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电监会官员自述监管困境 电改阻力太大

21世纪经济报道 王秀强 北京报道 2011-06-22

“无权可监、无力可监、无法可监、无事可监。”6月20日，一位国家电监会官员向本报记者陈述当下电监会监管困境。

由于职权有限，电监会在电力市场监管、电力市场建设及电力体制改革中，无施展余地。

“我们很难找到自己的位置和工作切入点，迫切需要国务院更加明确定位和职能。这是电监会在工作实践中的最大困惑。”上述电监会官员称。

日前，第四任电监会主席吴新雄正式走马上任。电监会系统上下希望吴的到来一改当前电力监管的羸弱困境。

电监会监管乏力

国家电监会虽为正部级事业单位，但其职权却颇为边缘。

2002年，国务院设立国家电监会，其主要职责是：制定电力市场运行规则，监管市场运行，维护公平竞争；根据市场情况，向政府价格主管部门提出调整电价建议；监督检查电力企业生产质量标准，颁发和管理电力业务许可证；处理电力市场纠纷；负责监督社会普遍服务政策的实施。

电监会成立之后，便与发改委在电价管理上有职能交叉，两者有价格权属之争。“最初，电监会较为强势，没有放弃价格管理权。最后还是妥协了。”上述电监会官员回忆。

两部门职权之争惊动国务院。2005年，中央编办下发《关于明确发展改革委与电监会有关职责分工的通知》。国务院将电力建设项目的投资审批、核准、电价管理授予发改委；电监会原有职能未作大幅调整，仅保留提出电价调整意见的权利。

由于职权有限，电监会的监管较为被动。“电监会监管对象主要是国有电力企业，但很难展开实质性监管。单是从管理体制上，便难以界定他们是被监管主体。”电监会官员说。

从电监会和国家部委发文可以发现，各省市政府有关部门、电监会派出机构、各电力企业集团公司，在收文主体上是并列地位；在组织实施监管过程中，电力企业是主要被监管对象，但往往又要将其作为同行组织者，并列政府部门之中。

“电监会无权可监、 无力可监、无法可监、无事可监”

在电力监管环节，电监会主要负责对上网电价、输配电价监审。但是目前缺少有效制度和上位法予以支撑。

该电监会官员说：“如现行的电价制度，发电企业和电网企业利润盈亏完全依赖于电价水平。电价核定原则也是成本加利润定价，以企业自身成本为核价依据，公信度不高。”

其次，作为垄断性的电网企业凭借供电的垄断优势，在工程监审提供设计、施工、设备供应、服务等环节中，存在为企业利益侵害公众利益行为。“这些亟待电力监管去发挥作用。”

电改阻力太大

2002年电监会因电改而设立，但目前对于电力体制改革，电监会诸多官员已经不愿多谈。“改革阻力太大，需要处理的利益问题很多。”

自2002年电改启动以来，历年政府工作报告、经济工作报告均对电力体制改革有描述，但始终没有动作。国家高层并没有将电改列入重要议事日程，缺乏强力推动。

近年来，电监会力推大用户直接交易、电力多边交易、跨省区电能交易、发电权交易。电监会希望建立大用户与发电企业直接交易市场化平台，建立双向谈判的机制，打破电网公司的垄断。

“如果大用户直接交易电量所占比重能够达到60%~70%，电力市场化改革就成功了一半。”电监会官员称。

令电监会纠结的是，目前区域内发电企业和大用户直供电的试点未能有效铺开，始终未能改变电网企业独家购电的格局。

“目前，除福建外，浙江、江苏、安徽等地的大用户直接交易，以及内蒙古电力多边交易均被叫停，理由是与节能减排政策矛盾。”上述官员称。

这位电监会官员解释，“实行大用户直购电模式减弱了政府主导电价的模式，价格管理部门的职权被分离；电网企业仍垄断电量调度权利，不愿降低输配电成本。此外，地方政府不愿意煤炭资源外流。”

电网仍热衷于电力统购统销。他以跨省（区）电能交易的市场为例，“在交易中，电网企业单方面制定交易计划、确定电价的现象较为普遍，发电企业、用户无法参与交易。”

煤炭产地为保资源为己所有，人为设置省间壁垒，阻挠跨省（区）交易自由开展。在电力供应紧张时期更为严重。

2010年，因本身电力供应紧张，河南省政府要求停止外送电力，导致河南送湖北、湖南电能交易合同完成率只有66.89%。

面对复杂的利益博弈中，在与本报记者交谈过程中，该官员反复重复一句话：“电监会有苦难言。

周大伟：加州“独立候选人”的那些精彩往事


加利福尼亚州是美国最大的州，每次州长选举之际，都会涌现出不少生动可爱的“独立候选人”，随之由他们上演一场热闹的竞选大戏。其中，最精彩和最令人回味的，莫过于发生在2003年10月的那次加州州长的竞选。

2003年，由于当时的州长民主党人戴维斯管理失措导致州财政入不敷出。加州民众决定在10月举行公民投票，决定是否罢免戴维斯。如果决定罢免戴维斯，随后将进入新的程序 —— 选出一个新州长。

根据加州法律规定，任何选民只要征集到65名支持者的签名，并交纳3500美元登记费，就可以摩拳擦掌跳进政治选秀场过把瘾。凡是能收集到1万选民的签字，他就可以在登记报名时不用交费。为了争夺州长职位，本来有超过600人表示有意竞选州长，但在报名期限截至日，共有135名候选人被列入最后名单。当人们拿到选民投票表格，把候选人的背景资料看了一遍之后，实在忍俊不禁。

这次参选的党派除了共和、民主两大党派之外，还有社会主义工人党、绿色和平党、自然法则党，和平自由党、汽车党、烟草党、裸体党、天主教牧师、新派基督徒以及各阶层的独立候选人。他们中既有好莱坞动作片硬汉明星，也有色情女星、朋克歌手、退休的火车扳道工、牙科医生、救火员、职业拳击手、税务官、餐馆老板、二手车店老板、职业高尔夫球手、大学生、各色人等、三教九流。

他们的施政纲领从提倡堕胎、开设赌场赌博、同性婚姻之外，还要求降低学杂费、关闭美墨边境、在州内高速公路上拍卖广告牌、驱逐所有非法移民、典当加州州名及州政府大楼，或要求饲养某类特异宠物。

通常，最缺乏创意与号召力的是共和党人的简历，呆板枯燥，在他们的履历上大都写满几岁在某个私立学校读完书，后来跟谁结的婚，结了多少年后至今恩爱如初，家里生了好几个孩子还养了很多条猫狗等等套话。

在所有的候选人当中，最为引人注目的无疑是施瓦辛格这位在银幕上以扮演一身强壮肌肉的“终结者”(Terminator) 。不过，电影演员当州长乃至当总统并非没有先例。就是在加州，好莱坞的二类演员里根既当过加州州长，也当过美国总统，而且深为美国人津津乐道。应该看到，与其他竞选人相比，施瓦辛格的政治悟性和好运，当时可谓得天独厚。

有位名叫玛丽? 凯里（Mary Carey）的23岁的艳星是最先夺人眼球。她到处宣传将以独立候选人身份参选。这位身材火辣的金发美女称，竞选目标是给加州人带来“快乐”。她承诺当选后将给舞女减税，至于别的税，就维持现状不再变了。凯里表示， 她有办法解决困扰加州多年的能源问题，方法就是自己将雇用美艳女星帮助州政府与能源公司大亨们进行谈判，这样极有把握能为加州拿到最优惠的电价。凯里的两名支持者扛着大标语，上面写着：“加州人喜欢金发女郎”！旁边，凯里本人则在向路过的人大讲特讲如何应对全球变暖的问题，她很有幽默感地说：“少穿点儿衣服就是了”。

《好色客》（Hustler）杂志老板莱瑞?福林特更是老当益壮、当仁不让。这位黑道白道通吃的争议人物曾遭行刺，虽侥幸逃生，但只能在轮椅上度过余生。他说,“我人是瘫了，但我脖子以上的部位没有瘫。在这方面和戴维斯州长正好相反”。

电视肥皂剧的制作人比尔? 普若蒂（Bill Prady）想要把肥皂剧的精神带入政坛，

他信誓旦旦要把加州变成电视肥皂剧的剧场。因为在肥皂剧里，所有的矛盾都可以化解，每个人都开心。如果他当选，他就要把加州所有的问题在22分钟零44秒的时间内统统解决，这其中包括两次商业广告的时间和剧终总有的亲吻拥抱。

好莱坞的大小明星在施瓦辛格的指引下前赴后继都赶来竞选，每个人都大话连连，自吹自擂。有个名叫克里斯托弗的人，是一个怎么都找不到工作的演员，他胸前带着的宣传牌上写道：“我不是什么大名人，但我就是觉得自己没工作的时间也稍嫌长了点儿，也许州长的工作比较适合我”。

一个自称是前俄国大帝诺曼诺夫家族的后裔的女人也宣布参选，她说自己合法继承的财产如果用来支付加州眼下的债务不仅绰绰有余，而且还能剩下的7000万美元。除了让她来当州长，难道还有什么更好的办法能让加州解脱债务危机吗？

旧金山市的麦克尔? 沃兹尼克（Michael Wozniak）是个警察，他跟太太一起来登记参选。他太太实在心疼那3500块美元。他却说，没事儿，亲爱的，要让我们的孙子，孙子的孙子记得他祖爷爷也曾竞选过州长。他最主要的主张是要让雪貂成为宠物合法化。

68岁蒂莫夫是个修理短工，他来的时候登记处已经关门了。于是，他就在门前做起了临时演说。他说，我本来要提前登记的，这太不公平了，加州从此失去了一个最好的候选人。

看上去这场选举充满了喜剧和闹剧的色彩。不过，真正的选举投票还是认真的。最后，阿诺. 施瓦辛格这个动作大片硬汉当选为州长。当年施瓦辛格参加州长竞选虽然出乎很多人的意料，但他毕竟有像样的竞选主张，对他本人来说这是一个经过深思熟虑的严肃之举 。当时56岁的施瓦辛格出生于奥地利的一个山村，天生体质孱弱，他从小立志从事健身运动，21岁成为当时世界上最年轻的世界健美先生。也就是在那一年，他手里拎着一个提包，怀里揣着20美元和一个梦想来到美国，一路拼杀，直到现在功成名就，成为亿万富豪。对很多加州人来说，施瓦辛格可以说是“美国梦”的一个完美化身。此外，施瓦辛格的政治主张也受到普遍欢迎。施瓦辛格偏向于共和党中的开放派：在经济上支持发展商业，倡导为企业减税、废除各种不合理条规；社会问题上不反对堕胎和同性恋。这一点在思想开放的加州非常重要。

很多人或许会用嘲笑的目光来看待这类“民主选举”，觉得这类政治游戏如同选秀的闹剧表演。其实不然。人们最初要打开一扇门窗，目的是引进新鲜空气，但不可避免地也会让一些蚊虫扑面而来。不过，权衡过后，人们仍然觉得利大于弊、得大于失。在很多美国人看来，宁愿看着这些政客和竞选者公开在台上为不同意见而尽情表演甚至打架，也不愿意看到台上一团和气的公权力在台下阴暗处倾轧死掐。退一万步说，即便是最惨的状况，也不过是折腾死几个候选人。如果意见不同的人各自带领自己的队伍到大街上或到大山里去火拼开打，那倒是最可怕的。这种嘈杂喧哗但和平有序的权力更迭，与那些从“暴民到暴君”式的武装夺取政权相比，那一种更符合人类社会的进步呢？

在这个世界上，有很多人之所以不加思考地讨厌这类选举，主要是因为他们从来还没有亲身体验和享受过民主选举的好处。这种选举既可以让那些不符合大多数民意的官员下台，也可以让大多数人选出自己满意（那怕就在四或五年任职年限里）的官员执政。这有什么不好呢？

（这是作者为《法制日报-法治周末》撰写的专栏文章，每周四出版，本文发表时略有删改。 —— 作者注）

再论保障房的责任 (2011-07-09 09:29:22)
任志强

昨天央视新闻频道来采访，主题是“保障房”，但似乎央视的记者根本就不知道什么是“保障房”。下午另外一个媒体的记者来采访，同样涉及到“保障房”问题时也是一头雾水、不知所云，皆因“保障房概念混乱并造成市场与社会的极端误导。


一问：开发商为什么不积极参与保障房建设？

这是一个天大的误解，也是媒体转移政府责任并将脏水倒在开发商身上造成社会矛盾的重大成功案例。

首先，中国的房地产管理法中明确规定了两种土地使用权：一是，出让方式取得的土地使用权；二是，划拨方式取得的土地使用权。同时文件明确规定了开发商只能用拍卖、招标或协议出让方式取得土地使用权并进行商品房的销售。而划拨方式的土地使用权只有在政府批准的情况下才能取得。换句话说，就是法律规定开发商只能建设和销售商品房，没有政府批准或委托是无法建设保障性住房的。

其二，“保障房”在整体建设中分两个部分：一是，政府直接委托非房地产开发的方式进行建设的，不列入房地产开发商范围，这部分约占全国住宅竣工总量的四分之一（2010年全国住宅竣工8.3亿平方米，非开发的占2.2亿平方米）。二是，委托开发商建设的保障房，通过公开市场招拍挂。其中一部分是和商品房混合配建的（如花园在通州取得的土地50%是两种保障房），一些是带有商品房性质的出让土地上建设的（如两限房），而实际公开市场委托开发商建设的保障房比例很低，不是开发商不积极参与而是根本都抢不到。

2010年全国开放市场开复工总面积约40亿平方米，而保障房不到10%，怎么可能让所有开发商都参与建设呢？是开发商欲取之政府未必与之啊。

其三，现行的银行信贷紧缩政策中，中央政府单独对保障房开了各种取得银行和公开资本市场融资的口子。这可以让开发商借保障房建设获取更多的银行信贷或其他融资支持。尤其是在商品房用地上配建保障房的项目更是求之不得的好条件，尽管保障性住房可能亏损或无利润，但缓解了商品房建设的资金压力更让开发商可以通过商品房弥补保障房的亏损，又有利于扩大规模和防止资金断裂，有何乐而不为呢？

其四，从土地市场的招拍挂看，有许多商品房用地的出让出现了流拍，但却很难看到保障性住房用地的流拍，尤其是带有建设施工队伍的开发商更会积极主动的进行保障房的投标、建设。这些开发企业是从施工转入开发的，保障房建设少了许多市场销售的风险，但一样可以合法合理取得建设施工的利润正在于少了市场风险多了施工利润，因此不是开发商不建保障房，而是政府不委托开发商建保障房啊！


二问：保障房为什么是委托？

首先，保障房不是开发商市场自由定位的商品，而是政府确定房型面积的定制产品，因此设计、户型面积都必须符合政府委托的要求，开发商只相当于被委托生产和定制。

其次，开发商没有对产品——保障房的自由销售定价权，也没有自由选择消费对象权。保障房都是由政府定价的，一些是政府直接回购、直接决定分配使用权利的，如廉租房、定向安置房、拆迁房等。一些事政府审定购买资格的，如经济适用住房、两限房等。

请问没有政府的委托，开发商如何能参与保障房的建设呢？明明是政府的责任，为什么社会与媒体要将不积极建设保障房的道德责任扣在开发商的身上呢？


三问：何为“保障房”？

中央政府公布的保障房分为：一类为棚户区改造和拆迁；一类为可销售的经济适用住房、两限房；一类为租赁房，如廉租房、公租房。但各地政府列入保障房的范围与定义不同。北京市为六种，最多的地区有八到十种，如享受经济适用住房政策的用房、单位自建和租赁房、定向安置拆迁房、农村上楼以及其他。

这里最重要的是中国至今没有“住房法”，没有划清谁应享受政府公共资源的保障，谁应获得政府的支持与帮助，如何公平的分配以实施最困难救助，如何成为促进市场竞争体制的机会安全网，如何防止腐败和扩大贫富差距。

现有政策中大量出现的正是这种利用保障房政策进行不合理分配的扩大收入分配差别的问题，也让保障房走入了歧途。

联合国人权公约中明确各国政府应保障公民有＂适足居住权＂，这个＂适足＂正是根据各国经济发展状况来决定的。中国有巨大的城乡差别，为城镇解决适足居住权时，必须考虑资源过度向城市倾斜时的城乡差别问题和收入差别问题。而实际现行制度中恰恰忽略了这两个重要问题。

如重庆的公租房将人均收入的标准从2000元提高到5000元，即一个家庭的月收入在万元左右，这就是在向中产阶级倾斜，而非对困难群体的保障，让保障房失去了保障的意义，并扩大了贫富的差别。

按财政部个税调整公布的信息，全国月收入3500元以上应税人群只有2400万人。而重庆的公租房在向这2400万人的收入水平开放，这无疑会引发社会更大的不公平。

按重庆公布的普通住房平均价格标准约5200元每平方米，则人均月收入为5000元的家庭，其房价收入比在1：6之内，又何需对这种家庭给以保障呢。

保障房政策中，最不道德的恰恰是中产阶级或不应享受保障性公共资源的家庭在侵占国家保障的公共利益，并将保障房变成这些家庭发财和享受的工具。

不从根本上解决应保障谁的问题，保障房无疑将是中国未来发展中的灾难。

各地早已暴露出，低保户有多套住房的问题，某些地区公租房优先向银行、大企业、公务员倾斜分配的问题、无法律成本的腐败，会让保障房成为更大的寻租市场。


四问：保障房大规模建设的目的？

保障房应建多少本是根据应保障的人群标准决定的，且这个人群是变动的人群，根本不存在应保尽保的问题，而是逐年逐步梯次过渡的问题，否则必会出现空置与浪费。

如果保障房是为解决安全网问题，就应逐年建设分期供给成为一种常态的制度。但如果保障房的建设是为了降低房价则大错特错了。如果保障房会制造腐败与寻租就更大错特错了。

现行的制度恰恰是为发展市场而不得不承担的责任，恰恰是为市场中竞争失败者和无力竞争者提供的安全保护。但如果试图用保障而破坏市场就背道而驰了，那不如退回到全民计划分配中去。而没有市场的支撑政府又怎么会有能力与财力去进行保障呢。喧宾夺主必主客颠倒成为悖论。

以为保障会减少市场中的销售和需求，恰恰是因为保障了不该保障的人群，而保障的是可以从市场中解决住房的人群，一定是保障政策的严重失败。

从媒体的采访中可知，中国的媒体缺少对保障房基本定位的认识，更缺少对保障房各种情况的了解。如果中国的媒体们都如此糊涂的认识问题，那么中国整个社会又如何靠媒体了解真相和取得共识呢。

中国市场中大量错误的认识和观念的混乱，恰恰来自于媒体的误导，恰恰来自于不从法律的层面，不从经济制度的层面认识事实的真相，而是从被伪装的道德层面去指责市场、指责开发商，但这种指责只会让政策更加混乱、市场更加混乱，最终让中国的经济与社会走向混乱。

为什么中国防治狂犬病收效甚微？
作者:严家新
2011-06-23 09:19:25
来源:南方周末


狂犬病目前仍然是中国危害最严重的传染病之一，近十年来中国狂犬病的发病率（即死亡率）一直维持在每年超过二千人的高位，然而奇怪的是，全球最大份额的狂犬病疫苗用于人而不用于狗，付出的代价世界第一，效果却是世界倒数第二。



2010年11月18日上午，南京，一条体高约30厘米的黑色小型流浪犬连续咬伤二十余市民后被警方处置，二十多名受伤市民及时得到救治。医院正在紧急配药，准备为被咬市民注射狂犬疫苗。 （CFP/图）

狂犬病目前仍是中国危害最严重的传染病之一，近十年来中国狂犬病的发病率（即死亡率）一直维持在每年超过二千人的高位，在全球仅次于印度而居第二位。特别是在中国人口稠密的南方地区，多年来狂犬病每年在一个省的死亡人数就高达数百人。这些地区的数亿人每天仍生活在病死率100％的狂犬病的威胁之下。

现代医学已有十分有效的手段对狂犬病进行防控。狂犬病问题，对于一个有效率和有一定经济实力的政府应该是不成问题的问题。目前狂犬病主要是在世界上八十多个经济和政治相对落后的发展中国家和地区存在。中国作为一个负责任的大国，对狂犬病的控制却落在了亚洲、南美洲许多发展中国家的后面，这种状况必须尽快改变。

“狂犬病可以被消灭”

由于世界卫生组织（WHO）科学的组织和疫苗的大规模应用，曾给人类造成严重危害的几种重大传染病已经或即将被彻底根除：人类在1977年在全球范围彻底根除了天花，在未来几年内将根除脊髓灰质炎，稍后还将根除麻疹。某种病原体只有同时满足三个条件才可能被根除：类型较单一，很少发生变异；人是唯一的宿主（不存在动物宿主）；有安全有效的疫苗。

由于狂犬病的病原体狂犬病毒可感染多种哺乳动物，所以从理论上讲，要从全球彻底根除狂犬病是不可能的。但理论和实践都证明，在狗和人群中基本消灭狂犬病不仅可能，而且并不是特别困难。狂犬病的防治从医学上来讲是一个早已得到解决的问题。狂犬病毒在遗传上非常稳定，一百多年前法国科学家巴斯德发明的狂犬病疫苗在今天仍然十分有效；其传染源和传播途径也非常明确，95％以上的人狂犬病都是源自被狗咬伤。这些因素都有利于狂犬病的控制。WHO狂犬病专家咨询会（2004年）明确认定：“狂犬病可以被消灭（be eliminated）”。

目前在全球大约150个有报告的国家或地区中，有约一半已基本消灭了狂犬病，其中有约50个国家或地区多年来狂犬病病例数报告都保持为零。已消灭狂犬病的国家或地区的经验证明，只要控制住了狗群中的狂犬病，人群中的狂犬病就能基本得到控制。

早在一百多年前，甚至在狂犬病疫苗发明以前，英国和北欧的一些国家就主要借助于对狗的严格管理和检疫等相关立法，基本控制住了狂犬病。如英国于1831年就由议会提出防止疯狗蔓延的法案，1897年正式形成法律，1903年在整个英伦三岛消灭了狂犬病，并一直保持至今。北美洲、西欧、南美洲甚至亚洲的许多国家或地区，如马来西亚、日本、台湾、新加坡……都已基本上控制了家养动物和人群中的狂犬病。

国际上的经验

WHO狂犬病专家认为：大规模的犬类接种活动是控制犬狂犬病的最有效措施。上世纪80年代以来，拉丁美洲国家通常每年都开展全国性的大规模犬类接种活动，在短期内（不超过1周）就可达到全国80％的接种率，结果使得犬和人狂犬病的数量显著下降，并于2010年实现了基本消灭狂犬病的目标。马来西亚在大规模接种活动后对未免疫犬只进行了人道捕杀，成功地消灭了犬狂犬病。

有证据表明，对某一地区70％的犬进行持续和有效的免疫，就可以切断狂犬病的传播。狂犬病疫苗接种活动通常每年进行一次，但在动物出生率和死亡率高的地区，可能需要进行多次。所有犬和猫，不分年龄、体重或健康状况，都应进行免疫，直到该病被消灭。

在开始的5年内，应双管齐下，即狗的普遍疫苗接种与人用疫苗的接种并举。以后接种率将逐年下降，每年用于防治狂犬病的总费用也会显著下降，逐步使全国狂犬病发病人数降至每年10人以下。

WHO的专家曾反复告诫，单纯杀狗对狂犬病防治的作用极其有限，没有证据表明单靠捕杀犬只的做法对控制犬群密度或狂犬病的传播有多大影响。犬群的种群增殖速度可以非常高，即使是最高纪录的捕杀率也很容易被迅速增加的出生率所弥补。长远看，曾经尝试这种办法的地区全都以失败告终。为什么不对狗普遍实行强化免疫，防患于未然呢？为什么对接种过疫苗的狗也要杀掉呢？不分青红皂白地杀狗，不仅对狂犬病的防治无济于事，反而可能激化养狗人与支持杀狗的人之间的矛盾冲突，不利于构建和谐社会。

防治策略有误

中国对狂犬病不能说不重视。最近十余年来，狂犬病频繁成为各种媒体关注、争议或炒作的焦点。但中国在狂犬病防治方面却出现了令人费解的怪现象：全球最大份额的狂犬病疫苗用于人而不用于狗。中国目前在狂犬病的防治方面虽然政府每年资金投入很少，但全国每年防治狂犬病的实际投入，主要是老百姓在被狗咬伤后被迫接种疫苗和抗血清而投入的费用，却是世界第一。中国目前是全球狂犬病疫苗的头号生产国和使用国，每年产销量均达1500万人份以上，超过全球80％的份额；相关总费用超过100亿元。我们每年为狂犬病付出的代价是世界第一，效果却是倒数第二（死亡人数仅次于印度）。

狗用狂犬病疫苗的价格不到人用疫苗价格的十分之一。在中国，狗的总数约为1亿只，每只狗用疫苗5－10元，按70％以上的免疫覆盖率计算，总费用每年仅需5亿－7亿元。令世界各国的狂犬病专家们感到奇怪的是，中国狗用疫苗的覆盖率尚不足20％，但却能拿出比狗用疫苗所需多几十倍的钱花在人用疫苗上。但由于不能解决传染源的问题，实际上收效甚微。

据卫生部等4部门2009年发布的“中国狂犬病防治现状”估算，如果我国所有的狂犬病暴露后病例均得到预防处置，每年约需245亿元。中国的狂犬病受害者主要是农村地区的低收入弱势群体，他们中相当一部分根本买不起疫苗（更不用说抗血清），因为一次被疯狗咬伤后的正规全程处治费用可能就与其半年甚至一年的收入相当。如果相关行政部门不迅速采取重大举措，将狂犬病疫苗接种的重点由人转向狗，我国在狂犬病防治上每年“投入一百亿，死亡两三千”的结果将长期不可能有根本改变。这凸显了中国狂犬病防治策略的重大失误。

应有长远规划

目前中国的狂犬病防治属多头管理（卫生、兽医、公安、农业、药监等），名义上都管，实际上都不管。当前中国在狂犬病防治方面的主要问题是政府缺乏长远的防治规划，没有一个控制狂犬病的时间表，直接投入的经费太少（目前每年100亿的社会投入是大量被狗咬伤的老百姓在死亡威胁下被迫拿出来的），处于事实上的行政不作为状态，可用“懒政”来概括。现在全国许多地区都是长期对狂犬病防治放任自流，一旦媒体报道死了人，地方政府往往会实行全民动员，对狗采取斩尽杀绝的极端政策。有些地方甚至对接种过狂犬病疫苗的狗也格杀勿论，结果又引起民怨沸腾，国内外动物保护组织抗议声一片。

在狂犬病的防治方面，单纯一个卫生部至多只能做到维持现状。要在中国消灭狂犬病，当务之急是让中国的高层领导认识到防治狂犬病的迫切性和在中国快速消灭狂犬病的现实可能性，尽快建立“全国防治狂犬病总指挥部”，进行跨部门的联合行动，制定一项在5－10年的时间内在全国范围基本消灭狗和人群中的狂犬病的总体战略计划，从控制狗的狂犬病入手，彻底消灭狗和人群中的狂犬病。

中国的狂犬病防治目前已到关键时刻，中国必须在3－5年内实现全国犬只70％以上的免疫覆盖。而质优价廉的兽用狂犬病疫苗则是完成这个任务的前提。

中国的人用狂犬病疫苗研发水平在全球名列前茅，产销量均属世界第一。中国的人用狂犬病疫苗是按WHO的质量标准进行生产，质量得到WHO的肯定。

按世界各国的惯例，人用狂犬病疫苗是可以直接用于狗和猫的免疫的。人用狂犬病疫苗在中国（主要是东南沿海地区），实际上已大量直接用于狗和猫的接种，已在至少十万只宠物狗或猫中使用过，免疫效果和安全性都没有问题。中国能大量生产合乎WHO标准的人用狂犬病疫苗，从技术上讲生产兽用疫苗没有大的障碍。

在中国，兽用疫苗与人用疫苗历来是分别由农业部和卫生部的相关单位进行审批、生产和管理的，相互独立甚至很少联系。而中国目前兽用狂犬病疫苗的生产技术水平则相对落后。目前国内兽用灭活狂犬病疫苗生产几乎为空白，大中城市的兽用狂犬病灭活疫苗基本上依靠进口，供应量不足，而且价格昂贵，到消费者手中每剂价格好几十元。如此之高的价格，显然是让人无法承受的。

目前国内大量生产的人用狂犬病疫苗，即使原封不动地直接用作兽用疫苗（仅改变剂型和包装），从成本核算的角度看也极具市场竞争力。如果全面采用针对兽用预防性疫苗的相关改进措施，则狗用疫苗的成本还将大幅度降低，完全可以降低到每支成本2元以下。

沿海部分发达城市已经通过政府采购，实现对宠物的免费狂犬病疫苗接种。如果把疫苗价格降到三五块钱一支，其他地区的政府就也可能下决心来推广这件事情。

管好狗才能控制住

中国的狂犬病防治问题，多年来也一直受到全国人大代表和政协委员的高度关注，每年都会提出大量相关的提案和建议。这些提案和建议多半是向卫生部提出，这实际上是一个认识的误区。面对这些提案，卫生部在自己的职权范围内，只好拼命增加人用狂犬病疫苗的生产量和人群的接种量，所以中国人用狂犬病疫苗越打越多，全世界超过80％的狂犬病疫苗都被中国人打了，付出了惨重的代价，但结果却只能是治标不治本，问题迟迟不能从根本上得到解决。中国的狂犬病问题，其实质就是“农业部管的狗咬了卫生部管的人”，而各个国家的经验都是“管好狗才能控制住狂犬病”，所以中国狂犬病的防控，农业部应该起主导作用。

当前，农业部特别应当从狂犬病防治的政治意义和战略高度着眼，积极、主动地推进人用狂犬病疫苗技术向兽用疫苗的转化，促成合格的兽用狂犬病疫苗尽快上市。

对于狂犬病在中国的控制，农业部应当发挥主要作用。希望农业部的疫苗审批部门也能像卫生部门对待甲流疫苗一样，积极主动地对待兽用狂犬病疫苗的审批问题。中国的质优价廉的兽用狂犬病疫苗生产文号完全应当而且可能在数月内得到。

在卫生部管辖的范围内，在人用狂犬病疫苗方面花再多的冤枉钱（例如每年200亿元人民币），也不可能在目前水平上有明显进展。而在农业部管辖的范围内，每年用不到10亿元给狗普遍接种疫苗，坚持数年，就有可能从根本上控制中国的狂犬病。

中国的狂犬病防治，需要借鉴世界上已基本消灭狂犬病的国家或地区的成功经验，由国务院高层领导协调以农业部为首的各部门，尽快制定中国的防治规划。中国完全有可能以不高于目前实际已付出的高昂代价，实现WHO倡导的十年内消灭狂犬病的目标。

许小年：从来就没有救世主——凯恩斯主义的真相与陷阱
本文来源于《财经网》　 2011年06月27日

转型之难，不在于打破旧体系，而在于建立新制度

　　就配置资源而言，欠缺法治的市场可以比中央计划的效率还低，强势政府干预于是获得了民间的同情，但也会将经济转型引上歧途。俄罗斯人可以在一夜之间打碎旧的中央计划体制，却不可能在一夜之间建立新的法治体系，转型之难，不在于打破旧体系，而在于建立新制度。
　　在欢庆纪元后第二个千禧年的到来时，谁也没有料到，迎接人类的将是一场巨大的金融海啸。
　　这是怎么回事？究竟是谁之过？惊恐之余，人们纷纷翻出昔日的理论和早已被忘却的预言，试图证明人类的智慧尚未退化到不可救药的地步。马克思的《资本论》在东京热卖，哈耶克的《通向奴役之路》在纽约脱销。不同的学说受到不同人群的追捧，你、我各执一端，互指他人为肇事者，千方百计地为自己的愚蠢开脱。诸多学派之中，最为流行的，当然是凯恩斯主义。
　　政府——救赎者或肇事者？
　　当消防队员奋战在火海之中时，谁愿追究他放火的责任呢？
　　在“大萧条”的年代，是凯恩斯指出了市场失灵的可能性，也是凯恩斯给出了应对之方：政府增加开支，创造有效需求。这个今日天经地义的政策，70年前却是离经叛道的言论，称它为一场“革命”，毫不为过。对于凯恩斯的新理论，当时学术界莫衷一是，西方各国政府亦满腹狐疑。直到1939年，美国才开始认真研究凯恩斯的主张，也只有到了1939年，第二次世界大战爆发，大规模的政府开支才具备了政治上可行性。然而经过记者和专栏作家（例如保罗·克鲁格曼）的演绎，这段历史变成了如下的版本：美国总统罗斯福接受了凯恩斯的建议，于1933年推出“新政”，结束了长达十年的“大萧条”。
　　数据告诉我们，美国经济在1933年之后停止萎缩，失业率从25％的高位回落，但真实GDP则是在1939年才恢复到1929年的水平，而失业率在1941年才降到单位数。军备开支的直线上升的确创造了有效需求，军队的大规模征兵当然也创造了工作岗位，到底是谁结束了“大萧条”？罗斯福还是希特勒？我们只能留给历史学家去澄清。有意思的是，率先采用凯恩斯政策的是瑞典和纳粹德国，凯恩斯本人当然不愿将后者作为他的案例，在他的讲话和文章中，完全回避了这个最早的“凯恩斯主义国家”。
　　凯恩斯经济学的关键假设是“动物精神”。在亚当·斯密的世界中，已知产品和要素的价格，经济个体经过理性的计算，做出最大化自己利益的决策。尽管并不完全否定决策过程中的理性分析，凯恩斯主义者认为，经济个体可以是非理性的，例如在纯粹心理因素的影响下，消费者和企业忽然悲观起来，对未来失去信心，消费与投资意愿下降，社会有效需求不足，经济因此而陷入衰退。由于“动物精神”无逻辑可言，几乎无法对它进有意义的分析，人们无法改变而只能接受这个现实，并以此为前提，探讨应对之策。如人们所熟知，标准的凯恩斯主义对策就是政府的反向操作，增加财政开支以弥补民间需求的不足，即使不能避免衰退，亦可减少“动物精神”对经济的负面影响。
　　当代凯恩斯主义者沿袭了“动物精神”的传统，指责“新自由主义”是这次金融风暴的始作俑者。在“动物精神”的驱使下，华尔街贪婪逐利，金融创新过度，而政府又疏于监管，未能以其理性的“人类精神”约束华尔街的冲动，听任资产泡沫发展，终于酿成大祸。不仅如此，他们还宣称，泡沫破灭之后，具有“人类精神”的美联储发挥了中流砥柱的作用，以超常规的市场干预挽狂澜于既倒，避免了金融体系的崩溃，从而避免了“大萧条”的重演。
　　遗憾的是，事实并非如此。
　　美联储对这次金融危机负有不可推卸的责任。从2001年开始，美联储执行了松宽的货币政策，将联邦基准利率降到当时的战后最低水平，并保持低利率达两年多之久。房地产市场因此出现了明显的泡沫，泡沫于2007年达到顶点。从2004年中起，美联储进入了加息周期，贷款利率随着基准利率节节升高。高利率增加了贷款偿还成本，最为脆弱的次级按揭市场首先拉响了警报，逾期和违约率的上升引发以次按为基础的债券价格下跌，盛宴结束了。为什么不早不晚，在美联储减息之后形成房地产泡沫？低利率刺激了金融创新，也促使金融机构不断提高杠杆率。金融创新过度并非源自华尔街的贪婪，华尔街何时不贪婪？银行家们不必等到2001年才集体疯狂。就引发金融危机而言，美联储低利率的作用远超华尔街的“动物精神”。如果追究罪责，美联储是首犯，华尔街充其量只是一个从犯。美联储的低利率政策扭曲了金融市场中的最重要价格——利率，在错误的价格信号指导下，家庭过度负债，金融机构高杠杆运行，金融创新过度。
　　凯恩斯主义者有意无意地忽视危机的真正原因，并欢呼是美联储防止了另一场1930年代那样的大萧条。其实，弗里德曼在其名著《美国货币史》（与施瓦茨合作）中，令人信服地证明，美联储错误的货币政策是1930年代“大萧条”的重要原因。纽约股市1929年崩盘后，市场上流动性奇缺，此时美联储不但没有增加货币供应，反而收缩广义货币达三分之一！周转发生困难的银行大批倒闭，一次股市的调整于是演变为长达十年的经济萧条。伯南克与格林斯潘自称是弗里德曼的学生，两人都深入研究过这段历史，想必知道2008－09年金融救援的功劳应该记在谁的名下，弗里德曼还是凯恩斯？
　　退一步讲，就算美联储扑灭了一场世纪之火，我们仍不能因其今日救火之功，宽恕它昨天的纵火之罪，或者因其危机时刻的称职表现，放松平时对它的制约和监管。是的，监管美联储，一个政客有意回避、世人宁愿忘却的问题。当消防队员奋战在火海之中时，谁愿追究他放火的责任呢？毕竟他是阻止火势蔓延的唯一希望。然而若不约束救火者伯南克，他就有可能变成格林斯潘第二。已有迹象表明，伯南克领导的美联储正在重蹈前任主席的覆辙，在系统崩溃的危险过去之后，幻想用增发货币刺激美国经济复苏，当利率已无法再降时，美联储就捡起日本人屡试不灵的“数量松宽”，继续投放货币。一如日本当年的情况，当企业和家庭的财务结构调整尚未完成时，当实体经济缺少投资机会时，除了制造资产泡沫，多余流动性再无其他作用。
　　中外货币政策的实践说明了限制中央银行货币发行权的必要性。在货币政策的操作上，对于理论界长期争论的“相机抉择”还是“基于规则”，实践也给出了回答。若想用货币政策削平经济周期的波峰和波谷，央行要有超人的智慧和技巧。由于微观经济单位的调整需要时间，货币政策从执行到发挥作用存在着时间上的滞后，央行必须事先准确预测经济的运行，在恰当的时点上、以恰当的力度和恰当的工具操作货币政策，方能收到预想的效果。如果在时点、力度和工具上出现哪怕是很小的差错，调控的结果和初衷可能大相径庭，甚至适得其反。弗里德曼和施瓦茨用令人信服的数据表明，在战后的30年中，美联储的货币政策非但没有稳定美国经济，反而引起和放大了经济的周期振荡。
　　说来不无讽刺意味，限制央行的必要性竟来自于凯恩斯主义，央行行长也是凡夫俗子，既有普通人的理性，也有普通人时常表现出来的“动物精神”。正是在人性假设的一致性上，我们看到了凯恩斯和弗里德曼的根本分歧。
　　凯恩斯主义的陷阱
　　较之个人的“动物精神”，政府的“动物精神”可以给经济造成更大的伤害。
　　凯恩斯认为企业和个人具有“动物精神”，他们的乐观和悲观情绪交替轮换，造成经济从景气到萧条的循环。政府可以并且应该审时度势，带有前瞻性地运用宏观经济政策，进行反向操作，保证经济的平稳运行，这就是上面提到的“相机抉择”。弗里德曼针锋相对，他强调预测未来经济形势和政策操作的困难，并引用数据指出，实践中的货币政策引起而不是“熨平”了经济的波动。这一实证研究的政策含义是不言而喻的：欲稳定经济，必先稳定货币供应。弗里德曼由此提出了货币发行的固定规则，比如说每年增加3％，或基本与GDP增长同步，禁止中央银行随意改变货币供应数量。弗里德曼虽然没有明确地将“动物精神”作为政府的属性，他对政府的“完美理性”显然充满了怀疑。
　　实际上，凯恩斯主义经济学的最大问题还不是“动物精神”，而是其逻辑的不一致性或者非自洽性（Inconsistency）。市场弥漫着“动物精神”，政府则充满了人类理性；市场有可能失灵，政府却永不失灵；市场上的交易是有成本的，政府的政策成本为零；市场上存在着信息不对称，政府却拥有充分的信息。至于目标函数，企业与个人是贪婪的，只追求一己之私利；而政府是仁慈和高尚的，以社会福利为己任。在这些假设下，不必建立数学模型，不必进行理论分析，假设已决定了结论。在令人眼花缭乱的数学推演背后，凯恩斯主义者证明的只是假设，以及假设的直接逻辑结果——完美的政府解救非完美的市场。
　　凯恩斯主义关于政府的假设在现实中是不成立的，政府的“动物精神”丝毫不亚于私人部门，中国1959年到1961年的经济历史即为一例。在“超英赶美”、“大跃进”等不切实际的经济发展目标下，政策制定者头脑发昏，大规模动员资源，将投资率（固定资产投资对GDP之比）从1958年的15％急剧拉升到1959年的30％。政府的“动物精神”在西方亦非罕见，如上面所提到的，美联储在1930年代雪上加霜的货币紧缩，日本央行1980年代一手制造的资产泡沫，以及格林斯潘2001年之后过于松宽的货币政策，都像是“动物精神”的经典案例。
　　同样经不起推敲的是“政府为公”的假设。希腊政府破产，多个欧洲国家陷入债务泥潭，如果真的是在追求公众利益，就不应该有债务危机。根据正统的凯恩斯主义说法，在经济萧条时，政府减税和增加开支以刺激需求，财政赤字和政府负债因此而上升；当经济转入繁荣时，财政政策反向操作，政府增加税收和削减开支，财政会出现盈余。繁荣期的盈余抵消萧条期的赤字，在一个完整的经济周期上，可实现财政预算的平衡。理论上听起来完美无瑕，为什么在实际执行中，各国政府都是负债累累而鲜有盈余呢？原因正是政府的自利动机。减税和增加政府开支如福利、补贴和投资等等，对选民有实惠，有助于捞到选票，政客乐此不疲。加税和减少财政开支却是不讨好的事，即使经济形势好转，也没有人愿意为长期的预算平衡而得罪选民，在政客们的眼里，自己今天的官位远比国家的未来重要得多。
　　如果保持逻辑的一致性，假定政府也具有“动物精神”，从上一节的讨论可知，较之个人的“动物精神”，政府的“动物精神”可以给经济造成更大的伤害。个人的非理性冲动是局部的，受到其他市场参与者的制约；个人必须承担自己决策失误的后果，也就是面临着“预算硬约束”。中央银行在决定货币政策时，既没有制衡，也不必对政策后果负责，即“预算软约束”，决策者们的“动物精神”随着货币政策散布到经济的各个角落，形成系统性风险。在一致性假设下比较个人与政府的“动物精神”，凯恩斯主义经济学的结论不再成立，为了减少经济的波动，公众应该立法规范货币政策，限制甚至禁止“相机抉择”式的政策干预，中央银行更像是一个规则的执行者，而不是现在这样的政策制定者。至于货币政策规则应该是什么，泰勒法则还是弗里德曼的固定增长率？基本上是一个实证问题，理论很难提供先验的指导。
　　错失的不仅是结构调整良机
　　我们浪费了一次危机。
　　金融海啸危机虽使我国决策者意识到过度依赖外部需求的风险，开始考虑经济结构的调整和增长模式的转变，但在惊慌失措的气氛中，以及GDP挂帅的惯性作用下，政府紧急启动了前所未有的财政和货币扩张计划，即所谓的“4万亿”财政刺激和2009年近10万亿的新增贷款投放。
　　自2001年加入WTO以来，出口一直是我国经济增长的重要驱动力，我国外向型企业长期从事低附加值和低技术含量的加工组装。我们本来可以化危险为机会，通过市场化的破产、重组和兼并，淘汰陈旧过剩产能，提高行业集中度，促使企业进行产品和技术的升级换代，但在扩张性的财政和货币政策启动之后，一切又回到了危机前的状态，而经济结构的扭曲则进一步恶化。可以毫不夸张地讲，我们错过了结构调整的时机，我们浪费了一次危机。
　　凯恩斯主义的政策不仅使结构调整更为困难，而且强势的政府干预改变了30多年来改革开放的方向。不走法律程序，不问经济效益，一大批公路、铁路、机场等基础设施项目仓促上马。在“4万亿”的鼓舞下，各级政府纷纷推出雄心勃勃的投资计划，数额之大令人瞠目结舌，有些省份的计划投资总量竟然相当于该省几年的GDP。
　　借着拉动内需的声势，各级政府走向前台，成为经济舞台上的主角。国有企业也从昔日的改革对象变成了经济的中流砥柱，凭借着政策和资金优势，大力扩张。当部委的规划代替了市场价格的导向，当宏观调控代替了微观活力，当国企的财大气粗代替了民企的创新进取，当政府的有形之手代替了市场的无形之手，“发挥市场配置资源的基础性作用”就沦为一句空话。
　　反市场化的原因是多样的和复杂的，世界历史上曾多次出现过这样的时期，特别是在大动荡和大灾难之后，例如1930年代的“大萧条”、1990年代苏联的解体，以及这次国际金融危机。在西方，当一场漫天大火行将毁掉大厦时，惊恐的居民将安全的希望寄托在消防队身上，为了避免灭顶之灾，人们愿意或者不得不放弃更多的个人自由和权利，让政府扮演救世主的角色。然而这个世界上没有免费的午餐，扑灭大火之后，消防队并不想退出舞台，借口灾后重建以及防止悲剧的重演，他们得以保持强势的地位，继续干预社会的正常经济活动。在转型经济中，旧体制倒坍了，新体制却不能立即建立起来，经济的萎缩和社会的失序唤起人们对往日的回忆，政治家如俄国的普京利用民众对现实的不满，对内加紧控制经济和社会，对外高调与西方对抗，试图重回集权专制之路。这是一条危险的道路，但似乎又是经济和社会转型的必经之路。
　　艰难而漫长的转型
　　俄罗斯人可以在一夜之间打碎旧的中央计划体制，却不可能在一夜之间建立新的法治体系，转型之难，不在于打破旧体系，而在于建立新制度。
　　市场的有效运行离不开制度的支持。市场经济以自愿的交易为基础，交易即产权的交换，交易顺利完成的前提是产权的界定和保护。若无产权保护，市场就有可能变成战场，抢劫和欺骗将取代互利的计算，成为配置资源的主要方式。若想防止暴力配置资源，社会必须保护产权和保证契约的执行，这就需要一个完善的法律体系。法律的作用是惩罚侵权者和违约者。
　　法律如同核武器，并不天天使用，也没有必要天天使用，法律通过威慑也就是预期违约成本阻止违约的企图，法律系统自身的公信力（Creditability）因此就格外重要。纸面上的法律条文是否严谨，立法和执法者的态度是否虔诚、承诺是否庄重，对法治的公信力没有实质性影响，决定公信力的是法律系统与政府的关系，以及公众的权利和法治意识。为了保证公正性，法律系统必须独立，既独立于政府，亦独立于公众，政府不得干预司法程序，民情舆论亦不得影响法庭判决。公众的权利意识和法治意识是法治的基础，公众要懂得依法捍卫自己的权利，抵制政府及其它社会集团对自己权利的侵犯。公众的法治意识越强，从人治到法治的社会转型就越快。
　　从市场经济和法治的关系看问题，就不难理解，为什么俄罗斯“大爆炸”式改革的短期结果是产出的下降和腐败的盛行，原因不在于私有化，而在法治体系和法治观念的缺失。俄罗斯人可以在一夜之间打碎旧的中央计划体制，却不可能在一夜之间建立新的法治体系，因为新体制需要政府角色的转变以及民众观念的转变，而这些转变都不是短时间内能够完成的。资产虽然私有化了，通过契约实现的自愿交易却不能立即展开，靠什么保护私有产权？靠什么保证合同的执行？新旧制度交接之际，社会出现权威真空，资产的未来看上去充满了不确定性，理性的个人和企业管理者选择出售刚分得的资产，回收现金，而不是经营这些资产。企业的设备被拆下来按件甚至按重量出售，生产能力遭到破坏，产出下降。就配置资源而言，没有法治的市场可以比中央计划的效率还低，强势政府干预于是获得了民间的同情，但也由此将经济转型引上了歧途。
　　俄罗斯的教训告诉我们，私有化仅仅是经济转型的起点而非终点，私有制仅仅是市场有效运行的必要条件而非充分条件。普京所代表的“新权威主义”可以填补旧体制留下的真空，但历史多次证明，与新权威对经济和社会转型的危害相比，它所实现的暂时秩序和繁荣很可能是得不偿失的。
　　以德意志为例，1848年的革命动摇了保守的普鲁士专制王权，1862年俾斯麦出任宰相，以铁血手段，重建国王政府的权威，并通过战争建立了德意志帝国。在俾斯麦的领导下，统一的德国很快崛起成为新的世界强权，同时也为第一次世界大战埋下了伏笔。1918年德国战败，孱弱的魏玛共和国内外交困，局势的动荡和经济的萧条使德意志民族再一次将希望寄托在强人身上。强人确实出现了，希特勒趁势攫取了政权，在短时间里扭转了局面，德国经济复苏，国际地位迅速提升，希特勒随即发动了第二次世界大战。二战之后，德意志民族如梦方醒，痛定思痛，彻底抛弃了权威主义的“德意志道路”，转向以个人自由和权利为基础的宪政民主制度，以及适应个人自由和权利的市场经济，至此方完成了长达一百多年的现代化转型。
　　与俄罗斯等转型经济不同，中国以保持现有社会和政治结构基本不变为前提，在经济层面上推进有限的私有化、自由化和市场化的改革，市场发挥了配置资源的作用，私有制对创新和勤勉工作产生了强大的激励。渐进式的改革保证了社会和经济的稳定，稳定的环境带来稳定的预期，资产所有者选择持续经营而不是出售套现，中国经济得以高速增长，避免了俄罗斯式的“改革衰退”，即预期剧烈波动引起的产出收缩，中、俄之间的根本区别也正在这里。
　　政府作为现有规则的执行者和现有秩序的维护者，发挥着更多的职能，但由于缺少制约，政府不断地延伸和扩大其职能，越来越多地参与和干预经济活动，逐渐转变成为有着自身利益诉求的规则执行者和秩序维护者，也就是通常所讲的亲自下场踢球的裁判。裁判通过管制和审批“造租”（Rent－making），然后在市场上寻租（Rent－seeking）套现。利益使然，裁判已失去了继续改革的动力，半管制半市场的现状是最理想的，深化和扩大市场化改革会削弱造租潜力，他也不想退回计划经济，因为那可能意味着失去套现的场所——将权力转化为金钱的市场。
　　另一方面，民众对改革的失望也日渐增加。与经济繁荣并存的是机会的严重不均，贪污腐败盛行，收入两极分化。当基尼系数从改革开放初期的0.24上升到接近0.5时，民众开始质疑“让一部分人先富起来”的政策，怀念共同贫穷的计划经济年代，寄希望于一个强势的政府，以压迫性的手段“替天行道”，“劫富济贫”，实现较为平均的收入分配。一些人当然也看到了，正是由于裁判员下场踢球，“寻租”的暴利富了一批官员和商人，造成收入分配恶化，对策应该是政府退出经济而不是更多的干预。但对策为什么没有被采纳呢？常识告诉人们，政府退出经济将是一个艰难和长期的过程，而强化政府的干预往往可收立竿见影之效。这样的社会成本－效益分析已固化为传统文化的一部分，在过去的两千年中，对明君清官的期盼一直是民众生活勇气的源泉，对于现代社会的个人权利以及保护个人权利的法治，他们如此陌生，以至于习惯性地将自己的命运交给政府。中国也遭遇了转型的内在不协调性，经济已经市场化或半市场化了，支持市场运行的制度以及作为这些制度基础的社会观念仍然停留在旧时代。
　　转型经济陷入一个令人尴尬、但看上去又相当稳定的纳什均衡。
　　无论多么稳定，这均衡注定要被打破。社会已形成多元的经济利益格局，在缺少公平的利益博弈平台和博弈规则的情况下，人们只能靠现存集权体制调解多元利益的冲突，若调解失败则继之以强力压制，长期积累的矛盾最终可能以极端的方式爆发。对于这类转型过程中的突变，我们要再次引用德国历史作为案例。帝国政府以“国家整体利益的维护者”自居，一方面为资方平息劳工风潮，实行国内市场的关税保护，鼓励和支持大企业组织卡特尔、辛迪加，提高垄断程度和垄断利润；另一方面，政府为工人建立包括医疗、工伤、福利在内的全面社会保障体系，缓和社会矛盾。两面讨好的政策需要物质基础，政府必须保证经济的持续增长，拿出更大的蛋糕，才能使劳资双方都感到满意。当国内市场无法支撑经济增长时，对外扩张便是唯一的出路，民族主义自然成为侵略者的堂皇旗帜。从俾斯麦到希特勒，德国的民族主义狂潮一浪高过一浪，在六七十年间一直是欧洲乃至世界战争的策源地。
　　除了外部冲突，内部社会矛盾的激化也可能引发从现有均衡的偏离。作为利益仲裁者和秩序维护者，官僚－精英阶层不仅掌握了物质与金融资源，而且拥有制定游戏规则的权力，他们必然要利用所有这些优势，在市场经济的三方博弈中，最大化自己的利益。这就不可避免地要伤害消费者和企业的权利，破坏社会公平，从而丧失自身的公信力。消费者和企业这时会要求在规则制定上拥有更大的发言权，要求限制政府的权力，加强对政府的监督。为了维持现有均衡，缓和消费者和企业的不满，政府同样有着强烈的发展经济的冲动，只有不断地做大蛋糕，才能在保证了自己的特殊利益后，仍有剩余分配给消费者和企业，实现“有人受益而无人受损”的帕累托改进。在政府主导的转型中，对高增长的偏好是这个体系内在逻辑的必然结果，但政府推动的经济增长是不可持续的，现有的均衡因此也不具备可持续性。新古典经济学的增长理论告诉我们，仅靠资源投入的增加无法维持经济增长，资源再多终归有限，政府动员资源的能力越大，资源消耗得越快，经济停滞或衰退的到来也就越快。
　　可持续增长的关键是创新，创新带来效率的提高，在资源使用数量不变的情况下也可实现经济的增长。如熊彼得所定义的，创新是新技术的大规模商业应用，创新者在市场上敏锐地捕捉新的商业机会，以出色的想象力预见性地开发出新产品，引导消费潮流和技术潮流，等待客户与市场的承认。创新的过程充满了风险，为了激励创新，要给创新者足够的回报，为此社会必须保护创新者的知识产权，以及从知识产权获得的巨大商业利益。社会也要创造一个宽松的环境，允许甚至鼓励创新者个性的张扬，允许甚至鼓励各种各样的奇想。由这些条件所决定，创新的主体只能是企业家而不是政府，创新的主战场只能是市场而不是政府的办公室，创新靠的是制度而不是政策和规划。同样从这些条件可知，传统社会仅有发明而无创新，若想实现创新驱动的可持续经济增长，社会转型乃必要条件。
　　在东方，权力至上的传统思维阻碍着公民社会的形成；在西方，民众具有“动物精神”的信念构成对公民社会的最大威胁。
　　无论何种理由，一旦社会分为理性的精英和愚昧的群氓两类人，精英们因血统等特质的先验高贵而获得了特殊地位，因此而主导群氓充斥的市场，市场经济就会变成具有德意志特色的国家资本主义，或者具有印尼特色的苏哈托权贵资本主义，无约束的强权代替了谦卑的“无形之手”，在令人眼花缭乱的强盛与繁荣之后，几乎没有例外地陷入动荡和战乱。付出了沉重代价的群氓们不得不怀疑，将自己的命运交给精英们是否明智和值得。
　　人，我说的是你、我这样的个人，你、我这样的凡夫俗子，乃世间的万物之灵。抬起你的头来，重拾你的信心，不要为你的“动物精神”而丧失勇气和尊严，因为所有的人——包括那些组成政府的人——和你一样，都未彻底脱离动物界。“从来就没有什么救世主，也不靠神仙皇帝”，要想使这个世界更美好，“全靠我们自己”。
　　许小年为中欧国际工商学院教授，本文来源《南方周末》

你容易犯的四个错误
作者：英国《金融时报》中文网专栏作家 谁谁谁


美国行为经济学家丹?艾瑞里（Dan Ariely）在所著畅销书《怪诞行为学》中，用实验证明了一系列人容易犯的错误，比如，你的感受会被你的预期影响，这可以解释为什么著名小提家提着数百万美元的天价小提琴在地铁站里拉琴就无人喝彩，而在音乐厅里拉，不仅有门票收益还有雷动的掌声；比如，把社会规范和市场规范混淆。举个例子，一位男士对约会的女孩子说，我已经在你身上花了好几千了，却连一个吻都没得到，这句话意味着，他永远都别想得到了。

多年来我热衷于观察人的职场行为，并致力于对此冷嘲热讽，但令人尊敬的丹?艾瑞里却热衷于用实验研究人的行为，并致力于推断出像数学定律一样的普遍结论。我发现其中至少有四个结论，为我曾经鞭笞过的人或事找到了答案。

“免费”的东西，让你花费更多。丹?艾瑞里证明了，人过于热爱免费的东西，以至于不惜为此投入时间、精力甚至金钱，比如，为了得到一个不需要的杯垫赠品，宁愿再花20元买一个不需要的杯子之类。我知道一些人在权衡跳槽问题时，也会被“免费”的福利牵绊住。他们会问：新公司有补充公积金吗？原来我们公司每年有两次免费旅游，你们那儿有吗？每月发面包券和电影票吗？即使新公司提供的薪水总额完全可以涵盖免费福利的货币价值，人们依然会采用这样的计算方式：把增加的货币部分视为跳槽的应得利益，而对失去的免费福利耿耿于怀。我曾经问过一个在事业单位工作的友人，她一直在跳槽这件事上摇摆不定。我问她：你的那些福利到底值多少钱嘛。她犹疑着说：但不能这么算啊……让她犹疑的，应该也包括那份“免费的”稳定感吧，尽管她也知道事业单位转企业单位的命运只是个时间问题。但她需要为这种免费福利付出的是一生的工作愉悦感和自由选择的快感。

人对自己拥有的东西总是估值过高。这个结论在职场上活生生的表现就是，你对自己的定价，总是高过市场对你的定价。所以那些卖不掉的人力“产品”们，其中包括从高职位上离职需要再就业的“高端产品”们，大多是因为有价无市导致的“滞销”，而不是真的没人想买。


我们都会被“诱饵”迷惑。很多人会用“诱饵”忽悠老板。比如按规定需要找三个供应商，如果你希望老板选择A，就故意把B和C挑得很烂，充当诱饵，以此衬托A。我进而得出了城市人为何幸福感越来越差的原因：电视广告——开跑车穿名牌的那种、成功人物的访谈等等，充当了幸福生活的诱饵，让普通人的生活在这些诱饵面前显得那么平庸，以至毫无幸福可言。喜欢质疑的人是不会被诱饵控制的。他们见到诱饵“B、C”的反应会是：这几个根本不在一个水平线上，重新找！

我们不愿放弃任何一种选择。实验证明，人们为了保留更多的选择，甚至愿意放弃一些利益。这就是为什么周围有些人一边打着工，一边在外面的小公司里当股东，一边还在读硕士学位，为进入体制内而努力。这道多重选择题的代价是，打工不够卖力，因而升迁无望；小公司不够投入，经营惨淡；硕士学位则占用了私人生活时间，因此没空谈恋爱……

大家都是有血有肉的人，都有这样那样的弱点。不要指望以后不会犯这些错，但认识到自己很可能会犯这样的错误，行走职场时也许会更顺利一些。

上海社保新政给劳动密集型企业致命打击



近日，上海市人民政府发布一系列社保新政，将于2011年7月1日起全面实施，各相关职能部门正密集出台相应的配套政策。

　　据本人观察，上海社保新政将给劳动密集型企业造成致命打击！

　　上海现正行的社保分三大类：

　　1、城镇职工保险，简称“城保”。按照本人上年度月平均工资收入作为缴费基数，缴费比例：企业37%，个人11%。本人上年度月平均工资收入高于上年度全市职工月平均工资300%以上的部分不计入缴费基数；低于上年度全市职工月平均工资60%的，按上年度全市职工月平均工资的60%确定。

　　2、小城镇职工保险，简称“镇保”。按照本人上年度月平均工资收入的60%作为缴费基数，缴费比例：企业25%，个人0%。

　　3、外来务工人员综合保险，简称“综保”。按照本人上年度月平均工资收入的60%作为缴费基数，缴费比例：企业12.5%，个人0%。

　　上海的劳动密集型企业，绝大多数社保缴费情况是，约5%的高层主管交纳“城保”，约30－40%的管理和技术骨干交纳“镇保”，其余大部分基层员工交纳 “综保”。对于劳务派遣人员，都是由中介公司交纳“综保”。我公司是一家传统制造企业，约2000名员工中，只有约30%交纳“镇保”，其余约70%都交纳“综保”。

　　按最近文件规定：1、本市户口和原外籍非农业人口原已交纳“镇保”的职工，自2011年7月1日起全部交纳“城保”，不设过渡期；2、外籍非农业户口原交纳“镇保”和“综保”的职工，设三年过渡期，逐步增加缴费基数和缴费比例，至2014年3月全部按“城保”缴费；3、外籍农业户口原交纳“综保”的职工，设名为五年实为三年半的过渡期，逐步增加缴费基数和缴费比例，至2015年1月1日起全部按“城保”缴费。

　　这个社保新政对企业的影响有多严重，让我来做一个简单的测算。

　　以上海市2010年职工平均月工资为3896元为例，在不影响员工最终实际收入的情况下，一家1000人的企业，假如原30%交纳“镇保”、70%交纳“综保”，社保缴费总额为：
　　3896*60%*12*1000(25%*30%+12.5%*70%)=456万元。

　　全部转为“城保”后，需缴纳的社保总额为：
　　3896*12*1000(37%+11%)=2244万元，相当于原先的4.92倍！

　　再说得具体点，以我管理的这家企业为例，职工平均工资与上海市平均水平十分接近，2000多名员工月平均收入为3806元，考虑到员工工资每年都在上涨 10%以上，企业的社保缴费负担将更为沉重。经公司人事部门这几天加班测算，现公司每年社保支出为840万元，若全部转为“城保”之后，社保支出将上升至约4100万元，需要整整多支出3260万元！最近两年企业每年向国家缴税1亿元左右（其中消费税和增值税占大头），但利润却不到5000万元，若社保多支出3260万元，利润将下降到1740万元！按国家“十二五”规划，今后每年最低工资上涨幅度不低于13%，5年实现员工收入翻番，而传统产业竞争激烈，无法通过产品涨价来转移成本，稍有不慎就会出现亏损。

　　按规定，上海本地职工还应缴纳住房公积金，以上年度职工月平均收入为基数，企业和个人各负担7%，也就是企业和职工个人总计需要交纳工资收入62%的社保基金！这笔庞大的支出，成为劳动密集型企业最为沉重的负担。

　　鉴于目前全国各地社保帐户都入不敷出，预计上海社保新政很快会让全国其他省份纷纷仿效，这项额外增加的巨大支出，将给中国劳动密集型企业造成致命的打击。

　　许多人认为，企业给员工多交社保多多益善，甚至错误地认为只要企业和个人今天多交1万元，退休后就可以多领1万元。其实，社保由地方政府统筹安排，按现行政策，一个每年多交1万元社保的职工，退休后每月只会多领不到100元的退休金，企业与个人现在的多付出与退休后的养老金增加完全不成比例。

　　在企业税负如此沉重的情况下，政府再出台如此激进的社保新政，企业要么破产关门，要么为了生存，只有减少员工福利和停止执行每年的加薪计划，而这势必又反过来影响员工队伍稳定、影响企业的长远效益，如此恶性循环，最终只有关门一条路。

宋晓梧：官员提不了级就去国企拿高薪已是潜规则
本文来源于《财经网》　 2011年07月01日

“有的部门司局长提不了副部长了，就安排到金融机构或垄断行业去拿高工资，省里副省长提不了正省级了，也到金融企业当老总，这成了一种待遇，一种潜规则”

　　【《财经》综合报道】 7月1日出版的经济参考报刊登了经济学家、中国经济体制改革研究会会长宋晓梧的专访。宋晓梧在专访中论及的重点之一是央企高管收入过高问题。宋晓梧说：“有的部门司局长提不了副部长了，就安排到金融机构或垄断行业去拿高工资，省里副省长提不了正省级了，也到金融企业当老总，这成了一种待遇，一种潜规则。这个问题必须解决，不要说老百姓不满，就是公务员自己也不满。”
　　宋晓梧在采访中说，我们的行业收入差距过大主要是行政性垄断造成的。国家发改委就业和分配司编辑出版的《中国居民收入分配年度报告2008》对这个问题做了比较详细的分析，结论是行政性垄断行业收入中，有1/3是各类特许经营权造成的。除了统计在工资收入上的，一些国企还滥发福利。2010年一项审计结果，中国核工业集团公司所属单位发放的问题薪酬福利超过1.5亿元。中国远洋运输（集团）总公司薪酬管理违规涉及资金超过9.1亿元。中国南方电网有限责任公司薪酬管理违规资金达38.92亿元。
　　在一次分配中垄断行业收入过高政府应该管，因为是政府特许经营权造成的。其实解决这个问题难吗？并不难，关键在于敢不敢下决心触动既得利益。
　　宋晓梧说，去年国资委一位负责人说，现在央企高管年薪定得并不高，不包括职务消费，平均年薪只有60万元人民币左右。我们就以60万人民币年薪比较一下国外的情况。在挪威，国企高管薪酬是最低工资的2.1倍，人均工资的1.6倍。1989年，我到挪威国家石油公司访问时，曾问总裁工资是多少，他们说是公司勤杂人员的三倍，也就说相当于本企业最低工资的三倍。一项关于2008年国外国企高管薪酬统计数据显示，英国国企高管薪酬是最低工资的3.5倍，平均工资的1.5倍；美国国企高管薪酬是最低工资的11.8倍，平均工资的3.8倍；新加坡国企高管薪酬是最低工资的5.1倍，平均工资的1.7倍。
　　宋晓梧认为，为什么国外一些国家国企高管薪酬不高，因为他们有一套确定高管薪酬的机制。在法国，对公用性、垄断性公司高管的工资水平直接参考公务员体系而不考虑市场因素。董事长必须是公务员，由总理任命，执行公务员工资标准。总经理由董事会招聘，工资标准由财政部确定，没有浮动部分，也不实行年薪制。财政部的公务员不能到曾管辖过的国企任职。
　　宋晓梧介绍说，而我国，很长时期实际是国企高管自己给自己定工资。10多年前，国务院有关负责人便提出要规范国企领导的工资和职务消费，遗憾的是至今也没真正规范，似乎约定俗成，不规范的高工资长期搞不下来反而成为潜规则了。相同级别的，调到金融机构或垄断行业，一夜之间工资待遇提高几十倍甚至上百倍。有的部门司局长提不了副部长了，就安排到金融机构或垄断行业去拿高工资，省里副省长提不了正省级了，也到金融企业当老总，这成了一种待遇，一种潜规则。这个问题必须解决，不要说老百姓不满，就是公务员自己也不满。

参议员怎么投票？
发表于 2011 年 04 月 20 日 由 徐阿懒

原文见http://kaoputive.org/?p=13881，有一些图和连接

写《魔鬼经济学》的那位芝加哥大学的青年才俊史蒂芬?列维特（Steven Levitt）写过许多精彩的“小”文章。列维特是那种挖坑型选手，找一个有趣的问题，挖一个大坑，留下许多悬疑。其他人前赴后继地填他挖的坑的时候，他已经自个儿就轻轻地走了。当然坑并不好挖，因为新鲜的想法不是天天有。

前些天读了他的一个坑。文章从想法到方法都很简单，但是问题非常重要：美国的参议员是怎么投票的？是跟着政党路线投呢？还是跟着本州选民的好恶投？抑或跟着州里的铁杆支持者走？他发现都不是。基本上，他们想怎么投就怎么投。

列维特的方法很简单。在美国，有不少好事者喜欢根据公开投票记录给政客打分，议题从人权到环保，从同性恋到枪支，几乎无所不包。凡是能想到的议题，统统打分排名，就跟我们的中学成绩单似的。大多数选民并不关心这些分数（他们比较关心谁长得好看），但是这些数字养活了一大批在大学里混的人。其中一个比较有名的组织叫ADA，基本上做美国政治的人都绕不过它。ADA的一项“工作”，是每年选出20个重大议题， 根据每个议员在这20个议题上的投票记录搞出一个政治倾向指数，用来评价这个人政治倾向——比较左（liberal），还是比较右(conservative)。

列维特从ADA下载了1970年到1990年20年的参议员“成绩单”，然后找了一些代理变量度量本州选民偏好、本州支持者偏好、政党路线，在控制年和个人的固定效应后，线性估计一下这三个因素的权重。剩下不能解释的部分，列维特说，应该就是意识形态什么的了吧！

举个例子，如果政党路线的权重是20%，那么，如果这个议员是民主党人，而民主党今年向左偏了1分，这个参议员就会向左偏0.2分。回归的结果在下面三个图里，基本上不用解释。







这个技术难度不超过本科毕业论文的文章为什么重要？为什么能发表在《美国经济评论》上？因为列维特用数据证明一个影响超级大的理论是错的。这个理论的名字叫中位投票人定理，它的直接应用叫做两党趋近假说（Downs, 1957）。

Downs同学在1957年用“冰激凌店逻辑”证明，两党竞争的格局会使两党的政策向中位选民靠近。设想一下，两个小贩在一条大街上卖冰激凌，两个人都有动机往大街的当中靠。

伦敦政经的Tim Besley教授在一篇综述文章里写道：

“从理论的角度看，中位投票人定理没什么值得称赞的，它几乎肯定不适用于现实。但经济学家又都相信这个理论。”

经济学家并不蠢，他们之所以喜欢中位投票人定理，是因它在形式上简洁，处理上方便。不过，Besley的这句话涉及到一个本质问题，集体选择有没有理性可言。换句话说，抽象掉一切制度，仅仅从社会成员的偏好出发，有没有一个最好的公共政策排序。经济学家认为基本上没有，理由见这里。在现实中，什么样的政治过程，常常决定什么样的政策结果。

看上去很丑，不是么？

批评列维特的这篇短文很容易（挖坑型选手求之不得）。比如说，测量误差——度量选民的偏好并不容易。比如说，参议员就是要向选民发出有独立思考能力的信号。再比如说，政策变化的决定因素，与政策的决定因素是两回事。一个民主党议员可能在80%的核心议题上和挡中央高度一致—，而在剩下20%无关痛痒的议题上，他/她可以尽情地和挡中央对着干，这样，从政策变化的角度看，伊基本上就是个叛徒，不过其实是挡中央的拥趸。

一个更加本质的问题是这个发现和现实政治之间的距离。熟悉美国政治的分析家（或政治学者）估计会对这样的研究嗤之以鼻。搞什么搞！现实不是这样的！碰上触到本党敏感部位的议题（比如目前的医改），党的纪律可是严明得很！

面对这些合理的批评，经济学家在过去十几年里不断反思。反思的结果不是放弃量化和形式化的努力，而是更加注重社会、政治制度的细节（specificity）。毕竟，政治制度并不是只有民主和不民主之分。理解政治过程的细节，往往比左右之争，更加考验一个人的智力。

Besley, Timothy, 2007, “The new political economy,” The Economic Journal, Vol. 117, Iss. 524, pp. 570-87.
Downs, Anthony, 1957, “An economic theory of political action in a democracy,” The Journal of Political Economy, Vol. 65, Iss. 2, pp. 135-50.
Levitt, Steven D., 1996, “How do senators vote? Disentangling the role of voter preferences, party affiliation, and senator ideology,” American Economic Review, Vol. 86, Iss. 3, pp. 425-41.

**严格来说，中位投票人理论并没有错，只是它的条件在现实中无法被满足。
**列维特用下述代理变量来度量影响参议员决策的三种因素。

目标 代理变量
州选民的偏好 参议员所在州，当年所有众议员ADA平均值
州内特定支持者 参议员所在州、所属政党当年众议员ADA平均值
政党路线 当年参议员所属政党众议员领袖ADA平均值

抱朴仙人:中央与地方的博弈之建国后的三次税制改革

一、 缘起

写这个题目，并非一时兴起，远的驱动力是看到忙总在写《改革开放以来中国的财政政策历史简要回顾》wxmang:【整理】改革开放以来中国的财政政策历史简要回顾，那其实是个大事记体裁的编年纪。当时就有个想法，要是忙总能说一下这背后的故事就好了。然而忙总没有写，大约是不方便写，也可能这个帖子本就不是写给不明内情的人看的。

近的驱动力是去年，北京地税局要编写新的《北京税务志》，要把1993年之后的变化写进去，主事人颇为烦恼。

主编者的烦恼其实是志书编者的共同烦恼。方志的难点在于很难找到一条合适的主线去串起历史事件，稍一不慎，就变成罗列堆砌事实，完全看不出事件的源流和意义。

河友都知道我是酒后话痨，当时借着酒意，顺口就说我们以前编写财政税务志的时候也是这个烦恼，一直到全书完稿之后这才发现两条合适的主线去串列财政税务史实。

一条主线是怎样在尽可能多收税和涵养税源这两者之间求取平衡。既要应收尽收，开拓税源，保障国用，又要扩大税基，降低税负，使人民能够忍耐。

第二条主线是怎样在保障中央财政收入和发挥地方政府征税积极性两者之间求取平衡。地方政府分的少了，没积极性征收或者干脆藏富于民，中央也不见得真的能多得；地方政府分得多了，实力增强，形成枝强干弱的局面，跟中央讨价还价，危害统治。

这两条主线之间的平衡和失衡，就构成了中国历史王朝兴衰的财政税务解读。

于是就浩浩荡荡地从盐铁论说起，一直说到解放军退出经济活动，最后大家一致认为“你还是去写本书吧，别在这里耽误我们喝酒……”

需要特别说明的是，我的政治历史论点，绝大多数或为异端，或为邪说，一律收入“放之四海而皆不准”专栏，谁相信谁倒霉，本人概不负责。

本文是为忙总大事记所做的重点说明，只涉及上述的第二条主线，也只涉及建国之后，如有错误，与忙总无关，本人亦不负责。以后有空，再去补上古代部分吧。

以下按照时间顺序，描述一下本共和国三次税制改革的过程和其中各方的博弈。

本文大致上将包括四个方面：

1、1952年税制改革，所谓阴谋不过是没饭吃引起的误解与误判

2、1993年，惊险跳跃，从大锅饭到分灶吃饭再到分税制

3、2001年所得税制改革，是政治行为还是经济行为？

4、展望，枝与干争取养分，战斗正未有穷期

二、1952年税制改革，所谓大阴谋的小小导火索

先说句闲话。正文还没出场，已经收花无数，通宝一堆，河友盛情，实在愧不敢当，我一定好好完成这篇小文章。

但是要想写得简明扼要，浅显而不浅薄，对大家开拓思路有用处，下笔之际还是挺艰难的，可能会慢一点，所幸今天两个航班都延误，坐在北京和长沙机场居然完成了一小篇。

多谢捧场，欢迎讨论，希望意见相悖的朋友有话好好说。

要想准确理解建国之后的中央地方财政收支分权分利关系及其演化过程，研究新中国中央地方之间的博弈，有必要简要说明一下中华人民共和国的税收制度渊源和实际执行的基本制度。

共和国的税收制度主要继承自两个先驱。一个是中华民国体制，这是个清朝遗留体制和欧美日本引入体制混为一体的大杂烩，在执行中又被搞得千奇百怪，名声扫地；另一个渊源是苏联体制。

民国税收体制以税捐结合，繁杂随意，超收预收，重复征收为特征，继承这个体制之后，主要的任务自然就是简化税制。

苏联的思想就更简单，人家那叫“非税思想”。纯正的社会主义国家是计划经济公有制，资源归国家，生产资料靠划拨，产品靠分配，压根不需要税收这个调节工具。所以今天说到税收，大家千万要搞清楚，税收是个资本主义概念，也是个剥削工具，在经典的共产主义思想里边，这是个反动的玩意，只有资本家才玩这个。社会主义国家之所以有税收，只不过是因为它暂时还不够纯粹，需要向农民和小资产阶级妥协，也因为世界上的主流是资本主义，在消灭他们之前，还有和魔鬼交易的必要。

这两个渊源一结合，建国之后税收工作的主基调就是简化。简化而又简化，一直简化到1973年只剩下7种税。

不管怎样，还是有税，财税体制方面，我国基本实行的是统收统支体制，这既和社会主义计划经济理论有关，也和我们长期战争条件下的“先军体制”有关，这里不多说了。

中央政府没有办法亲自到千家万户去征税，只好委派地方政府去收。取之于民，征税归地方；用之于民，花钱归中央。地方政府虽说是儿子，但是讨饭打架弄来的钱统统上交家长，要花多少钱另外申请，多劳不多得，闯了祸自己挑着，基层自然没有积极性。要发挥基层的征税积极性，就要给点好处。有钱最好，没钱，给自由也行，这叫争完待遇争政策……

于是，我们在总体统收统支的体制下，实际实行的是三种体制：收支挂钩，收入分成，定额包干。收支挂钩是多收了压岁钱可以多花一点，收不到压岁钱就不给买新书包；收入分成是收十块钱压岁钱就给孩子五块，买书包还是买冰棍儿随便；定额包干是不管你收多少钱，只上交五块，超收统统归自己，爱怎么处理怎么处理，不上学打游戏机也可以。

很显然，孩子们都喜欢最后一种方法，所以我们的体制逐渐向最后一种方向进化，直到发展为诸侯经济。

这个过程还产生过一些杂种和变种，比如包干制就分为6种：“定额上解”，“定额补助”，“总额分成”，“总额分成加增长分成”，“收入递增包干”，“上解递增包干”。

采用哪种方法，定额基数如何，各地根据自己的情况跟中央讨价还价。这个过程很滑稽，但是太专业，就不细说了。总的套路是有增长的地方喜欢定额，把增长留给自己；没增长的地方爱分成，提高自己的比例。

书归正传，说说1952年税制改革。

历史这玩意就是讨厌，要说1952年，还是要先说从前。

共和国是在农业和手工业社会基础上建立起来的社会主义国家，虽然是穷社会主义，毕竟也要仿效苏联老大哥，建设公有制社会。那么，税收上就必须有利于公有制发展。1950年1月，政务院颁布了《全国税政实施要则》，其中关于所得税的规定大致是：

（1）纳税人和征税对象。凡在中国境内从事以营利为目的的工商单位和个人，除另有规定者外，不分国籍，不分经济性质，不分经济成分，都是工商业所得税的纳税人。其征税对象为工商业者所经营获得的所得额。但对公营企业的所得，采取利润上交方式，不征收所得税。

　　（2）税率。采取14级全额累进制，分级计征，最低税率为5%，最高税率为30%。

　　（3）减征优惠。对有利于国民经济的发展和鼓励社会资金投向，有利于国计民生的生产部门，分别给予减征所得税10%至40%的照顾。

这就是一个扶持公有制发展的税收政策。

然而实际执行的结果如何呢？

官方《财政税务志》的记载如下：

“经过三年国民经济恢复时期，工农业生产达历史最高水平，税源发生重大变化。来自国营、公私合营、合作经营的税收的比重大大提高。私营工商业的经营方式也有较大改变。由国营企业委托加工、代购代销、包销等业务日益扩大，购销环节减少，经济虽日益繁荣，税收却相对下降。对此，国家采取在调整公私关系的同时调整税收，保证税收收入，简化税制。

执行修正税制时，按“公私一律平等”的要求，一度批准私营批发商在批发环节免缴营业税，同时取消对国营和合作社营企业的照顾，造成工重于商，国营、合作社营企业出现营业额相对下降，不利于对资本主义工商业改造政策的实施。1953年8月，对私营批发商恢复征收营业税，对国营企业、合作社从事批发业务实行免征营业税政策。”

官样文章用干巴巴的文字，记载了这场短命改革的一系列事实：

1949年建国，经过三年发展，经济繁荣了，税收却减少。政府不得不修正税制，“公私一律平等”，取消了对公有制企业的优惠，以扩大税源。然而不到一年就又恢复老办法。

到底发生了什么？

《全国税政实施要则》对公有制企业的优惠措施里有这么几条：

国营工商业总分支机构内部调拨货物不纳税；

委托私营机构加工只按收益纳税；

私商为国营企业代购代销，只按实际所得的手续费纳税；

新成立的手工业合作社免纳营业税和所得税三年；

新成立的供销合作社免一年所得税，营业税按2%税率再打八折征收。

这就是政策。它扶持公营企业，压制私营企业，促进社会向公有制转化。然而天下没有白吃的午餐，这些措施导致商品流转环节减少，批发营业税流失，这是直接代价。

上有政策，那么下边有些什么对策呢？

刚刚经历过“三反五反”的私营企业一边呼吁公平税负，一边大量挂靠，分享国营企业的优惠政策，也就是所谓“私营工商业的经营方式也有较大改变，由国营企业委托加工、代购代销、包销等业务日益扩大……”

政策执行了三年不到就税收严重下降。抗美援朝战争尚未结束，社会主义建设样样需要钱，收来的钱不够花销，干不下去了，必须要阻塞漏洞，保障税收。

1952年9月，中财委副主任兼财政部长薄一波主持召开全国财经工作会议，修改税制，主旨是简化税制和保税。

这个税制最大的调整就是“公私一律平等”纳税。

税制调整方案于1952年12月向周恩来汇报并由政务院政务会议通过，以中财委主任陈云名义在人民日报上公布，于1953年1月1日推行。

开拓财源保障国用是好事了吧？可是且慢……

有人得益就有人吃亏，这个改革谁吃亏了呢？取消了优惠政策，当然是国有企业吃亏，这可是亲儿子呀。

说到中国历史上对亲儿子的优惠，无过于明朝，朱元璋给了58位宗亲免税优惠，到嘉靖四十一年就有28840人连同挂靠他们的农户都享受这一政策，弘治年间全国一半的耕地都享受优惠政策而免税了。（有兴趣了解这一段的可以去参考在下的农业税帖子，抱朴仙人:【原创】简说农业税以及取消农业税的缘由和后果这里不多评论）

享受优惠政策的人，他是不会因为优惠政策而感激任何人的，他只觉得这是天经地义，是他该得的。国用不足关他屁事，你皇帝自己想办法去。但是你想取消优惠政策他就要拼命，要上纲上线说祖宗遗法不可废，跑到太庙去哭灵，说你不配做太祖的子孙。

在他们心目中，自己才是国本。动摇国本，这是政治上的大是大非，不是几块钱的问题（其实确实就是钱的问题）。

1952年这次也没两样。被侵犯利益的人祭出来的法宝仍然是经济问题政治化。

北京上海纷纷反对，说是新税制导致物价上涨，造成抢购，造成上访。

山东省委第二书记向明更是联合其他人上书中央：“我们不懂，新税制为什么要在全民所有制企业和私营企业之间划等号？如果这样，社会主义的国营企业怎么能得到鼓励和发展？资本家的企业从新税制里得到了鼓励更加得意忘形，这样社会主义还要不要实现？我们认为围绕新税制的实行，是一场尖锐的路线斗争！”

毛泽东处理这件事的方式也很有个人特色。“这事儿中央没讨论过，我也是看报纸才知道的，而且也没看懂为啥要这么做，无怪乎向明搞不明白……”

问题一下子政治化了，不再是调整税种和征收范围的具体行政事务，是不尊重中央的路线错误。

既然抓住由头就按路线斗争的搞法来干，首先当然是削减内阁权力：

撤销政务院总党组；

规定政府各部门党组直接向中央汇报；

削减政务院总理周恩来的权力，只让他负责外交，计划工作和八个部的权力分由高岗、李富春、贾拓夫负责，饶漱石管人事劳资；

召开财政工作会议，财政部部长薄一波在大会作检查，接受揭发和批判；

免去薄一波财政部长职务，任命邓小平兼任财政部长；

恢复税制上的扶公抑私，差别税率，实际是回到老办法去了。

这就是《财政税务志》上述那三百个字后边的大风波。

路线斗争虽然是大是大非，可它变不出钱来，钱仍然不够用怎么办？

新任财政部长邓小平的措施也很有个性，一共六条。

“一归口；二包干；三自留预备费，结余不必上缴；四精简人员、严控编制；五动用总预备费须经中央批准；六严格财务监察。”

语言特点是简明，基本原则是谁的孩子谁自己抱回去养，吃得起米的吃米，吃不起米的吃糠，养成什么样我不管。完全是邓氏风格。

这六条言简意深，值得多说几句，为各位无米下锅的当家人启发一下思路，做个参考。

邓小平担任财政部长面临的问题是这样的。

前任薄一波面临的问题一个都没解决，税源流失依旧，税收不足依旧。一大帮孩子围着一口清汤寡水的大锅稀粥流口水，谁都吃不饱，而且这口锅还漏……

薄一波的思路是堵住大锅的漏洞，各家孩子再把自己兜里的米也放点到大锅里来，大家一起喝。这其实是个负责任的办法，美中不足就是把大家的觉悟想的高了一点。结果谁都不肯拿出米来，还要大骂火头军，老爹知道了孩子们在乱吵一气，也不满意。部长犯了众怒，稀里糊涂弄成了路线错误，下台了。

前任已经倒台，问题尚未解决，怎么弄才能让各方都不嚷嚷呢？邓小平的六条办法是貌似业务办法的纯政治解决方案。

你们不是怕丢权吗？归口！谁的困难归谁自己解决，不要到我这里来吵。

还想要权？包干！给预备费，拿了这点钱自己去找饭辙，省下来的都算私房钱，不必上交。这就是大锅里给每人舀一勺稀饭，谁管你吃不吃得饱？还要糊弄你说你要是有本事不吃粮食，省下来都归自己。

毕竟还有人喊饿。于是新任火头军就开骂了，谁让你那么能吃？要精简人员，压缩胃口！

最后，不是说不尊重中央吗？还不是因为老大也没私房钱花？这好办，留总预备金，老大说给谁就给谁！

根本问题没解决怎么办？

好办，假装它不存在就完了。

把自己手里的权分完，把自己手里的钱送完。你看都是这点钱闹的，没钱就没矛盾了吧，两手一拍，以后我只管监督你们。于是邓大人当了9个月财政部长，从容而去。

这个基本思路和处事方略，以后邓大人还多次使用过。

事情到这里并没有结束，这件事直接让高岗、饶漱石误以为刘少奇、周恩来在合作化问题上犯了严重路线错误，已经失势，于是动手取而代之。邓小平刚刚新任财政部长，地位上升，自然是拉拢的对象，于是去拉拢之，许诺以副总理之位，却不料被邓小平举报，反误了卿卿性命。这一段大家比我熟悉，就不说了。

最终的政治事件是个大事件，是所谓大阴谋，可是这个大阴谋的导火索，却只是私企挂靠国企揩油税务优惠政策导致的税收不足。

所以什么阴谋论呀大棋论呀，我是不太相信的。很多事只是走一步看一步罢了。脚踩西瓜皮，滑到哪里算哪里，事后再来说自己当年如何深谋远虑明见万里，也无非是些先开枪再去在弹孔周围画靶子的勾当。

而且对老百姓来说，大棋论阴谋论还有个大隐患。这个神秘的思路的另一张脸其实是上纲上线把小事说成是大事，把失误说成是恶毒阴谋，来打击异己。那个著名的弄坏蹄铁输掉战争的铁匠，在这种理论的光芒照耀下，决计逃不掉现行反革命的下场。

三、回归，分家在十月

不幸被禅人大和尚说着了。本来要说分税制，结果发现还是要先说从前，简单理一下社会主义大锅饭是怎么变成社会主义小锅饭和社会主义井田制的，所以先来个间奏。

所谓大锅饭，四世同堂聚族而居，是建立在老子有威信、有能耐，孩子也不能自立的前提下的。民族要独立，个人要解放，从蒸汽时代以来，伴随着张扬个性的思潮，人类历史的发展大趋势就是家庭单元的不断缩小，也许连婚姻关系也将走向终结。

统收统支是所有大锅饭体制里最大的大锅饭，只要老子不是最挣钱的那个人，只要孩子有自己的独立思想，这个体制就维持不下去。

要维持大锅饭，光靠呼吁孩子们提高觉悟是没有用的，必须有所激励。所以我们新中国这个统收统支体制其实一直实行的是几个变种。

从1959年到1970年，实行的是收支挂钩体制；

从1973年到1975年，实行的是收入分成体制；

从1976年开始，恢复收支挂钩体制；

1980年邓小平复出，财政改革，开始“划分收支，分级包干”，也就是所谓“分灶吃饭”。

这都是些什么意思呢？

收支挂钩体制，是按照地方收入和支出的比例分配。多收说明能挣钱，能挣钱就有权多花钱，算是个合理调整。

怎么个挂钩法呢？是把当地收入和支出的比例计算出来，下一年度按这个比例分。比方说广东收了1000亿，支出了300亿，比例是10:3，那么下一年度收了2000亿，广东可以自己花600亿。

这个方法有利于提高地方收钱的兴趣，但是且慢……

地方很快就发现了这里边的诀窍。多收钱固然可以多花，没多收钱而是多花钱的结果也是一样可以多花。

还举刚才这个例子。比方说广东收了1000亿，支出了300亿，比例是10:3，那么下一年度收了2000亿，广东可以自己花600亿。

可是如果广东第一年收了1000亿，自己花了800亿呢？那比例就成了10:8，下一年度按这个比例分，那就哈哈笑啦。

于是各地纷纷扩大支出，都是社会主义建设嘛！肉烂在锅里，我们也要大干快上……

这个制度下，沾光的当然是那些支多收少的省市，最倒霉的是那些收得多支得少的地方，比如上海。

所以这其实是个鞭打快牛，贡献越多越吃亏的体制。

这个体制维持了许多年，有不得已的原因。国用不足，强行积累，不敢轻易调整政策是最重要的一条。

收入分成体制是中央和地方直接分收上来的钱，地方分到钱之后自己安排，中央不管地方具体支出需求多少了。这个方法实行的成效不显著，施行时间也很短。

1980年之后，农村大举推行联产承包责任制，砸掉了人民公社大锅饭，成效显著。财政当然也不满意各省宁肯围着中央财政大锅喝稀粥也没兴趣赚钱的懒儿懒女，祭起“一包就灵”的法宝，砸掉统收统支大锅饭，开始分灶吃饭。

大致的方法是，地方财政收支自求平衡，不再由中央统一平衡；财政支出由各地分块安排，不再由部门按照条条下达；包干比例和补助金额也从每年一定改为一定五年不变。

中央从指令机构变成指导监督机构，分家时代降临了。

究其实质，这就是邓小平部长1953年6条办法换了个新封面，重新面世。

前边说过，包干制分为6种：“定额上解”，“定额补助”，“总额分成”，“总额分成加增长分成”，“收入递增包干”，“上解递增包干”。具体不多解释，只拿上海做个例子。

上海实行的是“总额分成加增长分成”制度的一个变种，叫做“定额上交，超收分成”。财政收入在165亿元以内时，上交105亿（吓人吧！），其余部分留上海本地支配；收入超过165亿元的部分，上海和中央一家分一半。

从这个分法上，就可以看出，上海的收入，对中央财政有多重要，即使他们一年只收了105亿，也要上交这么多，地方一分钱都不能留，中央缺不得这笔钱啊。

由于我国重新进入了多种经济成分多种经营方式并存的时代，1983年开始对工商业税收体制进行改革，国有企业从上交利润改为依法纳税，这就是所谓“利改税”。

从此时起，至1992年，我国税种从7种恢复到20种，“公私一律纳税”，薄一波部长1952年的办法也回来了。

回归意味着胜利吗？很难说。

“一轮明月照九州，几家欢乐几家愁”。分了灶，会赚钱的孩子高兴，小日子过得红红火火，也不太爱听家长的话了；赚不来钱的孩子不高兴，哭着到家长那里讨补贴，家长也不能看着他饿死呀，只好掏腰包补一点。

那么，家长的心情可谓是喜中有忧。在大锅饭时代，30来个孩子围着锅乱吵乱哭，衣不蔽体，确实够烦恼辛酸的。分灶之后，眼看着能干的孩子不听话，不能干的孩子要揩油，各人扒拉自己的小算盘，谁也不替大家庭打算，家长心中又是另一份心酸了吧。

话说凡是大家族，只要族长日进斗金，孩子们都不愿意分家。不得不分家的，其驱动力都是因为核心族长创收能力下降，变成没钱还要唠叨的老不死。没有钱就管不了子孙，只好允许他们各奔前程。这时候寄希望于孩子们各自找饭辙，回家来还孝悌如故，那就太天真了。

分灶吃饭之后，中央到底得了多少好处，又付出了什么代价呢？

请先看两张表格：

1980年至1992年全国财政收入与GDP增长对照表

年份 财政收入总额（R） 增速（%） 国内生产总值（GDP） 财政收入占GDP（%）

1980 1159.93 1.2 4517.80 25.7

1981 1175.79 4.1 4862.20 24.2

1982 1212.33 3.1 5294.70 22.9

1983 1366.95 12.8 5934.50 23.0

1984 1642.86 20.2 7170.00 22.9

1985 2004.82 22.0 8964.40 22.4

1986 2122.01 5.8 10202.20 20.8

1987 2199.35 3.6 11962.50 18.4

1988 2357.24 7.2 14928.30 15.8

1989 2664.90 13.1 16909.20 15.8

1990 2937.10 10.2 18547.90 15.8

1991 3149.48 7.2 21617.80 14.6

1992 3438.37 10.6 26638.10 13.1

（ps：拿财政增速跟GDP增速简单对比，曾经被陈经兄指正，本人也已认错。但是财政口确实是这么比惯了，这张表乃是从公开资料抄来，如有不学无术比喻不伦之处，均由相关财政专家负责，嘿嘿。）

1980年至1992年期间中央和地方财政支出及比重变化表

年份 绝对数（亿元） 比重（%）

全国 中央 地方 中央 地方

1978 1122.09 532.12 589.97 47.4 52.6

1980 1228.83 666.81 562.02 54.3 45.7

1985 2004.25 795.25 1209.00 39.7 60.3

1990 3083.59 1004.47 2079.12 32.6 67.4

1991 3386.62 1090.81 2295.81 32.2 67.8

1992 3742.20 1170.44 2571.76 31.3 68.7

这两张表所反映的现实，就是所谓“两降两升”。

财政收入占GDP的比重不断降低，中央财政收入占财政总收入的比重不断降低；企业收入不断提升，地方收入不断提升。

分灶吃饭之后，大部分年度里，全国财政总收入年度增长始终在100至300亿元之间徘徊，中央除了自己直接掌握的部分，从地方获得的上交财力每年只增长20至30亿元，而地方支配财力则每年增长20%以上。

孩子们小灶伙食越来越好，老子的伙食水平怎么样了呢？

1978年到1991年，财政收入年均增长率8.19%，支出年均增长率8.87%，收不抵支。1984年中央财政收入占GDP的比重为9.3%，1991年下降到4.34%；1984年财政赤字占GDP的比重为0.8%，1991年升到1.1%。13年间，中央政府有11个年度发生财政赤字，要借债度日。

在农业税那个帖子里，我曾经说过，国家的财政和老百姓家里的财政不一样，它不是量入为出，有多少钱办多少事那种套路，而是量出为入，先决定要办的事，然后再去筹措钱。

中央这些年要养军队，要稳定边疆，要补贴贫困地区，要维持基础科研，要搞重点工程建设，要维持核心国企不崩溃。1990年代初期国际形势又是四面围攻，要援外以维持几个小兄弟交情打破反华势力围堵，要掏钱孤立台湾反台独。开门七件事，样样都要花钱，这些事，地方是不管的，可又绝不能因为没钱就不办这些事。

为了解决财政困局，中央撕破脸皮，以费补税。先是开征“能源交通重点建设基金”，1989年又开征“预算调节基金”，这是个直接以平衡预算为目标的东东，就是明说了缺钱做不平预算要搜刮，连名目都懒得想了。

撕开脸皮之后，还要放下身段，除了发行国债向全国人民借钱之外，几年间连续三次向地方借款以维持生计。主要领导到地方坐催借款，不给就不回北京。这些借款既没说什么时候还，怎么还，也没抵押没担保。说白了，这都是些借的时候就不打算还的钱，即使是富裕的地方，也很不情愿借。

有句俗话说，没有奶水就没法做娘。现在做父母的不但没有奶水养儿女，还要腆着脸去儿女那里求贷，看儿女的脸色，您说这酸楚滋味吧……

那么，地方各省都是怎样挖空心思，用了些什么手段来跟中央博弈，才战胜薄和邓这两位大师，达到小灶红火大灶冷清的效果的呢？

想要尽可能的不上交，主要有这么几招：

一曰不出头。各地发现收的越多上交越多，收的少了上交也就少，那就决不当先进，能少收就少收。据老部长刘仲藜的回忆，有某个省就公然行文，要求属下控制财政收入年增长率不得超过4%，另一个定额包干，超收部分要和中央五五分成的地方，十几年间从来都没有超收过。

二曰深挖洞。少收是为了不上交，绝不意味着地方政府为了人民觉悟高到自己不要钱，怎么才能既不上交，地方政府又不少得呢？

先办上一大堆地方政府拥有的大集体小国企，再大肆给这些企业减免税。藏富于企业，也就是藏富于地方了。整个八十年代主要是减免这些企业的所得税，九十年代开始连流转税也开始减免。儿女家里肥狗胖丫头，营养很好，可就是没啥现钱，老爹想分成也没成可分啦。

三曰小秋收。所谓小秋收就是生产队里收割过的田地，允许农民家里的妇孺再去捡点收割漏掉的麦穗地瓜，谁捡归谁，不必上交。这个比喻套用到财政税收，基本上就是个预算内收入和预算外收入的关系。正式收割的稻谷属于预算内，要统一分配，小孩子后来又去捡了几个稻穗，马上抓把干草烤了吃掉，也不算违规。

各地发现预算内的收入要跟中央结算分成，预算外的临时性收入则不必分成上交，于是就想尽办法把收入从预算内转到预算外。预算外资金1979年是452.85亿元，到1992年猛增到3954.92元。这已经是发展到把该收的稻谷割下来扔在田边，做好记号让家里的小孩子去捡，是以小秋收为名损公肥私了。

四曰高筑墙。各地办自己的企业是为小家置产业，自然就追求小而全，别人有什么企业，咱也要搞同样的企业，主要搞那些短平快项目，价格高，利润大的加工工业项目，客观上就形成了大批重复建设，小烟厂小酒厂遍地开花。这些企业没特色不善经营，赚不到钱怎么办？亲生儿子自己心疼，就利用公权力行文推销，直至设卡禁止外地同类产品输入。

这就是事实上的经济割据。

时代在发展，经过文化大革命的洗礼，大家都聪明了，再也不是你上边一忽悠他就兴高采烈地去奉献的时代了。所谓解放思想，放开脚步，无非是“私字当头”，各捞自己的好处。您不信？解放思想的若干年里，就没听说谁解放思想是少种自留地，多上缴中央的，都是你不让他违规捞钱的时候他骂你保守。

放开也就意味着某种程度的失控，从经济上看，提高了地方发展经济的积极性，放开了沿海省市发展的束缚，国家总体上走上了经济高速发展的道路，这些算是“得”。小河有水，中央依然窘困，不但财政力量没有同步增强，反而丢掉了对地方的控制力甚至影响力，诸侯各怀心思，不但跟中央讨价还价，还互挖墙脚，形成了事实上的经济割据，这是放开所付出的代价，算是“失”。

没有了共同的利益，还会有共同的理想吗？实践的结果好像很不乐观。

分灶吃饭这个新版大包干实施的得失之间，从中央的角度看，经济上全国大发展，中央受益不多，没啥实惠；政治上走向失控和割据，出现地方豪强，大大地不合算。

吃饭问题其实是最大的政治问题。没有一个强有力的中央财政，就没法维持稳定的大一统国家，所以必须改革，强干弱枝。然而这次改革，触动的既得利益就多了，遭到的反抗也五花八门……

（ps:对不起各位，在word里打了一张表格，发出来的时候格式乱了，俺不会调，大家多担待，凑合着看吧）

四、分税制改革，妥协与涅槃

（一）、弊多利少，不改不行。

分灶吃饭给地方带来了经济发展积极性，各地的收入激增，相应的，中央财政入不敷出，中央控制力减弱，算是有失有得。

那么，中央搞分灶吃饭的最初目的是什么？这些目标达到了吗？

按照老部长刘仲藜的说法：

“最大限度地增强经济活力成为改革开放的主要目标，也就成为财税改革的逻辑起点……”

“财税改革以充分调动地方和企业积极性为导向，以放权让利为主线……对地方实行划分收支，分级包干……对企业从扩大企业自主权，到不规范的减税让利，再到承包经营责任制即所谓大包干……二者最后都落脚到大包干”

“但是，包干体制实际结果是包死了中央财政，企业经营执行中是包盈不包亏，结果是国家财政来源没有保障，结果是财源枯竭，财政收入增长乏力……还使中央与地方政府，国家与企业处于无规则的博弈之中……从1987年开始，曾多次推动改革财政管理体制，其结果不仅没有推进改革，反而被更不规则的放权让利所取代。”

话虽然说得婉转，但就中央财政而言，大包干是失败的，这个基本判断非常明确。

摸着石头过河的政策制定者，其作为可以叫做“一直在改”，但是这一次却是存亡之争，“一定要改”了。

中央这次的对立面是几乎所有的地方政府和绝大部分大企业。瞥一眼人大代表和党代表的来源构成，就知道如果伤害了他们的利益，他们有足够的力量让你搞不成任何改革。

其实，早在王丙乾部长期间就进行过分税制探索，还在九个省搞了试点，最终得不到各方支持，无疾而终。

（二）、分税制改革的背景、目标和指标。

税改的基本背景：税改需要在两大矛盾之间求取平衡。一是中央增收直管和鼓励地方积极性之间的矛盾；二是既要把国有企业推入市场，参与竞争，又要继续保证其履行社会义务，维持国家对企业的控制力。

有些年轻朋友也许对当时情况不太熟悉，这里对当时的国有企业状况要多介绍几句。

国有企业承包的问题的一面是承包额度国家与企业一对一谈判，过程不规范，结果不统一，执行中包盈不包亏，企业经营不善最终国家买单，政府实际上被绑架。

另一面则是企业负担奇重。国有企业承担着55%的所得税，还要上缴利润，企业留不下钱，发展后劲不足。企业养活着大批在职职工、退休工人、回城知青。在企业办社会的传统下，企业从幼儿园、子弟学校、职工医院等机构一应俱全，实际上履行着社会保障责任。

在这种情况下，承包不承包，国有企业都没有办法与民企和外企同等竞争。另搞一套，又不符合市场经济要求的公平公正统一法制的基本精神。

税改对国有企业的处理原则，是让企业按照市场经济的规则运营，这是我国建立西方式现代企业制度的起点。这一点极其重要！

制度的背后是价值观、是非观和方法论。借鉴制度而不接受其世界观和方法论，绝无可能！只是一种掩耳盗铃的说法而已。

海森堡在《物理学与哲学》里曾经说过，那些使用现代物理学仪器和实验方法去探测世界，只接受其数据结果而不想去接受现代物理学理念的人，完全是痴人说梦的一厢情愿。因为仪器的设计和程序的设计，背后都是西方现代物理学的基本理念体系，这个体系里出来的任何数据结果，都打着体系的烙印。

税改新政有两个目的，同时也有明确指标。

税改的一个目的是调整中央与地方的关系。采用分税制，中央和地方统一按税种划分收入，分为中央税、地方税和共享税三种，废除财政大包干。

税改的另一个目的是调整国家和企业的关系。改革的主方向是减税让利，增加企业活力，推向市场。

具体的指标是：“中央与地方之间分税，中央集中60%左右的收入，中央本级支出30%，余下30%左右的收入通过转移支付方式分配到地方，主要支持经济不发达地区。”对国家和国有企业的关系，则是通过降低税负，免除上缴利润等方法进一步增进企业活力，以图实现国企民企外企公平竞争，一体纳税的统一市场经济体制。

分税制改革于1993年推出，正值邓公南巡方罢。经济发展过热，固定资产投资失控，金融秩序混乱，通货膨胀严重，这时推出制度性大改革并非最佳时机，然而形势逼人，也顾不得那许多了。

虽说是志在长远的百年大计，但是实行起来却是个急就章。1993年6月下决心搞，连空中楼阁都还没有，却要求1994年就实施。方案和人员培训统统一片空白，可火烧眉毛顾眼前，战略目标和战术手段只能一锅烩了。

（三）、分税制改革的基本过程。

认真推行一个新政策，必有三大步骤：造舆论，拿办法，谈价格。

这次干了些什么活呢？

理论准备，造舆论。

最基本的舆论准备就是基于邓小平的南巡讲话，江泽民在十四大提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。

中央抛出的重要理论武器，是胡鞍钢、王绍光的《加强中央在市场经济转型中的主导作用——关于中国国家能力的研究报告》（简称《国情报告》）。

1993年5月，胡鞍钢从耶鲁大学经济系返回中国，6月中旬，王绍光从耶鲁大学政治系返回中国，两人就此报告做学术演讲并向中央有关部门介绍要点。6月22—24日，财政部就在门头沟的龙泉宾馆召开会议探讨分税制改革，部分地方财政厅长和预算处长参加，部长刘仲藜主持。会议上常务副部长项怀诚手拿笔记本，亲自介绍该《国情报告》。

这个《国情报告》共分六部分。国家能力；中国国家能力变化；国家财政能力下降的主要原因；国家能力下降的严重后果；中央政府在市场转型中的作用；提高国家汲取财政能力的途径和建议。

有了这个报告提供的理论依据，紧锣密鼓的大造舆论，定向吹风和其他相关预备工作立即开始了。

拿办法。整个1993年下半年，财政部和国税总局夜间灯火通明，加班不断，国税总局甚至把干部分成“业务班子”和“改革班子”两套。

1993年7月底，第一个方案出台：产品税、增值税、工商统一税为中央税；所得税、营业税、资源税作为共享税，地方得到10%~20%，中央得80%~90%。该方案中央将集中超过全国60%的财力，遭到发达省份强烈反对，胎死腹中。

1993年8月底，妥协方案出台：消费税归中央；增值税作为共享税，中央得75%，地方得25%；资源税暂作地方税（后改为海洋石油资源税归中央，其他归地方）；企业所得税按隶属关系征收；其他税归地方；以1992年为基期年（即以1992年财报为准）。该方案中央将集中全国57%的财力。

1993年11月，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中800余字论述财税体制改革，主要是三条：1、包干改为分税，中央和地方分立各自的税收体系；2、改税制，推行增值税为主体的流转税制度；3、改进和规范复式预算制度。

基本框架就此确定。

如果说包干制的方法是各省交公粮养活爹娘的话，分税的办法，就是自己直接去孩子们的粮袋子和菜篮子里去取，可以保证自己的伙食不会比孩子差。

这说明中央政府不再相信地方的觉悟，不再唱什么“全国一盘棋”的高调，而是把地方当作了平等对手。

谈价格。动之以情，晓之以理，既包括拉同伙，也包括瓦解敌军，也包括跟死硬分子妥协。

大家各出法宝。

上边呢，主要是靠尚方宝剑，讲政治，讲觉悟……

下边呢，主要是靠“抽象肯定，具体否定”，讲特殊，摆困难……

这是个锱铢必较的争执，大家很有耐心地磨呀磨……

中央地方的谈判，在收入划分、基数、返还比例和基期年度选择的每一个环节中都节节争夺。

收入划分，主要是前边说的，先搞一个激进版方案，然后再讨价还价有限后退，地方就感觉舒服了很多。

根据刘仲藜部长的回忆，收入划分的基本原则是这样确定的：

“维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种划为中央税；为鼓励地方发展第三产业、农业和效益型经济，将主要来源于这些领域的税种如营业税划分为地方税；为淡化地方追求GDP，防止地区封锁，减少重复和盲目建设，对国家控制的产品由中央征收消费税；对加工制造业（当时最红火）的流转税，地方独享的增值税实行共享，中央拿75%；为体现资源国有，中央要分享资源税，但是由于资源主要来自中西部穷省，这些省本身都是贴补对象，把资源税几乎全留地方，中央只保留海洋石油资源税”

“改革选择生产型增值税，主要是两方面考虑：一是不能影响财政收入特别是中央财政收入，这样生产型增值税比消费型增值税有利于完成任务；二是1993年投资失控，消费型增值税恰恰会刺激投资，与紧缩政策不一致。”

“增值税税率，财政部原定为18%，是按照改革后不增加企业税负的原则，对完税额高达80%的3.8万家大中型企业统计测算出来的（当时已开始在业务中使用电脑部分开展了财务电算化）。改革前征收产品税，名义税率8%，实际税负6%，增值税定为18%，相当于企业缴纳6%的产品税，企业税负不变。”

但是企业主管部门不同意，要求增值税税率定为16%。

理由呢？不需要理由，人多势众就是理由。你有千言万语，我就一句话“会影响企业生产积极性，企业不接受”。

不讲理？就威胁你了，你怎么着吧。

于是财政部和经贸委就在国务院办公会议上吵。终于常务副总理朱镕基受不了了：“我们不扯了，刘仲藜你当召集人，经贸委主任王忠禹一个，国家税务局金鑫局长一个，你们三人小组去商量后报给我，我再拍板决定。”

刘仲藜说：“我就把他俩请到我的办公室商量。我说，这个不要争论了，复杂问题简单化，我退一步降到17%，你们也退一步，由16%增到17%。他俩说，好吧。第二天就报给朱副总理，朱副总理说，你们三人都通过了，我没意见。”

然后是征求各地意见。

上海最细心。财政局长周有道把这个税率拿到企业去模拟，看看比原先交产品税的时候税负变化如何，模拟的结论是实缴6.7%，比原来的产品税率8%明显下降，（还记得前边刘仲藜说18%的增值税率相当于6%的产品税吗？上海模拟的结果是17%的增值税率相当于6.7%的产品税率。嘿嘿）于是回复财政部说是对税率没有意见。这也为财政部的立场提供了新弹药。

增值税率就此确定。

税率风波初定，接着抠细节，扯进项扣除。

增值税需要扣除进项，只对增值部分征收17%，于是财政部指出别看17%数字吓人，扣除进项后其实没多少，还是很体贴企业的。

这人哪，就是不能得了便宜卖乖。电力部门当即跳出来了：水力发电的水是天上落下来的，老天爷不给开发票，没有进项可扣，17%的增值税可就是扎扎实实地增加负担啦。

于是财政部赶紧对县以下小水电出台微调政策，作为妥协。

然后科技部门提出科技产品进项很大一部分是无形资产，很难量化，但不扣除而直接按照销售收入征税的话加重科技企业税负，不利于技术进步。于是再给一个微调。

类似的调整政策有多少？在1994年一季度，财政部和国税总局为类似的微调共发文84个，几乎一天一个文件。

返还比例。上划中央的增值税，其增长部分按照1:0.3返还各省。这个返还，中央财政原打算全国平均分配，大致就是中央先全部收上来，然后把该返还的部分，比如1000亿元，除以29个省市自治区，大家分的一样多。这里边有一点劫富济贫的意思。

被济的穷省很高兴，被劫的富省可不乐意了。谁的意见更重要呢？当然是富省啦，富省如果没积极性去赚钱，穷省可拿什么来分呢？

为了鼓励增收，返还政策改为额度与各省增长挂钩，多增长多返还，不增长不返还。

这下对增长不抱希望的省吃不消了。

因为企业经营状况不佳，黑龙江财政厅长曹广亮起初坚决不同意挂钩，后来是商定有困难单独补贴这才勉强同意挂钩。

基数。基数其实就是各自的底线，不管怎么分割共享，方案出台一定要满足两个要求：地方的生活水准不能下降，原来吃多少还要吃多少；中央的收入不能少，钱不够花不行。

对地方而言，改革不能让地方收入下降，分成后，地方的总所得额不能比基数少。越改越穷，谁都不会接受。

那么就要采用返还的概念。

设地方去年总收入10亿，以此为基数，中央地方三七分。

那么今年收入还是10亿的话，地方分得了3亿，中央有义务从自己的分成里返还给地方，补到10亿，也就是返还7亿。全都还给地方了，跟没改一样。

如果地方今年总收入上升到20亿，那么地方得30%，是6亿元，中央需要补给地方4亿元。地方才能达到10亿的基数。这样中央实得10亿，地方实得也是10亿。

对于积极收税，收入增加速度比较快的省市，中央还会从自己的收入增加额里拿出一个与地方增速挂钩的比例做奖金奖给地方。

项怀诚制定的方法，是按照1:0.3奖励返还。

这样的话，就刚才的例子，地方总收入上升到20亿的话，中央得10亿，还要再返还3亿奖金。总算下来地方得13亿，中央得7亿。

如果地方收入达到30亿，增长20亿，则地方本来就有30%的分成10亿元，中央不需要返还。但是中央需要在增加额里按照1:0.3给地方发奖金，再奖励6亿，这样地方总得16亿，中央得14亿。

所有这些，都以基数为基本依据计算。基数越大，地方越沾光，没有基数，就啥都说不清了。

基数就是这么重要。

地方的伙食水平不下降，那么以哪年为准呢？这就要选定基期年。

基期年也就是基准年度，这一年的蛋糕有多大，地方吃多少，以此为准。选哪一年合适呢？

按照惯例，只有两种选法，或者取几个历史年度来平均，或者直接选上一个已经决算结束的财政年度作为基准。1980年是按照1979年底电报数为基数，1985年是以1983年决算数为基数。

这有什么可吵呢？财政部就是打算直接以1992年为基准年度的。

然而不。大跃进之后最壮观的“八路军糊弄共产党”的闹剧上演了。

由于经济过热，各省1993年的收入都不错。广东算了一下，如果以1992年为基数，与以即将结束的1993年为基数相比，执行8年，到2000年，广东地方将少收入至少600亿元。

于是广东提出要以还没结束的1993年为基期年。

指青苗算收成，这不但是个荒唐说法，还很难实施。1993年的年报，要到次年4、5月份才出得来，这个帐来不及算。事先确定基期年，也给各省作弊注水提供了方便。财政部坚决不同意这个搞法。

广东拿什么理由来支持自己的主张呢？

还是老办法，经济问题政治化。

广东提出：邓小平同志以前要求我们20年之内赶上四小龙，2010年必须完成任务。广东财政如果按照1992年为基数来计算，上交太多，没有办法完成邓小平的指示，这个政治责任，广东负不起。

广东又提出：邓小平同志南巡，是政治意义重大的大事。南巡讲话发生在1992年上半年，反映在经济领域的发展是在1992年下半年，在财政收入上是在1993年上半年开始反映。假如以1992年为基期年，就是故意不把邓小平南巡讲话的成果包含在基准之内！

这个大帽子一扣，上上下下顿时鸦雀无声。

9月13日朱镕基常务副总理率领60多人赴广东调研，废然而返。

9月16日中央政治局开会，决定即使牺牲眼前利益也要换取机制转换，并准备发行1000亿元国库券以弥补1994年可能发生的财政赤字。

9月29日，江泽民总书记在广东珠岛宾馆中南西南10省领导会议上代表中央宣布以1993年为基期年。

项怀诚部长事后曾经回忆，当时他和刘仲藜部长对中央政治局常委会议以1993年为基期年的决定是持保留意见的。当然，后来他也认为这是必要的妥协。

9月没有结束，还剩下一天，当月收入尚未报结。地方作弊灌水的动作可以有多快呢？

9月当月，全国就有4个省当月增收超过100%。

1993年截止9月份，海南增长102%，广东增长36%，上海增长30%。

1993年全国合计，9月份增长51.8%，10月份增长62.5%，11月份增长86.1%，12月份增长121.3%！（按照刘仲藜部长的回忆，这几个数字中。地方财政收入在这四个月里分别比上年同期增长60%、90%、110%、150%。）

这个增长，光光靠各地财政是玩不成的，这要政府号令，全体动员，为自己的家乡争好处才行。我所知道的某省，就是常务副省长直接从曾培炎那里打探到消息，财政厅从部里打探到消息。两相印证之后，星夜动员，省委省府值班室紧急通知，所有市县书记市长带财税领导一起来开紧急会议，统一部署，各出奇兵，行政税务手段一起上，财税收入噌噌地就上去了。

到1993年年底，全国财政收入达到4348.95亿元，比1992年的3483.37亿元猛增900多亿，其中要返还地方的高达600亿元。换言之，如果1994年的财政收入比这个灌过水的1993年收入增加不到600亿元，中央还要倒贴。

各地作弊灌水，中央自然也不会逆来顺受。大权在手，这就组织专项财务大检查，派出工作组奔赴各地清理虚收过头税，严肃纪律，压缩水分。

说来蹊跷，检查组忙了一圈，在江苏只查出2亿元虚收，在云南只查出6500万元虚收，在浙江不但查不出虚收，反而查出绍兴尚有5亿元应收税收尚未征收入库。

原来自从紧急通知一下达，各省干部群众觉悟忽然大大提高。把死欠收起来的；向银行大量贷款缴税的；把历年向各级政府争取到的优惠政策全部放弃，补缴多年优惠部分税款的；甚至有已经倒闭多年的企业，也忽然复活过来主动缴税。

这真叫再狡猾的鬼子也斗不过共产党，何况老子跟儿子斗呢？我就没听说哪个老子在跟儿子斗争中成功过的。

现在说起来可以付之一笑。在1993年底1994年初，财政部可是愁云惨淡。

经济过热已经在政策紧缩了，刚出台的税制改革又碰到各地疯狂灌水做大基数。改革后能不能收得上来？会不会增长？对经济产生什么影响？都在未定之天。

刘仲藜部长回忆说：“我担心方案中存在遗漏的问题或者不合实际的问题，而财政制度、财政政策、税收政策又和经济发展密切相关，这些问题如果不解决，堆积起来又会引发更大的问题，包括：新财税体制把经济搞下来啦，新税制推动通货膨胀啦，税金收不上来，国家出现支付危机啦。这几个问题无论哪个都是天大的事，都会造成财税改革胎死腹中，都会对党的执政能力和经济发展、社会稳定带来极大的消极影响。发生这种情况，第一个承担责任的人应当是我……”

关于承担责任的这一句话绝非虚言，以1993年为基期年搞出来的事端，虽然责任不在刘仲藜，他也不同意这个搞法，但出了事情肯定只能是他一个人兜着。1952年的薄一波部长就是例子。后来的国税总局局长金鑫，也因为出口退税问题背了黑锅，黯然去职。

“1994年财税体制改革当时，全国财政非常困难，中央财政尤其拮据……推出财税体制改革有大风险，而改革方案又由分步实施改为一步到位，培训、准备又十分仓促，能不能按照预想把钱及时足额收上来，保障政府的正常运转，成了1994年一季度尤其是一月份关键的关键……”

为准备应付最坏的局面，刘仲藜部长找到朱镕基，请求批准财政向人民银行临时借款。朱镕基当即批准借款120亿，存在中央金库，时限三个月，专门用于可能发生的支付危机。当时兼任中国人民银行行长的朱镕基本来是明确宣布财政赤字不得向银行透支借款弥补的，这时也顾不得那许多了。

1994年的2月8日，大年三十，一月份财政快报出炉。一月份收入277亿元，比上年同期多收106亿，增长62%，中央税收和地方税收的税款也都按照新规定上缴中央金库和地方金库。值班的项怀诚副部长收到报告后，立即向正在北京慰问财税干部的刘仲藜部长报喜，并且要求取消每年初二初三必开的财政部党组会，大家放松过个好年。刘仲藜当即同意，第二天就赶到国务院向领导报喜，赶紧归还了借来的120亿元。



项怀诚手迹

当年，中央财政多收了900多亿，算是初步成功。此后又分设国地税局，1994年德宝饭店会议，项怀诚部长又主持设计了两项重大调整，以保证中央收入，调动地方积极性。这些大事里边，都有不少讨价还价，但是再也没有像确定基期年那样的委曲求全事件了。

分税制扭转了中央财政收入比重下滑势头，1993年-2007年，中央财政收入占总收入比重由22%提高到54.1%。

分税制改革最终实现的内容，按照刘仲藜部长的说法，包含五方面变革：1、中央与地方的关系调整；2、国家与企业的关系调整；3、增值税与所得税两个重要税率的确定；4、国税地税两个税务局的分设；5、返还比例与各省增长率挂钩和保证基数两项重大政策的调整。



刘仲藜手迹

（刘仲藜部长的回忆可参见他的回忆文章《财税改革的历史机遇》，以及《分税制改革内情》）

为了实现这些目标，中央基本上是软硬兼施，又打又拉，忽而强硬，忽而妥协。按照朱镕基自己的说法：“那段日子是东奔西走，南征北战，苦口婆心，有时忍气吞声，有时软硬兼施……”

对于这么一个强硬干练爱憎分明的人，也真是难为他了。

我的看法，分税制改革是分水岭式的大事件。通过这个改革，中央夺回了大头，也就夺回了经济话语权。由此，中央政府不仅仅政治集中，而且实现了经济集权。所谓诸侯经济，受到了根本性的制约，藩镇割据威胁逐渐解除；曾经甚嚣尘上的联邦制改革之路，从此关上了大门，整个国家重归大一统的中兴之路。

这条道路会通向何方，我们暂时不得而知，功过利弊，也不是我们评论得了的，但国家不会走向分裂，是基本可以确定的前景。

打个比方说，分税制改革使得国家避开了晚唐的割据结局，这就是它的核心意义。

预告：在全社会都在大搞加工业的时代，分税制改革分的是流转税。随着社会财富增加，大家都赚钱，腰包鼓了，国家就开始盯上所得税，这其中的折腾，就是下一节的内容。

五、2001年所得税改革，政治还是经济？

国家的钱是永远都不够花的。

在全社会都在大搞加工业的时代，商品经济蓬勃发展，分税制改革分的是流转税。随着社会财富增加，大家都赚钱，腰包鼓了，国家就开始盯上所得税。

到20世纪90年代末，国内国际的基本形势是：国际上受到越来越严厉的政治围堵和压迫；国内东西部发展差距越来越大；中央财政占财政收入总额的比例始终摇摆在50%左右，并没有真正夺回发球权。

为了打破围堵，需要向西和西南实现对中亚南亚和东南亚方向的陆上突破；为了维护统一，实现均衡发展，需要对中西部予以扶持。西部大开发战略就此展开。

这是国家大事，要中央花大钱，中央财政也要进一步增加自己的财政话语权，所得税制改革应运而生。

不是说分税制改革之后中央财政可以控制全国财力的57%吗？怎么又成了徘徊在50%左右了呢？

原来，分税制改革之后，起初中央财政的窘迫局面初步打破，地方财政倒有些吃紧的迹象。

以前说过，大包干时代，地方财政为了不上缴，大办加工工业企业。通过对这些企业的减免税和补贴来逃避上缴，企业亏损与否不太重要。分税之后，地方要从自己口袋里掏钱背这个包袱，就吃不消了，不得不让这些企业大批破产或者改制。往好处说，这客观上促进了企业机制转换。

地方钱不够用了，自然要想辙。

在分税制的新体制下，怎样才能多搞点钱而又不上缴呢？

主要是四大手段：

一是挖潜力，加强地税征收。所得税，营业税，契税，通通应收尽收。

二是甩包袱，地方原属的国营和集体企业，凡属亏损的都转制破产，卖光送光。

三是做生意，就是所谓“经营城市”，主要以卖地为第二财政来源。

四是小秋收，开动脑筋在其他非税收入中扩大财源，什么经营权出让之类。

地方这样干的结果，中央财政就只在1994年那一年财政收入比重达到55.7%，高兴了一年，之后7年又降到50%去了。

1993年到2000年这7年间，企业效益开始凸显，国民收入增加比较快，大家都赚钱了。而且，这时候第三产业逐渐成了气候，不需要制造批发零售有形产品也可以赚钱，所得税增长的速度就超过了流转税，成为一个分量越来越重的税源。

1993年，全国个人所得税25.5亿元，地方企业所得税293.3亿元，不值一提。

到了2000年，全国个人所得税510.2亿元，增加2000.78%；地方企业所得税1005.5亿元，增加342.8%，这不再是微不足道的小数字了。

见财起意，中央财政开始动脑筋在所得税上做文章。

如果说在流转税上做文章是“若要从此过，留下买路财”这种雁过拔毛手段的话，那么在所得税上做文章就是“你赚钱，要请客”直接分肥的把戏。

投石问路，先来个小动作。

1999年11月1日，开征个人储蓄存款利息税。这本来属于个人所得税，是地税征收范围，然而中央却将其列入中央收入。

这个税既小得可怜，又是由银行代征，各地税务局谁也没当回事，没把它当做一个大是大非的问题来对待。

一叶落而知天下秋。这个利息税金额虽小，却意味着个人所得税成了中央与地方的共享税。

看到大家没什么负面反应，2001年财政部就上报方案要求实行所得税分享的改革。

2001年10月17日，李岚清批准财政部方案后，召开30个省和6个计划单列市财政厅局长会议。项怀诚部长宣布所得税分享方案：中央与地方分享两个所得税，比例为中央75%，地方25%；或者中央70%，地方30%，要求地方财政厅局长回去汇报，限期书面答复。

板刀面还是馄饨面，你们自己挑！

八年河东，八年河西，进入21世纪的中央政府，已经是强势政府。今非昔比，用不着忍气吞声一家家跟诸侯商议了。对比1993年税制改革，如在梦中。

地方上都乖乖地在五天内书面答复。内容还是抽象肯定具体否定的一套把戏：“坚决支持中央决策，不过我们家有点具体困难……”大致上还是两个要求：增分享比例，以2001年为基期年。

地方既然这么乖，总理决定让点甜头，给识相的诸侯一个作弊的机会放放水，同意以尚未结束的2001年为基期年。

项怀诚部长却不同意。主要理由是所得税弹性很大，作弊空间也大，1993年殷鉴不远，不宜重蹈覆辙。

11月10日国务院办公会议的休息时间，朱镕基找到正在散步的项怀诚，说是决定以2001年为基期年。理由很有意思：1993年那么困难我们也搞成了，现在经过“三讲”，干部觉悟都提高了，应该没问题；再说已经11月中旬，想来下边也闹不出什么幺蛾子。

不好说这是个过于轻率的决定，但肯定是个过于自信的决定。

11月14日，朱镕基亲自在国税总局副司以上干部会议上宣布以2001年为基期年，并且发狠说：到年底还有一个多月，如果有人造假，等待他们的将是严厉的打击！

11月23日，财政部预算司张弘力司长主持布置所得税改制工作。

12月21日，国务院印发了《所得税分享改革方案》。

很明显，与1993年相比，这次改革，从中央到财政部，心情放松得多，规格低得多，措施简单得多。

然而，中国财政是个靠基数说话的体制。利之所在，水火不辞，刀兵不避。

11月份，地方所得税增收139.4%！

国税总局不得不在12月3日紧急下发《关于作好2001年12月份所得税征收管理的紧急通知》。通知要求遵守坚决不收过头税的组织原则，严禁各级违法多征、虚征、混淆税款入库级次；前10个月按季征收的，不得改为按月征收；预缴税款数额要按照前10个月的办法确定；应该于2002年以后征收的税款，不得提前入库。

12月10日，国税总局召集10个主要省市座谈，金人庆局长亲自苦口婆心劝各地不要乱冲基数，并再次传达了朱镕基的警告。

然而，继11月各地基数高速增长之后，12月份地方所得税收增速继续狂涨不已。

12月未结束，仅仅上中旬的数据，地方所得税征收完成137.82亿元，同比增长187.1%！

雪崩一来，排山倒海。

12月上中旬所得税增长超过100%的省市依次为：江西省增长816%，宁波市增长708.7%，河南省增长609%，广西增长597.7%，青岛市增长577.2%，内蒙古增长496.9%，浙江省（不含宁波市）增长467.5%，宁夏增长462.2%，安徽省增长404.5%，贵州省增长376.5%，新疆增长352.9%，吉林省增长314.8%，山东省（不含青岛市）增长235.6%，天津市增长230.1%，江苏省增长223.5%，重庆市增长197.5%，湖北省增长179.2%，河北省增长173.3%，甘肃省增长167.4%，大连市增长164%，山西省增长155.7%，云南省增长142.8%，湖南省增长128.6%，陕西省增长104.6%！

面对如此局面，财政部束手无策，只得于12月29日打报告给国务院，要求国务院直接干预。

国务院连新年也过不好了，径直于2002年元旦当日，以1号文件转发财政部《关于2001年11月份和12月上中旬地方企业所得税增长情况的报告》。重申纪律之余，严厉警告说2002年1月份就将派出调查组组织专项检查，一旦发现弄虚作假，不但要扣减基数，还要严肃处理责任人。

法不责众。大家都是为了工作，又没往自己腰包里塞，怕什么？乌纱帽也是当地政府管的，又不是你朱镕基管，为了本地利益，个人摘了乌纱也不怕，当地领导兜着，决计吃不了亏。

1号文件下发之后的情况怎么样了呢？

2001年第四季度，全国企业所得税平均增长111.4%，增幅最高的省增收700%，全年平均下来，增长62.7%。

事实给了相信“三讲”威力，相信干部觉悟，实则是过于自信自己权威的国务院领导一记响亮的耳光。

2002年1月收到报表的总理，恼羞成怒之余，年也不过了，立即派审计署赶赴各地专项检查所得税征收问题，要求对违规人员严惩不贷。

1月15日起，财政部和审计署倾巢出动，派出16个审计特派办检查组和19个财政专员办检查组共计1500余人。除了西藏没去，到35个省市专项检查了一个月。朱镕基对检查结果很不满意。财政和审计只好过完年再出发，对这35个省市进行了全面检查了半个多月，期间各地至少有上万名财税干部配合调查核实。

检查梳理到五一节前，总算有个结果，查出256亿元不正常收入，占增收总数的40.6%。财政部据此提出了处理建议。

估计是想起了1993年忍气吞声的往事，旧恨新仇涌上心头，这次朱总理坚决不肯饶过这帮家伙，拒绝接受财政部的处理建议，一定要上升到政治高度，认定这是严重的作风问题，一定要处理到人。

说起来，政治人物的特点就是一切问题都会被他弄成政治问题，然后用政治手段来解决，也就是整人。政治人物在他的生涯里有时会被人整得很惨，这绝不意味着他会从此厌恶整人，恰恰相反，他有了机会的时候，整起人来，多半比他的对手还要狠。古今中外的历史，不厌其烦地重复证明着这个道理。

2002年的春天，经济问题又一次政治化了。

事后看来，事件的起因是双方判断失误的合成结果。

地方凭着1993年税改的老经验，以为依旧可以先搞既成事实，法不责众，逼迫中央追认，忘了现在已然是强势中央。

总理强势了好几年，雷厉风行，予取予求，感觉好得很，完全想不到底下会公然叫板。

一大帮串通作弊的小学生面对着一个抓狂的班主任，怎么收场呢？

班主任虽然抓狂，权威一定要维护，但是也不能真的把全体学生统统开除，那样你去当谁的老师呀；学生沉默不语，一副死猪不怕开水烫的嘴脸，谁也不主动自首认错，说实在的，当过学生的都知道，这时候也没法单独出来认错了。

这种其实是听天由命的沉默又被老师认为是坚持对抗，双方这就掐上了。

原来不同意以2001年为基期年的项怀诚，这一次是当打手呢还是当和事老？

一个好干部，就要对工作负责，做好本职该做的事。不能因为当时我正确，你们领导一意孤行弄砸了，我就不来收拾残局。也不要再去多说当时我怎么怎么英明，你们领导如何如何愚昧。秋后算账的事总是不可避免的。

“公门里边好修行。”项部长提出经济问题经济解决，不要上升成政治运动，弄得腥风血雨。

这是好心，要设计一个台阶让大家走下去。具体怎么做才能把事办好，得到总理认可呢？

好事办好不容易，有一套太极拳要打。

于是项部长就跟张三丰似的，于大庭广众之下，掐架的两帮人之间，行云流水，一招接一招，圆转通融地练将起来。

首先是不承认地方报上来的2001年基数，但是也不说为什么不承认，不去指责地方恶意欺骗中央，不追查责任人。那么以什么为基数呢？是以2000年地方企业所得税实际为基准，乘上一个不太离谱的增长率，推算出2001年的基数。这个算法符合国务院文件精神，总理就有了面子。

其次是一股脑搞了八个不同的处理办法，接二连三地报给总理，显示出我们很认真用心解决问题。同时也给他机会研究比较一番，弄死领导几个脑细胞，消磨一下领导的火气。

再其次就是选择时机。趁着陪朱总理视察长江大堤，总理心有旁骛的机会，6月12日项部长在安徽铜陵报告解决方案，总理基本同意。于是项部长摸出随身的计算器就开始算账，搞出了两个互为补充的公式。具体公式就不说了，挺简单也挺巧妙。

趁热打铁，两天后，6月14日总理办公会议通过该方案，又过一个星期，6月21日财政部就召集各地财政厅局开会，推出基数的两种算法。算下来，核定后的2001年增长率为35.6%。

如果说1993年基数是忍气吞声的结果，这一次可以说是以假对空。你们既然作假，我就凭空算一个基数出来。家家都有计算器，不信算数不如你。嘿嘿。

最后也是最重要的，做好事的人，最关键的一点是要保护好自己。做好人可以，当烈士就没意思啦。

为了保护自己别给人抓住小辫子，反而弄得擦屁股的人不干净，这次会议，财政部拒绝发放书面的领导讲话稿和会议资料，只给各个省分别发了一张试算表格。各省厅局长回去之后怎么跟省长书记汇报，那就看大家的才华。反正我财政部是给大家擦屁股的，擦成这样，已经很仗义了。

于是风波平定……

反过来说，假如项怀诚部长不主动出头打圆场，用经济方法解决这场风波，事态的发展会怎么样呢？

首先，这时候的强势中央肯定无法接受800%增长这种离谱增收，一定要找茬收拾人，下边这些个财税局长多半都没有好果子吃。可是如果把这次违规的干部都处理了，那以后谁来替你收税呢？

其次，这些干部也是挺可怜，两头不是人。为地方工作是他们的本分，听本地领导的话也是应该。如果别的省都超收，自己不超收，算是无能不尽责，跟当地交代不了；超收了不能自圆其说，违反制度和财经纪律，跟财税系统上级交待不了。

再其次，缺一个台阶。朱总理已经判断失误，雷霆震怒，已经走在大清查严处理的道路上，自己是没法自找台阶下场的，总不能说也查不出什么大问题，就这么偃旗息鼓，必须有人给他铺这个台阶；底下收税干部已经超收，中央不接受，三轮大检查，事实俱在，难道要自己自首说我弄虚作假？还是硬着头皮不认账？

所以项怀诚部长这个台阶铺下来，是一件大大的功德。无怪乎地方的许多财税局长说项部长这个方案提出来，大家全部解脱，是救苦救难观世音菩萨呢。

综观1952年税改，1993年税改，2001年税改这三次变革，都是在政治形势驱动下的变革。在改革的过程中，1952年是经济问题政治化，搞得血雨腥风，全面倒退；1993年是政治需求向经济低头，委曲求全；2001年是差一点点就经济问题政治化，最终和平解决。这从另一个大家不注意的角度，反映了中国社会思想文化的演进。上纲上线，整人整死的斗争哲学已经不再时兴，中国进入商业社会，大家靠资本说话，为利益商量，谁都不愿意见血了。

选择这三次税改来介绍，主要是提供个看问题的视角，如果能对大家的思考有帮助，幸莫大焉。

（注：改革开放没几年，当事人的回忆和各方的数据已经千奇百怪，互相对不上号。本文以上文字里的数据，如非确有另外的准确来源，一律引自《中国财政五十年》和翁礼华先生《双赢的博弈》，事件经过的时间地点当事人内容，首先以当事人回忆文章为准，其次以翁礼华先生《双赢的博弈》为准。至于本文离经叛道的观点，均不由上述两书的作者负责，本人亦不负责。）