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临时性机构太多 领导自己都烦了
Posted 周五, 2010年 05月 07日 By 南方周末
临时性机构太多 领导自己都烦了
作者:南方周末记者 沈亮 实习生 魏娟 发自北京
2010-05-05
临时性机构“短期内是有效率的。但是从长期来讲，副作用很大。当一切成为习惯，工作就不是按照法律，而是按领导的批示”
临时性机构比政府职能部门还多
拆迁办、纠风办、节能办、小汽车竞价拍卖办、生猪办、清欠办、节庆办……在你的身边，这些由党政职能部门设立的机构，频频出现在文件、媒体，和公众的日常生活中。
这些机构大多来头不小——有党政职能部门负责人参与，有主管领导挂帅；其职能从食品安全、城建拆迁到扫黄打非，几乎无所不包；其威力更不言自明，仅一个拆迁办，能让成片的百姓住房甚至名人祖居灰飞烟灭。
但你可能很少意识到，这些机构只是存在于政府职能部门序列之外的临时性机构，至今没有一部法律认定它们的身份。
在国务院组织法、《国务院行政机构设置和编制管理条例》，以及各类地方法规里，你都不会找到以“临时机构”命名的类别。
但这不影响它们在各级党政部门普遍存在。在一些地方，临时机构的数量已是政府职能部门的数倍。浙江省丽水市一共有162个临时机构。其中，由市长亲任组长或主任的临时机构有9个，常务副市长亲任的有43个，一个副市长亲任的有24个，另一位副市长亲任的有31个……
国家行政学院教授任进曾在调研中发现，有些地方临时机构太多，连领导们自己都厌烦了，“光开会就搞得筋疲力尽”。
临时性机构在一定程度上，成为政府权力笼罩下的监管盲区，成为腐败高发地。一个例子是，2003年至2009年，浙江省检察机关直接在各类工程建设指挥部立案查处的职务犯罪案件多达89件98人。
名义上已经不存在？
临时性机构身份一直不明不白。
1997年，国务院颁布了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，规定了“国务院议事协调机构”的设置，但没提到临时机构。不过，第二年颁布的相关通知，却仍使用了“国务院议事协调机构和临时机构”的提法。
两份国务院文件，表述不同。“后者的表述，与已经生效的行政法规不一致，是不规范的。”任进对南方周末记者说。
到2008年，在国务院的文件中，“临时机构”这一名称已经取消——当年公布的《关于深化行政管理体制改革的意见》中，未曾出现这一“称呼”。
任进认为，从文件的提法看，这些临时性机构名义上已经不存在了。
现实中存在的诸多临时机构，和议事协调机构的界限相当模糊。
在政府行政机构中，议事协调机构是一个独立类别。它有的具有法定或规定的行政管理职能，并具有行政主体资格。它承担着跨机构的组织协调工作，主要功能是议事和协调。
例如，民政部承担着议事协调机构之一国家减灾委员会的具体工作。民政部一位官员向本报记者介绍，“多数工作，就是打电话，召集各部委来开会。之后，该哪个部门的事，就由哪个部门负责办理、落实。日常工作相当琐碎。”
“在部委里，议事协调机构大多没有编制，没有级别，但规格不同，权力大小也不一样。国务院抗震救灾指挥部，肯定要比国家清史纂修领导小组权力大。”上述民政部官员说。
议事协调机构下设办公室，负责办理日常工作。根据机构改革的要求，原则上不设实体性办事机构。这意味着，议事协调机构不是单独设立的，没有独立预算，没有经核定的编制，也不应配备专职的工作人员。
地方上的临时机构的设置、职能，与议事协调机构十分类似。不过它们的规范性，就远远比不上了。例如，临时机构日常事务能够依托现有部门的，不应设实体性的办事机构。但在很多地方，不仅有实体性办事机构，而且有大笔于法无据的费用支出。
今年3月，有网友描述了湖南省永州市冷水滩区的临时机构之奢侈：大小临时机构达200多个，每年增加财政负担支出5000多万元——包括固定补贴、节假日加班补贴、未休公休假补助、食堂伙食开支、小车费用、办公开支、招待开支、跑项目开支，以及年终奖金等。
事实上，早在这些临时机构被公开前，时任冷水滩区纪委副书记、监察局长的胡柏艳就曾撰文说，临时机构已成监管的薄弱环节——临时机构因其性质“临时”，外部监管缺位；且这些机构，一般是由各级带“长”字的领导牵头组织，无人敢监督。
另一方面，临时机构的抽调人员与原单位暂时脱钩，对他们的管理较为宽松，人员来去、换岗颇为频繁。同时，临时机构经常是为某一重要任务而专门设立，可以“特事特办”，拥有超出各职能部门的权力。“有的议事协调机构开会，与政府专题工作会议、领导办公会议没有太多区别。”任进说。
比政府部门更权威
各地临时机构的成立，一般都是围绕当年的工作重心。它们不仅会从政府内抽调人手，还会从党校之类的事业单位，寻求“增援”。“每年都有临时机构抽调党校的老师过去，主要是写材料、做宣传等。呆几个月或半年一年的都有。”杭州市委党校教授邵德兴对本报记者说。
邵德兴很清楚临时机构的缺陷：机构不断膨胀，腐败的可能性，伤害政府职能部门的权威，以及无法可依。他认为，临时机构“短期内，是有效率的。但是从长期来讲，副作用很大。当一切成为习惯，工作就不是按照法律，而是领导的批示”。
不过，他也认为，临时机构的存在，反映了现行行政体制的缺陷——由于地方政府部门设置“条块分割”，政府部门管理权限交叉。尤其在分级财政体制确立后，政府不同层级、部门之间的利益矛盾突出，加剧了行政协调的困难。“一般议事协调机构的权力比较大。如果工作重要的话，往往是地方一把手挂帅。一般政府部门的权威性不如它。”邵德兴说。
他认为，这是压力体制下的非常规的一种工作模式。“比如搞城市建设，并不是按照建设规律来安排时间，而是先规定某个日子——比如国庆前必须完成。若按部就班地做，时间长、阻力大。在这个政治要求下，有时不得不成立一个领导班子。”
现在，在新一轮的行政机构改革的计划中，一个目标是，对临时机构以及议事协调机构进行清理。“按照规定，可以交由现有机构承担职能的，或由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。”邵德兴说，“地方政府议事协调机构，一般设置15到20个左右比较合适。”
作者:南方周末记者 沈亮 实习生 魏娟 发自北京
2010-05-05
临时性机构“短期内是有效率的。但是从长期来讲，副作用很大。当一切成为习惯，工作就不是按照法律，而是按领导的批示”
临时性机构比政府职能部门还多
拆迁办、纠风办、节能办、小汽车竞价拍卖办、生猪办、清欠办、节庆办……在你的身边，这些由党政职能部门设立的机构，频频出现在文件、媒体，和公众的日常生活中。
这些机构大多来头不小——有党政职能部门负责人参与，有主管领导挂帅；其职能从食品安全、城建拆迁到扫黄打非，几乎无所不包；其威力更不言自明，仅一个拆迁办，能让成片的百姓住房甚至名人祖居灰飞烟灭。
但你可能很少意识到，这些机构只是存在于政府职能部门序列之外的临时性机构，至今没有一部法律认定它们的身份。
在国务院组织法、《国务院行政机构设置和编制管理条例》，以及各类地方法规里，你都不会找到以“临时机构”命名的类别。
但这不影响它们在各级党政部门普遍存在。在一些地方，临时机构的数量已是政府职能部门的数倍。浙江省丽水市一共有162个临时机构。其中，由市长亲任组长或主任的临时机构有9个，常务副市长亲任的有43个，一个副市长亲任的有24个，另一位副市长亲任的有31个……
国家行政学院教授任进曾在调研中发现，有些地方临时机构太多，连领导们自己都厌烦了，“光开会就搞得筋疲力尽”。
临时性机构在一定程度上，成为政府权力笼罩下的监管盲区，成为腐败高发地。一个例子是，2003年至2009年，浙江省检察机关直接在各类工程建设指挥部立案查处的职务犯罪案件多达89件98人。
名义上已经不存在？
临时性机构身份一直不明不白。
1997年，国务院颁布了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，规定了“国务院议事协调机构”的设置，但没提到临时机构。不过，第二年颁布的相关通知，却仍使用了“国务院议事协调机构和临时机构”的提法。
两份国务院文件，表述不同。“后者的表述，与已经生效的行政法规不一致，是不规范的。”任进对南方周末记者说。
到2008年，在国务院的文件中，“临时机构”这一名称已经取消——当年公布的《关于深化行政管理体制改革的意见》中，未曾出现这一“称呼”。
任进认为，从文件的提法看，这些临时性机构名义上已经不存在了。
现实中存在的诸多临时机构，和议事协调机构的界限相当模糊。
在政府行政机构中，议事协调机构是一个独立类别。它有的具有法定或规定的行政管理职能，并具有行政主体资格。它承担着跨机构的组织协调工作，主要功能是议事和协调。
例如，民政部承担着议事协调机构之一国家减灾委员会的具体工作。民政部一位官员向本报记者介绍，“多数工作，就是打电话，召集各部委来开会。之后，该哪个部门的事，就由哪个部门负责办理、落实。日常工作相当琐碎。”
“在部委里，议事协调机构大多没有编制，没有级别，但规格不同，权力大小也不一样。国务院抗震救灾指挥部，肯定要比国家清史纂修领导小组权力大。”上述民政部官员说。
议事协调机构下设办公室，负责办理日常工作。根据机构改革的要求，原则上不设实体性办事机构。这意味着，议事协调机构不是单独设立的，没有独立预算，没有经核定的编制，也不应配备专职的工作人员。
地方上的临时机构的设置、职能，与议事协调机构十分类似。不过它们的规范性，就远远比不上了。例如，临时机构日常事务能够依托现有部门的，不应设实体性的办事机构。但在很多地方，不仅有实体性办事机构，而且有大笔于法无据的费用支出。
今年3月，有网友描述了湖南省永州市冷水滩区的临时机构之奢侈：大小临时机构达200多个，每年增加财政负担支出5000多万元——包括固定补贴、节假日加班补贴、未休公休假补助、食堂伙食开支、小车费用、办公开支、招待开支、跑项目开支，以及年终奖金等。
事实上，早在这些临时机构被公开前，时任冷水滩区纪委副书记、监察局长的胡柏艳就曾撰文说，临时机构已成监管的薄弱环节——临时机构因其性质“临时”，外部监管缺位；且这些机构，一般是由各级带“长”字的领导牵头组织，无人敢监督。
另一方面，临时机构的抽调人员与原单位暂时脱钩，对他们的管理较为宽松，人员来去、换岗颇为频繁。同时，临时机构经常是为某一重要任务而专门设立，可以“特事特办”，拥有超出各职能部门的权力。“有的议事协调机构开会，与政府专题工作会议、领导办公会议没有太多区别。”任进说。
比政府部门更权威
各地临时机构的成立，一般都是围绕当年的工作重心。它们不仅会从政府内抽调人手，还会从党校之类的事业单位，寻求“增援”。“每年都有临时机构抽调党校的老师过去，主要是写材料、做宣传等。呆几个月或半年一年的都有。”杭州市委党校教授邵德兴对本报记者说。
邵德兴很清楚临时机构的缺陷：机构不断膨胀，腐败的可能性，伤害政府职能部门的权威，以及无法可依。他认为，临时机构“短期内，是有效率的。但是从长期来讲，副作用很大。当一切成为习惯，工作就不是按照法律，而是领导的批示”。
不过，他也认为，临时机构的存在，反映了现行行政体制的缺陷——由于地方政府部门设置“条块分割”，政府部门管理权限交叉。尤其在分级财政体制确立后，政府不同层级、部门之间的利益矛盾突出，加剧了行政协调的困难。“一般议事协调机构的权力比较大。如果工作重要的话，往往是地方一把手挂帅。一般政府部门的权威性不如它。”邵德兴说。
他认为，这是压力体制下的非常规的一种工作模式。“比如搞城市建设，并不是按照建设规律来安排时间，而是先规定某个日子——比如国庆前必须完成。若按部就班地做，时间长、阻力大。在这个政治要求下，有时不得不成立一个领导班子。”
现在，在新一轮的行政机构改革的计划中，一个目标是，对临时机构以及议事协调机构进行清理。“按照规定，可以交由现有机构承担职能的，或由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。”邵德兴说，“地方政府议事协调机构，一般设置15到20个左右比较合适。”
