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1988年的能源部实践为什么失败
Posted 周四, 2012年 11月 22日 By ChangCe
1988年的能源部实践为什么失败（专论）
林卫斌 《 中国能源报 》（ 2012年11月19日 第 01 版）
编者按
近年来，重建国家能源管理机构的呼声再起，但究竟采取怎样的能源管理体制，成立一个什么样的部门，却一直还处于争议之中。1988年，国家成立了能源部，但五年之后，能源部却被撤销，能源部被撤销的原因是什么？这对我国当今的能源管理机构改革又有何启示？本期中国能源研究会专家的观点，或许值得我们参考。
1988年国家撤消了煤炭工业部、石油工业部、水利电力部和核工业部，组建能源部作为统管全国能源工业的综合部门。当时在实践中能源部并没有起到预期的作用，1993年能源部被撤销，重新组建煤炭工业部和电力工业部。近年来，重组能源部的呼声日高，但也有不少人担心，成立能源部是否会重蹈1988年的覆辙，难以有效发挥作用。因此，探讨我国能源管理机构改革，首先需要回答的问题是为什么1988年能源部实践会失败，以及它对我国当前能源管理机构改革具有什么样的启发。
1988年失败的核心原因是能源市场化改革尚未切实推进，能源部行业管理缺乏明确的职能与手段
1988年我国能源市场化改革尚属探索阶段，政企分开还没有切实推进，煤炭领域成立的统配煤矿总公司、东北内蒙古煤炭工业联合公司、地方煤矿联合经营开发公司，油气领域成立的中国石油天然气总公司、中国石油化工总公司、中国海洋石油总公司，电力领域成立的联合电力公司、省电力公司与核工业总公司等仍然没有脱离行政序列，仍是政企合一的主体，其中的总公司甚至仍然是正部级的政府部门，既承担生产经营职能，又承担政策职能。针对政企合一的经营主体，主要的管理手段是内部协调与控制，而作为核心管理内容的价格与投资的管理权限由国家计委行使。在这样的体制背景下，能源部作为行业主管部门既不拥有政策职能，又不拥有价格、投资管理职能，缺乏具体的行业管理职能与手段，陷入“无事可管”的困局，自然难以有效发挥作用。
1988—1993年能源部实践给我们留下的主要教训是管理机构的设置要与体制改革相协调，要与政府职能转变相适应，要有明晰的职能定位。在能源市场化没有实质性推进、管理方式没有发生转变、主要管理手段仍采取计划管理的情况下，成立能源部的确难以有效发挥作用。
当前能源市场格局已发生深刻变化，能源行业管理职能已经具有明确且丰富的内容，成立能源部条件成熟
1992年党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标。1993年以来，能源市场化改革切实推进，能源体制发生了深刻变化。在市场主体上已经初步形成“政企分开、主体多元、国企主导”的能源产业组织格局。与市场经营主体（管理对象）变化相适应的是，能源管理方式和职能也发生了显著变化。在市场经济条件下，要求政府加强能源管理以弥补、矫正市场失灵，主要方式包括三种：一是公共服务，即由政府做那些企业所不愿意或无法做到的事务，弥补市场失灵，主要包括：信息统计与分析、基础科技研发、战略性储备、核事故的应急处理、国际合作等。二是政策引导，主要通过制定并组织实施税收和补贴政策，引导企业行为，矫正市场失灵，如通过税收促进节能环保、通过补贴促进新能源可再生能源发展等；三是监管约束，主要通过制定规则并监督企业执行的方式约束企业行为、规范市场秩序，矫正市场失灵。
随着能源市场化改革的逐步推进，公共服务、政策引导和监管等政府管理职能的要求就会日趋强烈，这也是为什么近年来成立能源部，统一加强能源行业管理呼声越来越高的根本原因。如果说1988年成立能源部是机构改革超前于体制机制改革，那么，在能源市场化改革切实推进20多年后的今天，成立能源行业主管部门则是恰逢其时。
能源管理机构改革的关键不在于是否重组能源部，而在于成立什么样的能源部，如果仅将发改委的职能原封不动地转交，则成立能源部没有实质性意义。
当前我国正处于能源市场化转型时期，能源管理职能主要包括公共服务、政策引导、监管约束和行政干预等四大类。一方面，针对自主经营的市场主体（管理对象），要求政府提供公共服务、进行政策引导和监管约束；另一方面，能源市场化尚未完全实现，有些行政手段（如价格、投资审批等）仍将发挥一定作用。
能源管理机构改革本质上就是管理职能的优化配置。那么，如何理顺转型时期能源管理职能，并进行合理高效的机构设置呢？
有人从1988年能源部教训中得出观点“如果发改委不转交价格、投资审批权，则成立能源部没有意义”，但1988年能源部实践失败的核心原因是能源市场化改革尚未实质性推进，能源行业管理职能缺乏明确的内容。试想，即使当年把价格、投资审批权从具有长期价格、投资管理经验的国家计委转交给能源部，管理效果会更好吗？实际上，在成熟市场经济国家，能源部的核心职能是公共服务与政策引导，并不具有价格与投资的行政审批职能。
相反地，如果把发改委的职能完整地转交，行政干预手段与市场经济管理方式就会交织在一起。既容易导致管理方式的错位运用，用行政和计划的办法管理市场经济（比如对竞争性领域的价格、项目审批），用市场的办法管理计划经济（比如对垄断性企业的成本监管不到位），也容易导致管理部门过度依赖行政审批权力，从而忽视公共服务与政策引导，忽视推进能源市场化改革、发挥市场机制的作用。近十年来我国能源领域市场化改革进展缓慢已经很能说明问题。况且，从行政协调角度看，发改委的协调力度和手段都强于独立的能源部，其管理效果估计也难以超越现状。
因此，如果只是把发改委职能原封不动地转交，不改变管理方式，成立能源部是没有实质性意义的。建议将能源部定位在负责与市场经济管理方式相适应的管理职能上，而行政审批仍保留在发改委统一协调。具体来说：
第一，国家能源委作为统筹能源政策与外交、科技、国土、环境等政策的机构，其办公室保留在发改委。价格、投资审批权保留在发改委，根据市场化改革进程及监管制度建设进程，逐步变行政审批为现代监管的方式。
第二，发改委、能源局、水利部、工信部、财政部、科技部、商务部等部门的能源政策和公共服务职能并入新成立的能源部。电监会、能源局、商务部和水利部等机构的监管职能并入能源部，内设能源监管局。
第三，赋予能源部推进能源体制改革的职能。为避免价格、投资主管部门为掌握审批权而不积极推进能源体制改革，建议明确把推进能源体制改革的职能赋予能源部。能源部统一设计能源市场化改革的总体方向与框架，并逐步推进能源市场化改革。如英国能源与气候变化部下设的能源市场与网络办公室专门负责能源市场设计总体方向和未来网络发展与管理机制的设计。当前我国能源市场化改革应首先逐步取消竞争性领域价格与投资审批。对于自然垄断性企业，建议将其改组成真正意义上的商业性企业，把价格与投资纳入现代能源监管体系。届时如有必要，再把能源监管机构独立出来，过渡到政监分离的模式。
（作者系中国能源研究会能源政策研究中心执行副主任）
林卫斌 《 中国能源报 》（ 2012年11月19日 第 01 版）
编者按
近年来，重建国家能源管理机构的呼声再起，但究竟采取怎样的能源管理体制，成立一个什么样的部门，却一直还处于争议之中。1988年，国家成立了能源部，但五年之后，能源部却被撤销，能源部被撤销的原因是什么？这对我国当今的能源管理机构改革又有何启示？本期中国能源研究会专家的观点，或许值得我们参考。
1988年国家撤消了煤炭工业部、石油工业部、水利电力部和核工业部，组建能源部作为统管全国能源工业的综合部门。当时在实践中能源部并没有起到预期的作用，1993年能源部被撤销，重新组建煤炭工业部和电力工业部。近年来，重组能源部的呼声日高，但也有不少人担心，成立能源部是否会重蹈1988年的覆辙，难以有效发挥作用。因此，探讨我国能源管理机构改革，首先需要回答的问题是为什么1988年能源部实践会失败，以及它对我国当前能源管理机构改革具有什么样的启发。
1988年失败的核心原因是能源市场化改革尚未切实推进，能源部行业管理缺乏明确的职能与手段
1988年我国能源市场化改革尚属探索阶段，政企分开还没有切实推进，煤炭领域成立的统配煤矿总公司、东北内蒙古煤炭工业联合公司、地方煤矿联合经营开发公司，油气领域成立的中国石油天然气总公司、中国石油化工总公司、中国海洋石油总公司，电力领域成立的联合电力公司、省电力公司与核工业总公司等仍然没有脱离行政序列，仍是政企合一的主体，其中的总公司甚至仍然是正部级的政府部门，既承担生产经营职能，又承担政策职能。针对政企合一的经营主体，主要的管理手段是内部协调与控制，而作为核心管理内容的价格与投资的管理权限由国家计委行使。在这样的体制背景下，能源部作为行业主管部门既不拥有政策职能，又不拥有价格、投资管理职能，缺乏具体的行业管理职能与手段，陷入“无事可管”的困局，自然难以有效发挥作用。
1988—1993年能源部实践给我们留下的主要教训是管理机构的设置要与体制改革相协调，要与政府职能转变相适应，要有明晰的职能定位。在能源市场化没有实质性推进、管理方式没有发生转变、主要管理手段仍采取计划管理的情况下，成立能源部的确难以有效发挥作用。
当前能源市场格局已发生深刻变化，能源行业管理职能已经具有明确且丰富的内容，成立能源部条件成熟
1992年党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标。1993年以来，能源市场化改革切实推进，能源体制发生了深刻变化。在市场主体上已经初步形成“政企分开、主体多元、国企主导”的能源产业组织格局。与市场经营主体（管理对象）变化相适应的是，能源管理方式和职能也发生了显著变化。在市场经济条件下，要求政府加强能源管理以弥补、矫正市场失灵，主要方式包括三种：一是公共服务，即由政府做那些企业所不愿意或无法做到的事务，弥补市场失灵，主要包括：信息统计与分析、基础科技研发、战略性储备、核事故的应急处理、国际合作等。二是政策引导，主要通过制定并组织实施税收和补贴政策，引导企业行为，矫正市场失灵，如通过税收促进节能环保、通过补贴促进新能源可再生能源发展等；三是监管约束，主要通过制定规则并监督企业执行的方式约束企业行为、规范市场秩序，矫正市场失灵。
随着能源市场化改革的逐步推进，公共服务、政策引导和监管等政府管理职能的要求就会日趋强烈，这也是为什么近年来成立能源部，统一加强能源行业管理呼声越来越高的根本原因。如果说1988年成立能源部是机构改革超前于体制机制改革，那么，在能源市场化改革切实推进20多年后的今天，成立能源行业主管部门则是恰逢其时。
能源管理机构改革的关键不在于是否重组能源部，而在于成立什么样的能源部，如果仅将发改委的职能原封不动地转交，则成立能源部没有实质性意义。
当前我国正处于能源市场化转型时期，能源管理职能主要包括公共服务、政策引导、监管约束和行政干预等四大类。一方面，针对自主经营的市场主体（管理对象），要求政府提供公共服务、进行政策引导和监管约束；另一方面，能源市场化尚未完全实现，有些行政手段（如价格、投资审批等）仍将发挥一定作用。
能源管理机构改革本质上就是管理职能的优化配置。那么，如何理顺转型时期能源管理职能，并进行合理高效的机构设置呢？
有人从1988年能源部教训中得出观点“如果发改委不转交价格、投资审批权，则成立能源部没有意义”，但1988年能源部实践失败的核心原因是能源市场化改革尚未实质性推进，能源行业管理职能缺乏明确的内容。试想，即使当年把价格、投资审批权从具有长期价格、投资管理经验的国家计委转交给能源部，管理效果会更好吗？实际上，在成熟市场经济国家，能源部的核心职能是公共服务与政策引导，并不具有价格与投资的行政审批职能。
相反地，如果把发改委的职能完整地转交，行政干预手段与市场经济管理方式就会交织在一起。既容易导致管理方式的错位运用，用行政和计划的办法管理市场经济（比如对竞争性领域的价格、项目审批），用市场的办法管理计划经济（比如对垄断性企业的成本监管不到位），也容易导致管理部门过度依赖行政审批权力，从而忽视公共服务与政策引导，忽视推进能源市场化改革、发挥市场机制的作用。近十年来我国能源领域市场化改革进展缓慢已经很能说明问题。况且，从行政协调角度看，发改委的协调力度和手段都强于独立的能源部，其管理效果估计也难以超越现状。
因此，如果只是把发改委职能原封不动地转交，不改变管理方式，成立能源部是没有实质性意义的。建议将能源部定位在负责与市场经济管理方式相适应的管理职能上，而行政审批仍保留在发改委统一协调。具体来说：
第一，国家能源委作为统筹能源政策与外交、科技、国土、环境等政策的机构，其办公室保留在发改委。价格、投资审批权保留在发改委，根据市场化改革进程及监管制度建设进程，逐步变行政审批为现代监管的方式。
第二，发改委、能源局、水利部、工信部、财政部、科技部、商务部等部门的能源政策和公共服务职能并入新成立的能源部。电监会、能源局、商务部和水利部等机构的监管职能并入能源部，内设能源监管局。
第三，赋予能源部推进能源体制改革的职能。为避免价格、投资主管部门为掌握审批权而不积极推进能源体制改革，建议明确把推进能源体制改革的职能赋予能源部。能源部统一设计能源市场化改革的总体方向与框架，并逐步推进能源市场化改革。如英国能源与气候变化部下设的能源市场与网络办公室专门负责能源市场设计总体方向和未来网络发展与管理机制的设计。当前我国能源市场化改革应首先逐步取消竞争性领域价格与投资审批。对于自然垄断性企业，建议将其改组成真正意义上的商业性企业，把价格与投资纳入现代能源监管体系。届时如有必要，再把能源监管机构独立出来，过渡到政监分离的模式。
（作者系中国能源研究会能源政策研究中心执行副主任）
