IMF 的改革进程受到世界经济与政治格局的复杂影响，这使得中国的期望与 IMF的改革现实之间存在着一定的差距，为此，中国应采取更为主动的策略
后金融危机时期的国际货币基金组织改革
黄梅波
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熊爱宗
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二战后世界经 济格局的变化以及 不断 爆发 的国际金融危机都 使国际货币基金组 织（International Monetary Fund, IMF）存在改革的必要性与迫切性。从目前看，IMF 改革涉及的内容大致包括以下几个内容：涉及 IMF 合法性的治理结构改革、涉及 IMF 有效性的职能改革（主要包括监督职能改革、贷款职能改革等）、以及其他方面的改革。作为国际货币合作中的规则协调（机构协调）主体，IMF 的治理结构问题严重威胁着其合法性和有效性，并影响了其国际政策协调效率；国际货币体系的根本性缺陷使得 IMF 存在储备货币管理制度的缺失与融资瓶颈；在国际金融危机中，IMF 所表现出的监督能力令人失望，在危机救援方面也力不从心。近年来，IMF 针对以上问题进行了广泛的改革。2005 年 9 月，时任国际货币基金组织（IMF）总裁的罗德里戈•拉托（Rodrigo de Rato）提出了有关 IMF 改革的中期战略（MTS）报告，拉开了 IMF 近期改革的序幕。中国作为最大的新兴经济体和发展中国家，对世界经济增长之贡献日益显著。中国应积极参与 IMF 的各项改革，努力致力于更加公平、合理的国际货币秩序的构建，使新兴经济体和发展中国家的整体地位得以有效提高与合理反映。
一、治理结构改革
良好的治理机构涉及 IMF 合法性问题，这是 IMF 工作运行的首要前提条件，是 IMF 改革的重中之重。治理结构改革的总体目标是，使 IMF 的治理结构与世界经济格局的变化相一致，使之既能促进 IMF 工作运行的高效，同时又能满足 IMF 作为国际公共产品的性质，照顾到不同国家特别是低收入国家群体的利益。
IMF 治理结构改革主要包括两部分，一部分为治理框架改革包括份额和投票权、执行董事会、总裁（以及副总裁）选任等，另一部分为决策机制改革。
（一）治理结构框架改革
1．份额。成员国对份额的认缴是 IMF 的最大资金来源，同时也是决定各国投票权大小的最重要变量。份额改革主要涉及的内容为份额公式的确定以及份额中各变量的选择。份额公式设计的原则应该更加简单和透明，并能反映不同成员在世界经济中的地位。份额公式应与份额的多种作用相匹配、在统计上更便于操作执行、要更易被成员国接受等。这些要求同样适用于份额公式中各变量的选择问题。
2．投票权。投票权基本上取决于份额，即 IMF 成员国的投票权分布格局基本上与份额的分布相同。因此，投票权的相关问题主要来自于份额公式的改革。另外一个相关问题就是涉及到 IMF 治理结构公平性问题所采用的基本投票权问题，为避免低收入国家在 IMF 治理结构中的日益边缘化，确保 IMF 治理结构的公平性，应不断提高基本投票权的规模和在总投票权中的比例，并应建立某种机制以确保基本投票权的比例不断增长（至少不降低）。
3．执行董事会。执行董事会是 IMF 的常设机构，负责执行 IMF 的日常事务。与投票权（份额）改革相一致，改革的目标也是使执行董事会构成格局与世界经济格局相一致，能较为公平合理反映不同国家在 IMF 日常运行中的声音。其改革内容包括，任命执董与选举执董的产生问题、发展中国家和发达国家执董对比问题、执董会席位分配问题等。
4．关于“部长级委员会”。考虑到理事会、执行董事会以及国际货币金融委员会在 IMF治理结构中的各自缺陷，可以考虑以“部长级委员会”来代替 IMFC，从而使 IMF 在政治上得到加强，更好地协调全球性问题。部长级委员会将是个拥有实质性权力的决策机构。由部长层次组成的委员会应对诸如危机反应和协调、多边磋商、贷款新工具以及总裁选举等核心问题进行决策，而不仅仅是提供建议或表明意见。
5．总裁（副总裁）选任。长期以来，IMF 总裁包括副总裁的选任一直遵循非正式规则，即总裁往往来自欧洲国家，相应的第一副总裁则来自美国。2011 年 5－7 月，在 IMF 新一轮的总裁选举中，虽然各方一直呼吁对其进行改革，但是从最终的结果来看，选择规则并未发生根本性变化。IMF 总裁选举应建立更加清晰和明确的选举规则，以法律的形式来摒弃总裁（副总裁）来源地的限制， 真正实现总裁选举的公平与公正。
（二）决策机制改革
1．明确的决策机制。在 IMF 事项决定中，有些决策机制是不明确的，例如 IMF 一些重大事项不是来自于各国的投票权决定（暂且不论这种投票权是否合理公平），而是来自于“共识”，在 IMF 的《国际货币基金附则和规章》中，也要求总裁作为理事会和执行董事会会议主持人应主张各成员国取得“共识”，而不是一切付诸表决，这为某些成员国（或集团）对 IMF 决策施加影响带来了便利。“共识”的初衷是为了使 IMF 更好地就决策达成一致，但是现在来看，对“共识”的滥用已经严重削弱了 IMF 决策的严肃性。
2．投票权的“多数票”原则。IMF 表决有“简单多数通过”和“特别多数通过”两种。
“简单多数”指超过投票权的半数即可，而特别多数则是指总投票权的 70%，或者是 85%。在实际运行中，为了加强对 IMF 的控制，以美欧为首的发达国家不断减少简单多数票表决事项而相应地扩大特别多数票原则的使用范围，从而使得美、欧等国家或国家集团一票否决权的行使范围得以扩大，这实质上加剧了发展中国家在 IMF 决策过程中的劣势。未来改革，应在一定范围之内，不断降低特别多数票的使用范围，降低特别多数票的投票数量，或者采用其他类型的多数票（如成员国数量和投票权的双多数等）。
此外，涉及治理结构改革的内容还包括管理层改革、IMF 工作人员聘任等。
二、IMF 监督职能改革
1．加强对汇率的监督。2007 年 6 月 15 日，IMF 执董会通过了《对成员国政策进行双边监督的决定》（新决定）以取代《1977 年汇率政策监督决定》（旧决定）。学者对“新决定”存在各种看法。新原则的引入使得 IMF 更容易介入对一国内部经济事务的干预，这导致了大部分发展中成员的反对。
2．加强对其他宏观经济政策的监督。如欧洲主权债务危机所暴露的发达经济体面临的
财政收支困难问题，基金组织也应组织相关力量，扩展经济监督的范围，从而将影响宏观经济稳定的相关问题监控在国际社会之下。
3．加强对金融部门的监督，鉴于“金融稳定”在世界经济中日益增强的重要性，IMF
和世界银行在 1999 年启动一项“非强制性”检测项目“金融部门评估计划”（FSAP）以测评成员国金融体系。本次金融危机使得 IMF 进一步扩大 FSAP 的执行范围，美国、中国也首次纳入该评估体系。应加强 IMF 对于全球性金融监管机构的重要性，主要观点包括：在IMF 之外重新建立新的机构，或者通过扩充国际清算银行（BIS），由 BIS 承担全球监管职能；赋予 IMF 新的职能，由其承担全球金融监管的职能。
4．加强早期预警系统（EWS）的建设。从 1999 年开始，早期预警系统（EWS）模型成为 IMF 实施监督的手段（还包括综合的、密集的政策对话等）之一，它用来评估货币危机发生的可能性。但是尽管 EWS 模型运用系统、客观以及一致的方法来预测危机，但预测结果的精确度却并不显著。
三、IMF 贷款职能改革
本次金融危机对 IMF 贷款职能提出了新挑战，IMF 自身也做出了巨大调整。
1．解决 IMF 有限可用资金与贷款需求急剧波动存在矛盾。由于 IMF 的贷款总额在一定时期内是相对稳定的，而借款国借款数量则会发生急剧波动，这表现为危机期间借款数额急剧增大，而在经济稳定时期，借款数额则相对较小，因此 IMF 面临着或可用资金不足或资金大量闲置的尴尬境地。比如，2007 年 IMF 还在为大量成员国提前偿还贷款使其收入大幅减少而发愁，全球性金融危机的骤至又使其必须立即应对资金不足，救援不力的难题。因此，未来改革的重点一方面是如何不断扩充 IMF 可供贷款的额度，提高 IMF 在金融危机期间的救援力度，同时另一方面处理好在经济稳定期间避免 IMF 的资金闲置问题。
2．贷款的条件性问题。应不断弱化或消除 IMF 贷款苛刻的附加条件。IMF 在向国际收
支失衡或处于金融危机中的国家提供贷款时，往往要附带很多苛刻的条件作为前提，这些条件可以概括为“紧缩+开放”。然而自东南亚金融危机后的贷款实践却表明，许多危机国在接受的贷款条件后，其国际收支状况和危机程度曾一度出现了恶化的倾向，这些国家的金融体系虽然没有完全崩溃，但经济却陷入了严重的衰退之中。应促进贷款条件现代化，将争取保证拨付贷款的条件有所侧重并进行适当调整，以适合各国政策和基本要素的特点。同时实施更为灵活有效的救援贷款工具，对具有较强劲的经济基本面、合理可靠的政策及政策执行记录的国家，提供较为灵活的贷款安排。
四、IMF 改革的中国视角
IMF 的治理结构改革涉及份额、投票权改革和组织构架、人事制度改革。但是，到目前为止，IMF 所进行的份额改革并未触及实质；投票与表决制度仍有待于完善；对已达成的改革协议的实施十分缓慢。IMF 在组织构架和人事制度上的改革也不彻底。由于资深战略决策机构的缺失，IMF 在国际经济政策协调方面的效率甚至不如 G7、G20 等随机协调主体；机构之间权责划分不明确；人事安排向发达国家倾斜。新兴经济体和发展中国家要改变不合理、不平等的现状无疑是艰难的。
中国是世界上最大的发展中国家，同时也是世界第三大经济体，理应为全球经济稳定与繁荣发挥更大的作用，理应以更积极的态度面对 IMF 改革，以推动公平合理的国际货币金融体系的建立。
首先，在IMF的治理结构改革方面，中国应站在发展中国家的立场，积极推动IMF治理结构的改革，提高中国等发展中国家在IMF中的话语权。与之产生的一个问题是，随着中国经济实力的增长，中国将会在国际经济治理中扮演重要的角色，在这种情况下，中国所承担的责任也将越来越大。所以必须要处理好权利与责任的问题，在初期中国还没有做好准备的情况下，如何对权利与责任做好平衡显得尤为关键。初期的一个安排可以考虑为，切实争取中国在IMF中投票权的增加，但是对于IMF管理层的介入，可以考虑循序渐进。
其次，对于 IMF 监督职能改革，中国是一个重要的利益相关者，无论是全球经济失衡，还是汇率监督等各个方面的内容，都牵涉到中国。应考虑中国经济所能承受的限度，尽量避免改革内容对中国经济的影响与冲击。同时也可以考虑通过外部压力，通过 IMF 监督职能改革，反过来推动中国国内经济结构调整。这也是中国在享受国际经济权力的同时所必须承担的国际责任。
再次，从 IMF 的危机救援职能来看，从 20 世纪 90 年代起，中国开始出现资本项目与经常项目双顺差，外汇储备迅速增加并位居世界第一位，远远超过了应对国际收支逆差所需要的额度。同时，中国目前发生国际收支危机和货币危机的可能性不大。所以，单纯从危机救援上来说，中国对 IMF 的贷款职能改革并无多大的热情。但是 IMF 的危机救援作为一种全球公共物品，是促进全球与区域金融稳定的重要力量，因此，提高 IMF 的危机救援能力，这是中国作为世界大国的责任，但是 IMF 首先要提高中国在其中的地位与作用。
最后，IMF 的改革进程受到世界经济与政治格局的复杂影响，这使得中国的期望与 IMF的改革现实之间存在着一定的差距，为此，中国应采取更为主动的策略，如努力保持自身的经济增长与稳定，积极推动 SDR 的发展，加快人民币国际化与区域化的步伐等等。
（黄梅波，厦门大学经济学院教授，长策智库 GMEP 特约研究员）
（熊爱宗，厦门大学经济学院助理教授，长策智库 GMEP 特约研究员）
