保障性住房制度不是一劳永逸的，单纯地建起楼房只是整个住房保障制度的第一步，随之而来的还有建成后的日常管理与运营问题，保障房的各项物业费用和管理人员的供养都是不可忽视的
建好管好保障房，为可持续发展服务
罗凯 王子璕
一、为什么要修建保障房？
传统的儒家文化使“家”成为中国人的经济、政治、社会和文化生活的核心单元，住房作为“家”的载体，其自有性和不可或缺性也就成为了题中应有之义。一代又一代的中国人为了自己的、还有孩子的房子而终其一生、辛苦劳作。
新时期的中国既是体制转轨国家，又是新兴经济体。作为转轨国家，市场化大潮滚滚而来，涌向四面八方，其中也包括住房领域。旧的计划经济体制下的福利分房制度成为历史，代之以商品房为主体、经济适用房和廉租房为补充和保障的新住房体制。而作为新兴经济体，中国正经历着前所未有、世所罕见的急遽工业化和城镇化的过程，中国吞吐着世界最多的铁矿石、煤炭、石油等能源原材料和世界最多的钢材、水泥、建材等产品，但是房价上涨过快仍然成为这个尚在进行体制改革与创新的新兴大国的最大民生议题。
房价上涨过快，反过来说，就是老百姓买不起房。统计数据表明，我国城镇居民自有住房率高达 89%，农村老百姓的自有住房率是 99%，绝大多数人都有房，为什么房价还这么高？而且还在持续快速上涨？
调查发现，房价上涨主要表现为城镇地区，尤其是城市的房价上涨，并且行政级别越高、经济越发达、人口规模越大，房价上涨也越多。这里面根本的原因在于城市化引发集聚效应，使农村地区、落后地区、行政级别相对较低地区的居民离开了出生地、离开了自己的住房，来到了人员相对更密集的地方，由于人走但房留，最终造成了“有房无人住，想住没有房”的局面，这种结构化的扭曲形成了目前住房高自有率下房价持续上涨的悖反现象。非均衡发展理论认为，发展中经济体的工业化过程必然伴随着长时间的地区发展不平衡和城乡发展不平衡，任何国家在这一过程当中，将不可避免衍生出现代化街区与贫民窟并存的“大城市病”问题。
本届政府高度重视民生，首次明确提出“要让人们活得有尊严”，因此，在住房市场化改革遭遇高房价下民生关切时，政府重又扮演起非常关键的角色。但是否要回到计划时代呢？基于住房的投资品特性的功能定价（Hedonic Pricing）理论指出，从财力负担和满足百姓的多样化需求上看，回到计划时代或至少以计划时代住房供应制度为主基调的任何尝试均显得既不可行也不合意。比较稳妥的办法是充分发挥商品房市场基础性作用的同时，适度引入政府调节，建立起与商品房真正实现互补的保障性住房体系。
二、保障房该保障谁？为什么要补贴他们？
概况地讲，建设保障房是为了改善民生，促进解决发展问题，从而确保经济持续增长的后劲充足。因此，保障房的保障对象，即目标群体的甄选标准，也要相应依据这一原则。对于一个特定的城市来说，保障房首先要覆盖本地低保无房户，这是保障房的核心功能所在，也是世界各地的普遍做法；其次，覆盖本地拆迁户，体现的是其保障民生和支持发展的双重功能；目前用于满足这两项需要的保障房建设占到保障房建设总量的 60%，按照保障房覆盖城市 20%居民户的目标计算，用于这两类群体的保障房数量预计将会覆盖城市中 12%的居民户。那另外的 40%最应该给谁？或者说，城市居民户中的哪 8%最有资格得到它们？价格理论指出，政府对产品价格进行限定在本质上相当于补贴或征税。对于出售用保障房（如经济适用房、限价房），其售价为显性价格，而真正体现该房实际价格的是其隐性价格——与之相当的商品房的价格；对于出租用保障房（如廉租房、公租房），其租金价格同样只是显性价格，而真正体现该房的租用价格的是其隐性价格——与之相当的商品房的租金价格。从而，在人口中占大多数的那些高价购买或租用商品房的居民户，在支付高额的显性税赋（契税、印花税等）的同时，还要为低价购买或租用保障房的那部分居民户支付大量的隐性补贴。税负公平理论告诉我们，在这种情况下，如果对居民户保障资格的审核不准确的话，就会出现“奖懒罚勤”这样的既损害公平又损害效率的双输后果。由此可见，这 8%群体的甄别标准显得极为重要。
近年来各地通过廉租房基本实现了对住房困难的低保家庭应保尽保，而处于“夹心层”的城市中低收入家庭、新就业人员和外来务工人员的住房困难问题逐渐凸显。这部分人群是随着工业化与城市化的不断推进而涌向城市的，对于他们来说，飞速发展的城市能给予他们工作，对于城市来说，他们是城市发展的生力军。但受经济条件局限，这部分人群在刚刚踏入城市的时候不能负担商品房，在城市就业时收入的增长又无法赶超商品房房价的上涨，而购房意愿支付与房价预期差距的持续扩大最终将会导致这一人群中放弃定居城市的比例大幅上升，对城市和那些离开的劳动群体来说都将是无谓的损失。保障房的政策设计取决于其主要目标，要想使经济又好又快增长，经济的主要载体城市要能够实现可持续发展，而要做到这一点，城市高速发展的主要贡献者新就业人员和外来务工人员应该成为保障房的受益主体。由此可见，剩下 40%的保障房首先应该以是否为新就业人员和外来务工人员为甄别标准。
三、被保障群体心目中的住房是什么样的？
房地产市场调控难有目共睹。由于缺乏一套健全完善的房地产市场制度，该政府做的和该市场做的事情难免搅在一起，使得房地产市场调控中，全靠市场不行，干预过多也不行，因此，只有明确政府与市场的职能分界，形成一个商品房和保障房有效互补的覆盖所有或者尽可能多人群的住房体系，方能有效化解房价调控难的问题。
何为商品房和保障房的有效互补？就是当商品房供应量无法有效满足需求时，政府通过建立保障性住房进行调节和补充。这里面必须考虑的一个问题是保障房的主要特征是否能真正符合受保障者的需要，例如保障房周边的交通、医疗、教育和生活等配套的情况，保障房的户型和可选择可置换便利程度，这些非价格意思同样是受保障者评价住房的关键因素。如果保障房的客观条件和受保障者的主观愿望之间存在落差太大，而这种落差带有一定的普遍性的话，那将由于没有真正触及老百姓主观偏好的兴奋点，没能真正解决受保障者的住房问题，还造成了保障资源的低效率开发和利用，而这一结果看似不可避免。
由于保障房注定不是一个能产生经济利润的项目，土地资源有限的情况下，好的地块一方面可以建设为商品房，另一方面可以建设成保障房，两者只能选其一，所以最后保障房往往用的都是距离市区远、交通不方便、配套比较差的地块。而恒久收入理论告诉我们，每个人都有其一生的规划，受保障者迫于自己的经济情况即使不得不接受这样的住房，一旦自身经济条件改善，这些人还是会放弃保障房转向购买合意的商品房。从某种意义上说，这些保障房面临被市场淘汰进而导致大量资源浪费的风险。
绝大多数中国人受传统文化影响，都将拥有住房视为人生的一大目标，所以“居者有其屋”也成为古代评价当政者的功绩的一项标准。也即，中国人在住房上不仅仅满足于“居其屋”，而是更进一步的“有其屋”。这一点与西方的文化差异很大，传统的资本主义社会里，人员的流动相对于中国频繁得多，他们更多地满足于“居其屋”，所谓的“有其屋”只会束缚他们的流动，是没有意义的。随着中国工业化、城市化进程的加快，中国人没有表现出与西方社会在同一时期相似的社会行为，在租房与购房之间，还是会倾向于选择购房。因此，保障房中的公共租赁房势将遭遇文化心理上的隔阂，而只会被受保障者视为缓解自己住房问题的权宜之计，如果房价未来继续上涨而延误购房，还可能引发该群体对保障性政策的抵触性心理。
主要供应中低收入者的保障房是否应该和供应中高收入者的普通商品房实施混建，同样是非常重要的一个问题。反对混建者认为，保障房居民与商品房居民可能会由于收入、身份和社会地位的不对等而累积矛盾，最终在前者中发酵出仇富自卑情绪的同时，在后者中产生优越感和歧视心理。但支持混建者认为，在一些经济发达已很长时间的地区，贫富差距在人群心理当中已经适应，因此，混建是可行的，并且也能解决保障房的交通与配套的问题。而在一些相对落后的地区，城市规模和时间成本相对不高，在城郊独立选址建设保障房，既能带动周围经济、有利于地方的发展，又不存在发达城市常见的职住分离引起工作、生活成本高昂的问题。
四、保障房管理中可能遇到什么问题？
保障房政策能否取得成功，不仅在于该制度的目标定位与方案设计是否合理，更在于制度实施操作性的强弱，核心在于制度落实过程中的管理问题。好的政策初衷和积极的实施是“硬件”，还必须有管理这个“软件”做配合，方能取得理想收效。
首先，保障房制度的定位非常重要。在住房制度当中，政府提供的保障房永远应该只是辅助的、配套的手段，市场提供的商品房才应该是满足居民居住服务的主要基础手段。只有在宏观战略上明确了这一定位，保障房制度才能真正发挥实质性作用。否则，一方面，保障房将成为沉重的地方政府财政新负担，而另一方面，政策的效果将很可能因为过分追求扩大保障面而达不到理想的预期实施效果。保障房的保障效度与保障面之间是存在矛盾的，要想政策真正有效果就必须严格控制保障面，这在西方发达国家同样如此，而这就有赖于公平透明的保障资格核查程序。
其次，保障房制度目前在受保障者的资格甄别上还存在技术性难题。由于现行的保障资格审查依据的是申报者的收入水平，达到标准的申报者即得到相应的保障资格。所以说，受保障者的资格甄别问题的关键是收入稽核问题。但目前中国各地还没能建立起个人全部收入备案的制度，就算出台了相应的制度，想要真正核准收入也是艰难而高成本的。在收入界定的清晰度和收入透明度都不高的情况下，按照“收入”水平甄别申报人的资格很可能导致不公和腐败，引起公众的质疑和不信任。
又次，由政府提供的保障房和一般意义的房屋租赁有很大不同。由于公共租赁房的所有权是虚位的，而一般意义的租赁房的所有人则很明确。所以，保障房制度势必将遇到其他与所有权虚位有关领域所面临的相类问题，包括“公地的悲剧”，委托代理问题和道德风险问题。第一，由于在形式上保障房归国家所有，承租人即受保障者只享有房屋的使用权，承租人整修、改造等诸多行为都是不被允许的，但事实上，政府要全面监管这些行为是高成本和不现实的。第二，对房屋的一些装饰修缮行为，等于承租人在房屋上投资的一笔资金，当租期结束或者定期复核发现承租人不再具备租赁资格时，这笔投资势必将会引起纠纷，而这些都将成为管理上的成本和风险点。第三，国有资产历来存在着流失或变相流失的高风险，而这会带来社会不公和道德败坏。由于保障房的低廉成本和高隐性市场化收益，受保障者有很强的激励保持对保障房的占用，而这最后很可能会演变成农民联产承包的土地一样，一租50 年，50 年到期了再续 50 年，除了所有权以外的任何其他附属在住房上的权利实际上已经全部为使用人所享有。此时，使用人当中那些由于工作上的怠慢和生活上的消极等自身原因而不能购买商品房的，理性的做法更可能是通过维持这种生存状态以使得自己一直符合享有保障房的资格。由于住房具有带来效用流的投资品属性，在这种情况发生时，本来用于保障弱势群体的公共支出等于变相成为这些懒人的个人准资产，而这部分公共支出很大一部分是由社会当中的其他人提供的，这种“奖懒罚勤”带来的社会不公不仅造成资源的不合理利用，也会向公民传递一种不健康的道德观。
最后，保障房制度的日常运营成本也将是政府面临的一个巨大挑战。保障性住房制度不是一劳永逸的，单纯地建起楼房只是整个住房保障制度的第一步，随之而来的还有建成后的日常管理与运营问题，保障房的各项物业费用和管理人员的供养都是不可忽视的。此外，受经济和地理因素影响，住房存在升值的潜在可能。而公共租赁房作为政府项目，某种意义上是非盈利或低盈利的，所以其租金低于市场价格，这就必然诱使管理者或受保障者将保障房转租套利的动机，而转租套利的做法无疑是与保障房制度背道而驰的，而且还会引起贪污腐败问题。为了杜绝这种做法，政府还得建立起配套的监督机制，这势必又增加成本和纳税人的负担。保障房运营多久，这些费用支出就得存在多久，所以说这部分的支出将会是巨大的，如何有效控制这部分支出也是政府必须得考虑的问题。
（罗凯，中央财经大学经济学院博士，长策智库 GMEP 特约研究员）
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