相比第一次波恩会议，此次会议决议大多流于口头承 诺，缺乏实质性内容，显得有些“雷声大，雨点小”
多国承诺长期援助阿富汗
王世达
2011 年 12 月 5 日，讨论阿富汗前途问题的第二次波恩会议在德国隆重召开，来自 100 多个国家和国际组织的 1000 多名代表与会。阿富汗总统卡尔扎伊、德国总理默克尔以及联 合国秘书长潘基文共同主持会议。在会议上，国际社会承诺在 2014 年完成防务移交后继续 向阿富汗提供长期安全和经济支持。但相比第一次波恩会议，此次会议决议大多流于口头承 诺，缺乏实质性内容，显得有些“雷声大，雨点小”。
会议重在争取国际社会长期援助
阿富汗 2001 年 11 月，国际社会围绕阿富汗战后重建召开了第一次波恩会议，决定成立过渡政 府、尽快制定《宪法》、实施西方式的总统和议会选举、国际社会提供经济和安全援助以及 保护人权等。此次会议后，阿富汗重建进程正式启动。十年来，阿富汗重建取得一定进展， 经济缓慢恢复并有所发展，教育普及率大大提升，妇女及少数族群权益得以保障。然而，第 一次波恩会议也存在重大缺陷，例如阿富汗最大族群、历史上长期掌权的普什图人在相当程 度上被排斥在政权之外，大量军政要职被以内战胜利者姿态出现的北方民族占据，这给日后 阿富汗局势再度动荡埋下了隐忧。同时，国际社会虽然为阿富汗重建投入大量资金，但因浪 费严重及分配不当等因素，阿富汗至今尚未形成“内生式”经济增长机制。世界银行最新报 告显示，美国自 2001 年以来已在阿富汗投入 4440 亿美元，但大部分资金用于购买军事设备 及支付驻阿美军的薪金，真正用于阿富汗经济重建的资金相当有限。目前，阿富汗政府仍严 重依赖国际援助以及为数十万国际安全援助部队提供服务的“战争经济”。例如 2011 年，阿 政府收到约 157 亿美元援助，占其公共财政支出的 90%以上，并认为到 2015 年仍需 100 多 亿美元的国际援助，这几乎相当于阿富汗国民生产总值的一半，其中大部分用于维持届时将 增至 35 万人的安全部队。卡尔扎伊总统则在会上明确表示，阿富汗在 2014 年防务移交结束 之后仍需要长达 10 年的军事和经济援助。
为避免阿富汗在 2014 年后再度成为“恐怖势力的庇护所”，以美国为首的援助方承诺为 阿提供长期支持。例如，美国国务卿克林顿表示：“美国将与阿富汗伙伴坚持到底”。德国外 长韦斯特韦勒表示：“我们不会放弃阿富汗不管。阿富汗不会孤单”。联合国秘书长潘基文指 出，在过去十年中，国际社会支持 460 万阿富汗难民回国，帮助 730 万儿童入学，并且改善 了阿富汗的卫生保健，并承诺在未来十年中，尤其是 2014 年以后继续大力支持阿富汗。最 后，各方就“相互约束的承诺”达成一致。阿政府承诺推动政治改革，加大反腐力度，强化 民主制度，提升施政水平，国际援助方及国际组织则表示在 2014 年之后提供长期援助，确 保阿富汗现政权生存。
三大问题导致会议效果大打折扣
首先，塔利班等反叛组织拒绝与会。阿富汗安全形势再度动荡的症结在于塔利班的强力 反弹。因此，能否说服奥马尔等塔利班领导人参加和谈就成为稳定阿富汗的关键。美国和阿 政府本想邀请塔利班等反叛组织的代表参会，在全球媒体的聚光灯下展示和谈成果，进而正 式开启阿富汗和平进程。有消息称，阿政府曾希望邀请卡比尔、贾拉勒丁•哈卡尼的兄弟易 卜拉欣以及“伊斯兰党”领导人希克马蒂亚尔的私人信使分别代表塔利班、“哈卡尼网络” 以及“伊斯兰党”三大反叛组织参会。但塔利班仍坚持参加和谈的三个前提条件，即将塔利 班成员从恐怖分子名单中移除，释放全部被关押的塔利班囚犯以及所有外国军队撤出阿富 汗，其他两大反叛组织的和谈态度也在不同程度上受塔利班的影响。与此同时，美国正与阿 政府就签署《战略伙伴关系协议》加紧谈判，其核心就是确保 2014 年后在阿保持合法军事 存在。由此可见，双方谈判立场的根本对立导致和平进程短期内难有实质性进展。
其次，巴基斯坦抵制会议。长期以来，美国等西方国家认为无法剿灭塔利班等反叛势力 的根源是巴基斯坦境内存在所谓的“恐怖势力庇护所”，并由此认定巴基斯坦是解决阿富汗 问题的关键，不断向巴军政当局施压，要求其对西北部落区展开大规模武装清剿。可以预见， 如果巴基斯坦参会，那么必将成为以美国为首的北约国家推卸反恐责任的最好“替罪羊”。 当然，更直接的原因就是 11 月 26 日发生的驻阿国际安全援助部队空袭巴基斯坦边境哨所事 件。空袭事件导致 24 名巴军士兵死亡，并在巴国引发空前强烈的反美情绪。长期以来，美 为维护自身安全及政治利益，一味要求巴军对西北部落区实施大规模地面清剿，同时频繁发 动无人机越境袭击，在巴大搞情报渗透，甚至发生美情报人员在巴境内开枪杀人事件。5 月， 美派遣特种部队深入巴境击毙“基地”组织领导人拉登，将巴当局置于国内外异常尴尬的境 地。巴基斯坦此次拒绝参会实际上是双方反恐目标长期严重错位的必然结果。
最后，地区国家在阿问题上与美严重缺乏互信。在推动与塔利班和谈的同时，美还希望 地区国家出力助其脱困。然而，地区国家怀疑美在阿及地区别有他图，担心美长期“赖着不 走”。例如，伊朗外交部长萨利希表示：“要恢复阿富汗安全和稳定，外国军队就必须撤离阿 富汗，更不能设立军事基地。” 俄罗斯外交部长拉夫罗夫则表示：“国际维和使命完成后， 国际社会应确保阿富汗的中立地位”。
基于以上种种原因，第二次波恩会议远不如上次会议成果显著，而更像是美国凝聚内部及盟友士气的动员大会。此次会议无法解决阿富汗问题的根本症结，其充其量是一剂预防针， 防止国际援助方在 2014 年之后一窝蜂撤出阿富汗，引发不可预测的灾难性后果。
（王世达，中国现代国际关系研究院，长策智库 GMEP 特约研究员）
