从基础建设走向优质监管
——优化中国食品安全监管体制的政策建议
2012年06月11日 中国社会科学报 第315期
刘鹏
自上世纪90年代初以来，中国的食品安全监管体制建设走过了近20年的历程，一些基本的监管理念、体制机制和方式已经初步建立起来，但监管体系的运作质量和监管效果却一直不佳。从2008年“三鹿奶粉”事件爆发以来，中国的食品安全事故就一直处于高发状态。虽然国家在2009年出台了《食品安全法》，也在国务院层面成立了食品安全委员会及其办公室来协调统合监管过程，但是似乎还是无法阻挡食品安全事故频发的趋势。根据《小康》杂志社2009—2011年对全国各个城市居民的公共安全感的调查，“食品安全”问题已经连续三年成为公众最关心的公共安全问题。频发的食品安全事件，不仅给社会公众的身心健康带来巨大危害，也对社会稳定和政府治理能力提出了挑战。
各国食品安全发展的历史经验表明，一个卓有成效的食品安全监管体制，虽然不是培育良好食品安全格局的充分条件，却是遏制食品安全事故频发的必要基础。为此，我国食品安全监管体制的改革方向应当定位为从基础建设逐步迈向优质监管。为成功实现这一战略转型，笔者认为应当从以下五个方面推进我国食品安全监管体制的建设和优化。
第一，从监管主体角度分析，应当加快协同监管、合作监管建设，同时逐步建设一套由国务院主导协调、数量相对集中的两大部门分段监管体系。无论是在社会公众还是在专家学者眼里，分散的多部门监管体制已经成为广为诟病的问题，然而，由于受到历史发展的惯性影响，短期内要完全将食品安全监管权统合到一个部门，基本上没有可能，也不一定能取得好的效果。笔者建议，在尊重各个监管部门监管优势的基础上，利用国务院食品安全委员会成立的新契机，从国务院层面强化对监管部门之间的协调，同时因势利导地推动食品监管权由多个部门向农业和市场监管两大部门集中。集权的过程遵循先易后难的原则，即先从统一监管标准体系、共享监管信息和技术执法资源等一些较容易突破的领域着手，进而推至食品市场的准入审批、食品安全稽查执法等相对较难的领域。
第二，从监管主体与监管对象之间的关系分析，应当加强监管主体的相对独立性，尤其是相对于经济建设目标以及产业利益的独立性。地方政府与监管部门必须摆正食品行业经济发展与食品安全监管、公共利益与商业利益之间的先后关系，在职能履行上真正把重点放到保障食品安全有效的监管目标上去，从实际监管过程中对“牺牲安全换取发展”的片面发展模式予以反思和重新定位。各级地方政府应该将促进食品经济发展、加强食品行业管理的职能真正从各个监管部门中分离出来而划归经济职能部门或者行业协会，不能再将招商引资、发展食品经济、为食品企业提供服务、搜集食品产业信息情报等非安全监管职能列入监管部门的日常工作范围，不能将地方食品经济的发展速度与对各个监管部门的支持力度联系挂钩。同时，通过推行和落实“食品安全地方政府负总责”，将食品安全绩效列入地方政府考核指标、实行食品安全一票否决、试行食品安全责任约谈机制。对食品所涉及的研发、生产、销售、使用的各个环节进行源头和属地问责，从经费投入和执法权限分配上鼓励地方政府合作打击制售假冒伪劣食品。
第三，从监管工具角度分析，应当逐步建立“命令—控制”型监管方式与激励型监管方式相结合的、多种监管工具优化组合的结构。过于依赖行政方式和“命令—控制”型监管方式的监管风格虽然具有收效快、时效性强等优点，但也出现了资源重复利用、监管效果难以巩固、监管成本过高等弊端。因此，食品安全监管体制改革摆脱对行政手段高度依赖的出路在于综合运用多种监管工具，优化政策工具组合，最终建立起一套“聪明的监管体系”。这一体系包括经济奖惩、司法诉讼、特许制度、技术标准、信息提供、界定产权、使用补贴、绩效标准等带有激励性监管特征的多种工具，使得监管部门启用部分柔性监管手段来实现监管政策目标，而不是单纯依赖刚性监管手段。
例如，在条件成熟的情况下，可以考虑将一部分较为简单的技术标准的制定权和审评权交由相关的食品行业协会组织，监管部门只需要负责对行业协会进行有效监管，大大减轻监管部门的监管负担，使其从审批部门真正转变为监管部门。对于食品企业实行绩效标准监管，即先建立食品安全监管目标，并授权被监管者找出最有效的方式实现食品质量的安全有效。由于相对于监管者而言，被监管者对食品质量拥有天然的信息优势，因此可以通过降低商品单位生产和经营成本的方式来激励监管对象保障食品质量。此外，针对食品质量的高度信息不对称性，各个监管部门应当更好地与新闻媒体和消费者组织进行合作，定期公布食品质量公报和违法企业的名单；增加食品标签和说明书中的信息披露力度，对公众进行有关食品安全方面的普及教育，借助信息技术网络平台向消费者提供有针对性的食品安全信息服务，从而有效改善消费者在食品安全方面信息匮乏的不利处境。
第四，从监管能力角度来看，应当加强对食品安全监管基础设施建设的投入力度，保障食品安全监管体系在人、财、信息等方面的能力水平。首先，必须把食品安全监管机构视为政府系统中对工作人员专业素养和学历教育要求较高的部门来对待，除了应当通过一般的国家公务员考试外，还必须通过食品监管部门的单独业务知识考核。同时，加强食品监管系统公务员的业务再培训，大胆聘用一批卓有成就的食品安全专家、法学与公共管理学者作为食品安全监管系统的“外脑”，为食品安全监管政策的制定、执行和评估提供有效的智力支持。其次，无论是中央财政还是地方各级财政，应当适时加大对食品安全监管基础设施建设的财政投入力度，改变目前食品安全监管部门因预算内经费不足而必须通过行政审批、执法罚没款、认证培训甚至食品企业赞助等其他预算外收入来弥补的不正常筹资结构，确保食品监管部门和政策的公共性。此外，中央财政应当加大对中西部欠发达地区食品监管部门的转移支付，以维持基层食品监管部门的正常运作和日常执法。最后，食品安全监管的关键在于监管信息网络的互通共享。鉴于全国各地、各监管机构之间的信息共享性较差的现状，应当考虑建设统一性的全国食品安全监管信息网络，连接食品种植、饲养、生产、流通和餐饮环节的监管信息网络，整合不同监管部门以及同一监管部门内部不同系统的监管信息网络，促使监管部门、食品生产者、经营者和餐饮企业的食品安全信息网络的互联互通、信息共享，实现食品从种植到终端消费过程的“无缝隙监管”。
第五，从监管过程中各个主体的关系来看，应当从社会管理的高度重视和加强食品安全监管工作，加强社会与公众在食品安全监管中的参与和风险沟通，培育“监管型治理”的新型监管格局。由于我国长期形成“强政府—弱社会”的社会结构，食品安全监管按作用大小依次是政府监管、市场自我监管、社会组织和公众监管，反映出我国食品安全过度依赖政府单一监管主体的状况。而政府监管必然面临着监管失灵、制衡机制不足、因受监管主体的信息成本优势导致的监管专业性有限和增加监管成本等一系列问题。解决这一问题，除了促进市场主体由外部被迫约束自觉转为内部自我约束，加强社会和公众的参与和风险沟通是必不可少的。促进食品行业协会以及其他社会组织的发展、被誉为“第四种权力”的新闻舆论监督、提高消费者维权意识和加强公众参与力度，都可以有效地发挥监督作用，以消除市场存在的信息不对称。发达国家的实践和经验表明，安全成熟的食品安全监管体系是一个开放、发展和整合的动态过程，整个体系的信息传递、快速反应和风险沟通才能最大限度地保证食品安全。而预警信息、潜在风险发现、危机爆发或快速反应的基础就是政府监管机构、市场主体、社会组织和公众之间良好的风险沟通和合作治理。
（作者单位：中国人民大学公共管理学院、长策智库监管研究中心）
