霸全球，当属毋庸置疑。
英国在“二战”之后百废待兴的历史时刻，采纳《贝弗里奇报告》，推出了普惠型的全民健康服务（即全民公费医疗），强化壮大了各种社会保险制度，率先在世界上建成了制度性的“福利国家”。德国也在“二战”的废墟上，建立了“社会市场经济”制度，而其中稳固的福利国家制度即便在欧债危机的风雨飘摇中也依然屹立不倒。
市场制度建设与社会保护体系的二元发展，正是西方发达国家社会经济保持可持续发展的秘密。
重新重视市场机制和社群机制：福利国家的制度结构优化
福利国家由各种社会性基础设施所组成，每一种社会性基础设施的制度安排又多种多样，其中行政机制、市场机制和社群机制都可以以不同的形式加以组合。
因此，重建福利国家，并不意味着行政化的“命令与控制”在社会性基础设施领域内一统天下，也并不意味着以“选择与竞争”为核心特征的市场机制必然边缘化，更不意味着以“认同与服从”共同价值观与规范为特征的社群机制不能发挥作用。
当然，不可否认，在福利国家发展的过程中，的确有着深刻的教训。福利国家受到诟病的种种弊端，可以归结为两个方面：
其一，福利开支或国际文献中所谓的“社会支出”（social spending）超越了经济发展水平，导致福利国家的维持不得不仰赖于举债。
其二，福利国家运行高度依赖于行政机制，形成国家负责出资、政府提供服务的制度格局，排斥了市场机制，排挤了公民社会，最终福利国家在不可避免的官僚化泥潭中难以自拔。
在吸取深刻教训的基础上，西方的福利国家在过去的30年里发生了深刻的转型，走上了“公私合办福利”（public-private mix of welfare provisions）的道路。
一方面，非营利组织得到了迅猛的发展，民营非营利部门提供公共服务的全新模式应运而生并且得到了很大的发展；另一方面，政府的公共管理模式发生转型，在继续承担并且强化公共服务筹资责任的同时，大力推进政府购买服务，让市场机制发挥资源配置的基础性作用，从而形成了各种各样的公私伙伴关系（public-private partnership，简称PPP）。
简言之，全球性福利国家的改革是全球性公共管理变革的主战场之一。在这一改革浪潮中，社会福利或公共服务的提供者日益走向多元化，民间非营利性组织愈来愈多地参与到公共服务领域，但是国家并没有退出，而是扮演公共服务的出资者、推动者和监管者的角色。在社会性基础设施的建设上，无论是国进民退还是国退民进，都是一种零和博弈的思维，而探寻国家-市场-社会的相互增权和协同治理，才是民生发展的正确之路。
国家社会保障部：统筹社会性基础设施的改革与发展
为了推进社会性基础设施的建设走向良性发展的轨道，组建国家社会保障部是极为必要的。如果基于更精确、更长远、更具有战略意义的考虑，不妨将新设的部门称为“国家社会保障与社会服务部”。
具体来说，只要把现人力资源和社会保障部、卫生部、民政部以及其他一些部门中的社会保障职能进行整合，划归一个新的政府部门，这项机构改革就能顺利完成。所涉及的社会保障职能包括养老保险、健康保险、失业保险、工伤保险、生育保险、城乡低保、优抚、医疗救助、教育救助甚至住房保障等。如果能将民政部中涉及社区发展的职能也归并过来，那么社会保障和社会服务的公共管理就能实现更大范围内的整合。
这一思路其实并不新鲜。实际上，有不少学者曾经从多种角度论证过所谓“大社会福利”或“大社会保障”的概念。但是，这些论证要么充斥着繁琐的概念之辩，要么隐藏着民政部和人保部哪个部门并入哪个部门的部门利益之争，因此在很长一段时间内缺乏现实操作的可能性。
然而，今天的情形完全不同了。从操作性的角度来看，这一机构调整并不会遭遇多大的困难。由于仅仅涉及政府职能的再调整和再组合，这项机构改革并不触及现各政府部门诸多官员的具体利益，而且也完全有可能不增加过多的编制以及财政负担。
从理念上看，组建国家社会保障部不仅利国、利民、利稳定，而且还能凸显新政府促进民生事业发展的新思路和力度。实际上，政府机构改革和职能调整往往是各届新政府的亮相动作之一，具有重大的标示意义。
作者顾昕为北京大学政府管理学院教授、中国经济体制改革研究会公共政策研究中心首席社会政策专家；余晖为中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国经济体制改革研究会公共政策研究中心主任
