中国开征碳税的战略选择
长策智库
近来，一些媒体报道称国家发改委和财政部有关课题组进行调研，形成了“中国碳税税制框架设计”的专题报告。课题组表示，我国碳税比较合适的推出时间是2012年前后；由于采用二氧化碳排放量作为计税依据，需要采用从量计征的方式，所以适合采用定额税率形式；在碳税收入的用途上，应利用碳税重点对节能环保行业和企业进行补贴。
因为无法获得报告的全文，从媒体的报道中，我们只能窥探到报告似乎只是定性的探讨了碳税的开征税基、税率、税收收入使用和对企业的影响等问题，而并没有给出定量的、有说服力的分析。2012年是否开征碳税是一项重大的公共政策。若开征，其影响将非同小可，应该是1994年以来最重要的税收改革事宜。如此重大的政策改革，需要更审慎的态度和更扎实的研究做基础，需要科学的辩论，以厘清碳税背后的逻辑、以及减排效果和对经济增长、收入分配的影响。
一、碳税主张以及研究基础
碳税被广泛认为是抑制二氧化碳排放最重要的政策工具。而经过众多学者的研究，碳税作为一种市场手段是温室气体减排的有效工具，相比于管制、惩罚等，碳税具有自发调解、激励创新等优势；相比于复杂的碳交易体系，碳税使得能源价格有可预测性，碳税的收入也可能带来双重红利，而且碳税并不复杂的技术成分可以让发展中国家快速实现减排目标。
国内国外研究者利用可计算一般均衡模型对碳税的减排效果和经济增长的影响进行了大量的研究。和国际上许多研究者结论一致，国内研究者也发现碳税不仅能有效减排，且对经济增长影响非常有限。
二、碳税主张面临的重大问题
（一）、碳税研究问题
1、存量vs.流量之争以及减排vs.适应之争
一直以来， 治理由二氧化碳排放引发气候变迁问题上，存在两种战略之争。第一个问题是：存量vs.流量之争，以及减排vs.适应之争。国际上并没有对全球变暖对人类的危害有定论，而且全球变暖很可能对世界上的主要排放国带来好处（经济发达的国家位于较高纬度）。例如对于俄国来说，CO2的浓度增加有益于俄国农业的发展，也可能会使得北方的严寒地区更加适宜耕种。我们姑且抛开二氧化碳和气候变迁关系争论，接受二氧化碳影响了气候变迁这个判断，也有如下问题值得讨论。
首先，温室气体排放给地球带来了大气中主要CO2的存量，人们目前关注的焦点却在流量的减少上。流量与存量相比较只是很微小的一部分，减少流量对整个大气中的CO2含量的影响可能微乎其微，而减少存量的方法则很少被各国所重视。减少存量的碳捕捉和储存技术等还因成本过高而没有得到大范围的认可，而这样有前景的技术则应得到更多的研究与应用。另外，海洋和森林是二氧化碳的主要吸纳源，治理海洋环境，改善污水排放所引起的海洋污染，或是投资科学研究找到增大海洋吸碳能力的方法，植树造林，保护热带雨林等等，都是减少二氧化碳存量的有效方法。这些争论也使得我们思考目前采取的种种减少CO2排放量的措施是否一定必要？也许将减排的部分成本，用于适应全球变暖的发展，用于新技术的投资，或用于碳捕捉等技术的开发等才是最优的经济抉择。 因此，在减排和适应， 在减存量或流量，国内和国际策略之间取得最优的权衡非常必要。
其次，在减排和适应之间也存在着抉择，各国并不一定要采取减排的手段，也可以选择逐步去适应全球变暖的事实，如加固房屋、道路等基础设施，维持人类在恶劣环境中的适应能力等。国际上也可以选择开发高纬度的生存空间，并将低纬度地区的国家迁徙到高纬度的地区等措施。因此，选择经济发展并改善技术来适应全球变暖的事实，还是以损失现在的经济增长来进行减排，并没有一致的结论。国际上主张“快减大减”的斯特恩爵士是用了几乎为零的贴现率，来证明如果全球继续变暖则会加速气候变化带来的损害。这一做法在学术界并没有得到广泛支持。
2、碳税研究——减排效果与弹性估计
现有碳税的研究中，估计碳税减排效果的时候，需要能源的价格弹性数据。就我们所知，目前这一研究的弹性大多引自现有文献。而估计价格弹性是一项非常重要且困难的工作。碳税的减排效果对价格弹性的大小极其敏感。
3、碳税研究——碳税收入使用与经济冲击
现有碳税的研究中，大都仿照国际上研究，尤其是欧洲研究成果，将碳税的收入用来减少个人所得税和企业所得税。这里面临三个问题。第一，若碳税能有效改变人们行为，碳税税收将不大；若碳税收入很大，人们二氧化碳消费量下降程度一定不大；第二，通过个人所得税和企业所得税下降来增加劳动供给和刺激企业投资，这个思路在中国并不可行。中国的劳动供给对个人所得税下降并不敏感，投资对企业所得税是否敏感也是需要研究的。因此，靠碳税收入来支持减税，促进经济增长的思路在中国也并不可行。
（二）、碳税征收的若干困难
1、目标为何？
首当其冲的是，碳税开征的目的是什么？ 减少二氧化碳排放？首先，我国作为发展中国家的一员，并不承担《京都议定书》中二氧化碳等温室气体的减排义务，如果我国在目前开征碳税，可能会减缓一些国际上的舆论压力，但是我国却无法在国际上获得明确的收益。即使中国开征碳税，发达国家仍可能以税率过低为由在国际贸易中制裁中国。
2、二氧化碳排放集中度高
中国自2007年起，当年排放总量已经超过美国，成为年度全球二氧化碳排放总量第一大国。而从中国自身经济发展的压力来看，我国高能耗、高材耗的经济发展模式本身难以持续。更困难的是，中国的减排成本巨大，从能源结构的角度看，我国煤使用比例世界最高，由煤燃烧排放的CO2占全部化石燃料排放的75.83%； 从产业结构来看，我国的二氧化碳排放呈现出地域集中、产业集中的特点。可以说一旦减排，对能源密集型产业和地区的影响是巨大的。因此，对于中国来说，理想的减排策略应该是，通过国内的体制改革来转变中国经济增长的高耗能模式。
3、宏观税负较高、税收结构以产品与劳务税为主
目前中国的宏观税负已经较重，政府规模庞大。数据显示，美国的宏观税负从1975年的25.6%，上升到2007年的28.3%，32年间仅上升了2.7个百分点。而从1994年到2007年短短的13年间，我国的宏观税负从15.9上升到27.2，上升了11.3%，增长速度惊人。如果政府部门进一步扩大，可能会对市场经济带来更大的扭曲。税收结构方面，产品和劳务税收为主体，个人所得税最具有调解收入分配能力的税种，我国的个人所得税的规模仅为4.7%，远低于美国个所税比重的34.7%。并且我国的教育支出、医疗支出以及用于帮助低收入者的社会支出的比重又过低。如果进一步征收碳税，低收入人群中家庭支出中能源支出的比例又比富人高，可能会进一步恶化收入分配。
4、环境税规模较大
目前中国的环境税相关的税种规模其实很大，却没有达到温室气体减排的功能。虽然中国目前并没有开征专门以环保为目的的税种，但中国的税收中已经包含了与环境资源相关的税种，在税制中采取了不少鼓励环保的措施。根据计算，2007年中国与环境有关的税收收入占国内生产总值的2.41％，高于OECD成员国的平均水平（2006年，OECD成员国加权平均值为1.71％和算术平均值为2.36％），与德国（2.40％）和法国（2.05％）环境税收占国内生产总值的百分含量接近，远远高于美国（0.86％）和墨西哥（0.58％）的百分含量。在环境税税收占总体税收收入比例图中，中国所占的百分数（12.04％）接近OECD成员国平均水平（2006年，OECD成员国加权平均值为5.38％和算术平均值为6.63％）的两倍。因此，可以说中国拥有在规模上丝毫不逊色于OECD成员国的环境税收入、碳税收入，且税收政策中有很多对环境有利的税收条例，但是对比中国二氧化碳气体排放、环境污染物的大量高速排放情况来看，这些税收手段的效果不甚显著。
5、若干重大研究尚未完成
如前所述，征收碳税需要平衡减排效果与对经济的影响。我们既要关注中国征收碳税进行温室气体减排是否有戏，也要研究到底会不会损害中国的经济增长？目前国内关于二氧化碳减排可行性研究，主要是采用了CGE的研究方法。他们得到的结论基本可以归纳为碳税对减碳有效，但对GDP冲击不大。然而，这些学者的研究都是在暗含中国的能源价格弹性较高的前提下得出的结论。既往的研究在关键的价格弹性上往往是直接借用国际的参数，并不一定符合中国的国情。中国在这三十年的高速发展时期，能源价格不断上涨的同时，能源的需求也在不断的增加。只有合理的估计中国的能源价格弹性，才能估测出征收多少碳税时，会减少多少吨的CO2排放量，如果能源价格弹性很低，即使价格升高，可能并没有减少能源产品的使用，反而会将能源的价格传导给消费者承担，引起普遍的物价上涨。另外，碳税对国际和国内竞争力的影响也是由很多因素决定的，如碳税征收的环节，财政收入的返还方式，对于能源密集型企业的免除和折扣政策等等。只有仔细研究每个行业的CO2排放量，每种能源价格弹性、能源之间的可替代程度，如何补贴企业等问题，才能合理的估计碳税、减排与GDP三者的关系。
上述关于竞争力影响和在收入分配影响的两个问题，其实是可以通过税收收入的合理运用来解决，然而我国现有的税制结构可能制约税收收入发挥功效。首先，税收收入与减排之间存在一定的悖论，如果征收少许碳税就可以减少很多的能源使用，国家则无法获得太多的税收收入；而如果获得很多的税收收入，则意味着能源的需求并没有下降，减排的目标无法实现。欧洲国家征收碳税或能源税一般是基于收入中性的原则，将收入用于企业所得税、个人所得税、社会保险金的减少，专门支持特定的环境、技术革新的项目与基金，或专门对碳税影响较大的人群提供补偿。对于中国而言，即使只针对企业部门收税，很有可能企业最终会将成本通过降低工资或提高价格等转移给消费者，进一步恶化收入分配，并且中国也没有有效的直接补贴个人的途径，更无法直接补贴穷人。而对企业的补贴则更为复杂，企业间接税缴纳的减少并一定能引致企业的投资，无法促进经济增长。
三、重组增值税和消费税结构，补贴替代能源，是碳税改革的一条新路径
对于碳税而言，若能有效减排，且不增加宏观税负，不影响经济增长、不影响财政收入、不影响就业、不影响国际竞争力、不扩大地区差距，还能培育新的战略产业，这样的税种将是大受欢迎的。遗憾地是，我们可能难以达到这些目的。在解决上述重大问题之后，我们认为，在中国现行的情况下，中国在碳税的问题上走新税收开征之路不是最佳选择，而应该是整合现有的增值税和消费税的结构，使之抑制CO2排放的同时，不增加企业的税负，不影响企业竞争力，也不恶化收入分配。另外，在碳税收入的使用上，和西方做法不同，我们应该补贴替代能源。
