实现“双碳”目标需有为政府与有效市场组合发力
2022-07-07 中国能源报 作者： 黄少中 尹明
实现碳达峰、碳中和（以下简称“双碳”）目标是我国对国际社会的庄严承诺，也是推动高质量发展的内在要求。推进“双碳”目标应坚持系统观念，推动有效市场和有为政府有机结合。
实现“双碳”目标对政府治理与市场机制提出了新的更高要求
保障能源安全供应对政府治理与市场机制提出新的更高要求。保障我国能源安全面临多个组合优化问题，归根结底就是要在守住安全底线前提下，在绿色低碳发展与成本可负担之间建立新平衡。这需要市场机制和政府治理发挥各自优势，组合协同发力。
能源绿色低碳转型对政府治理与市场机制提出新的更高要求。能否实现能源绿色低碳转型对我国实现“双碳”目标至关重要。这需要我们特别重视和解决好以下四类“二元结构”问题：一是煤炭与非煤的能源种类“二元结构”；二是能源资源地集中于西部与能源消费地集中于东部的能源地理“二元结构”；三是城市与农村能源消费差异巨大形成的能源城乡“二元结构”；四是制造业用能与非制造业用能的能源消费“二元结构”。
保持经济高质量增长对政府治理与市场机制提出新的更高要求。我国经济已从重视量的扩张进入高质量增长阶段，面对不断累积的内部改革问题和外部挑战，我国现代化发展任务需要更加强调发展的协调性和平衡性。实现“双碳”目标成为推动经济高质量发展的主线和主要抓手，必须将“双碳”工作积极融入国家“三新”重大战略部署中，在减排降碳的同时，促进经济高质量增长。
增强气候变化领域国际话语权对政府治理与市场机制提出新的更高要求。我国经济已经深深融入全球。随着我国经济总量、规模及在世界经济中占比的不断增加，国际社会希望我国承担的国际责任和义务也显著增加，我国面临的外部压力也越来越大。这一点在应对气候变化和碳减排上体现得尤为突出。面对新变化，我国应在加快构建“双循环”新发展格局的基础上，实施更大范围、更宽领域、更深层次的高水平对外开放。
人民群众对美好生活的向往对政府治理与市场机制提出新的更高要求。推进“双碳”工作要坚持以人民为中心，“双碳”工作成果应该由人民分享，实现“双碳”目标的过程也是不断满足人民对“青山、绿水、蓝天、清新空气”美好生活环境新期待的过程。人民群众对我国“双碳”工作的成败优劣最有发言权。
满足以上五方面要求，需要将实现“双碳”目标与推进我国高质量发展紧密结合，需要在新条件、新环境下重塑政府与市场的功能。
“双碳”目标要求重塑有为政府与有效市场功能
由于市场机制存在明显的市场失灵问题，需要政府治理通过采取规划引领、政策扶持、公共服务、市场监管等措施发挥作用。同样，政府制定的很多政策目标，也需要通过竞争性市场机制加以落地。
在“双碳”目标下，有为政府的评价要素至少应包括6方面：一是宏观政策与长远战略研究制定和市场体系建设能力；二是对尊重市场规律和对采取行政手段干预的把握能力；三是系统性风险防范与应急处置能力；四是资源调配能力与政策兜底能力；五是经济秩序维护与经济发展能力；六是在区域或国际碳减排领域的参与度和影响力。
有效市场的评价要素至少也应包括6方面：一是价格信号能充分反映市场供求，有效引导投资、合理配置资源；二是市场规则要科学、合理、透明，信息披露对称、充分；三是监管有力、有效，促进市场公平；四是市场主体的社会评价体系健全；五是要有充分有效的激励机制；六是要有公平、统一的标准计量体系。
要让“双碳”目标下政府更有为、市场更有效，建议一要加强政策统筹协调，强化部门协同，重视央地联动，增强区域间政策对接，提高相关部门和人员的行政能力。二要充分发挥市场配置资源的决定性作用。坚持市场化、法治化原则，在保障能源安全供应的前提下，有序推进全国能源市场建设。三要鼓励多方参与，鼓励行业组织、社会团体和利益相关方积极建言献策，参与政策、战略研究和制定，提高政策的实效性。四要加强绿色信用体系建设。健全覆盖全社会的支持绿色低碳为导向的征信体系，培育具有全球话语权的征信机构和信用评级机构。五要进一步提高市场监管能力。重视技术赋能，利用数字化和信息化技术，丰富监管手段，增强风险预判。重视市场监管法制化建设，完善相关法律，不留市场监管“死角”。
有为政府与有效市场组合发力要找准五大发力点
首先，发挥新型举国体制优势，筑牢能源安全发展底线。
发挥我国在确保发展和安全方面的新型举国体制优势，确保“能源的饭碗必须端在自己手里”。一是提高自身能源生产与供给能力，加强规划和战略引领作用，优化能源资源重大布局，加强能源电力重大通道建设，增加战略资源储备。二是统筹国内和国际两个市场，建设完善国内能源电力市场，大力开发利用国际市场，发挥超大市场优势，建立长期稳定的国际能源贸易关系。
其次，加快能源绿色低碳转型，积极破解“二元结构”难题。
一是加强煤电“三改”联动、煤炭减量替代、散煤治理工作，加快煤炭消费达峰；完善辅助服务市场，建立容量市场，实现各类灵活性资源的市场价值。二是将西部新能源基地与产业转移相统筹，增加西部能源的就地开发利用比例；加快发展东部地区本地新能源，提高当地能源供给能力。三是加强城市发展规划与能源、电网发展规划的协调性，提高城市建筑用能标准，鼓励绿色出行，建立远近结合的城市能源供给保障体系；加快建设以可再生能源为基础的农村能源体系，完善农村能源基础设施，促进农村能源转型与乡村振兴融合发展。四是加强工业用能管理，建立以能效为导向的激励约束机制，发挥差别化电价政策约束作用，统筹推进碳排放权市场扩容，完善用能权有偿使用和交易制度等。
再次，统筹减排与发展的关系，服务国家高质量发展。
一是将实现“双碳”目标作为我国高质量发展的主线，将减污降碳作为经济结构调整的有机组成部分，促进科技创新、产业转型、区域协调和生态优化。二是引导和鼓励各地方、各行业、各领域在“双碳”工作上的主动作为，加快建立健全绿色低碳循环经济体系。三是构建与实现“双碳”目标相适应的投融资体系，积极发展绿色金融，建立碳减排相关税收政策和促进可再生能源规模化发展的价格机制。
四要提高“双碳”工作国际化水平，营造良好外部发展环境。一是加强国际“碳”政策跟踪研究，探索碳排放市场、碳税等碳定价机制与国际规则衔接，建立与我国“双循环”新发展格局相适应的“双碳”政策体系和市场体系。二是积极参与碳排放相关国际规则研究和制定，发出中国声音，维护好国家利益。三是加强专业人才培养和权威机构建设。
五要坚守初心使命，确保“双碳”工作成果造福最广大人民。一是倡导绿色低碳生产生活方式转型，采取市场机制激励与用户美誉度鼓励相结合方式，促进形成人人参与、积极贡献的节能降碳社会氛围。二是重视实现“双碳”目标过程中社会支付承受力等问题，利用好存量资产，优化好增量资产，防止资源浪费。三是在“双碳”工作中，加强对垄断环节、领域的监管，维护最广大人民群众利益。四是积极开展能源电力领域“放管服”，优化营商环境，为“双碳”工作创造新商业机会，促进创新创业。
（黄少中系中国能源研究会研究员、中国能源研究会碳中和产业合作中心主任；尹明系博众智合能源转型论坛中国电力高级顾问）
