参考国际惯例，结合中国国情，制定适合我们自己的监管框架，才是合理的目标。在国际金融的博弈中，国际资本的力量应该被削弱，各国立法者和监管者的力量应该增强，国内民众的利益应该得到更充分的保障
帮倒忙的国际金融监管合作
何帆
在金融危机之后，尽管国际金融监管合作越来越流行，但是，在很多时候，国际金融监管合作往往是在帮倒忙。2010年 5-6月号的《外交》杂志中发表了 Marc Levinson的一篇文章，其中谈到，从过去 30多年的历史来看，关于国际金融监管的国际合作尽管取得了很多成绩，但是也犯了许多严重的错误。尤其是，追求金融监管标准的统一化，可能会让各个国家同时犯同样的错误。国际金融监管合作不能代替各国国内的金融监管。各国采取适宜本国国情的监管措施，要比制定更多的国际标准更为重要。国际金融监管合作应该鼓励各国金融监管的差异化，而非同质化。
国际金融监管合作的历史源自 20世纪 70年代。1974年 6月，西德关闭了在科隆的赫斯塔特银行（ Bankhaus Herstatt）。赫斯塔特银行的规模并不算大，但是其在外汇市场上非常活跃。倒闭之前，赫斯塔特银行已经收到了一些交易对手付给其的马克，但是其相应的美元支出并没有汇出。等美国市场第二天开张之后，其美元代理行终止了所有赫斯塔特银行的对外美元付款，这对当时的支付结算系统产生了连锁性的冲击，导致外汇市场在数月内交易量大减。美国在几乎同一时间，遇到了富兰克林国民银行的倒闭问题。为了防止出现系统性的银行危机，1974年年末，美国、加拿大、日本和欧洲九个国家的代表在巴塞尔成立了一个新的国际组织，银行管理与监督惯例委员会，即后来的巴塞尔银行监管委员会。巴塞尔银行监管委员会在成立之初，主要任务是提供能够预测银行危机的早期预警指标。
1983年，在美国国会的推动下，巴塞尔委员会的任务有了重大的转变。1983年墨西哥金融危机爆发之后，美国国会要求美国银行提高其资本金比例，但是美国的银行家一致反对，他们的理由是，其他国家的银行可能会因此更占优势。尤其是日本的银行，在当时从规模上超过了美国，而且其贷款利率非常低，因为日本政府允许其保持较低的资本金率。美国国会和银行界达成了一个妥协，要求里根政府敦促巴塞尔委员会制定一个银行监管的国际统一标准。美国在 1986年和英国一起，达成了一个双边的关于银行资本监管的条例。这是为了降
低银行危机的风险而签订的第一个国际协议。日本害怕美国和英国会联手制定对日本的银行不利的规则，因此也参与进来。1988年，巴塞尔委员会终于制定了所谓的《巴塞尔协议》。
后来，在金融业的其他领域，也陆续出现了各种各样的国际组织。1983年成立了证券委员会国际组织，1994年成立了国际保险监管者国际协会，1999年东亚金融危机爆发之后成立了金融稳定论坛，如今 G20又将之扩大为金融稳定委员会。2001年，原国际会计准则委员会进行了改组，成立了国际会计准则理事会。2002年成立了存款保险国际协会。
从过去 30多年的实践来看，金融监管标准的国际统一化一直受到各种批评。巴塞尔委员会从 1998年开始制定新的巴塞尔协议。2004年通过了《巴塞尔新资本协议》，27个巴塞尔委员会的成员国都采用了这一协议，很多新兴经济体也追随其后。
从这次金融危机的爆发来看，巴塞尔协议至少在如下几个方面存在严重的缺陷：（1）仅仅注重资本充足率，忽视了流动性风险。在这次金融危机中，由于信贷紧缩，很多资本金充足的银行仍然难以获得流动性，被迫关门大吉。（2）对风险的错误估计。由于巴塞尔协议对不同的业务要求的资本金充足率不一样，比如，对按揭贷款的资本金要求低于对大企业贷款，这就导致银行热衷于能节省资本金的业务。在巴塞尔新资本协议下，外国银行对冰岛银行的贷款，与其对信用较高的跨国公司的贷款相比，需要更少的资本金，因为冰岛政府的信用评级很高。巴塞尔新资本协议也使得银行有更大的冲动去做资产证券化，因为这也能减少对其资本金的要求。（3）过分依赖大银行的自我风险评估。巴塞尔新资本协议允许大银行根据其自己的内部风险模型，评估其资本金要求。这次金融危机已经证明，这一做法是彻底失败的。整个巴塞尔框架都基于一种对市场力量的盲目相信，但是， 2007年之前能够为股东提供昀高回报的银行，在这场金融危机中，受损的程度昀厉害。股票投资者偏好的是更愿意冒险的银行，而不是相对保守的银行。
不该做的做得太多，该做的又没有做。对跨国银行的监管一直存在巨大的漏洞。目前通行的惯例是，母国政府负有主要的监管责任。但这一模式是有问题的。冰岛政府允许其国内银行在国外急剧扩张，在荷兰、英国吸收了大量存款，但是当其国内的银行破产之后，冰岛又拒绝偿还荷兰和英国储户的存款。雷曼兄弟在美国和英国均有大量业务，但是，2008年 9月，雷曼兄弟濒临倒闭的时候，美国政府和英国政府都袖手旁观，这才导致金融危机再度恶化。就在雷曼兄弟宣布破产之前，其从伦敦汇款了 80亿美元，为了保护美国的货币经理的利益，但是却损害了欧洲的利益。除了银行业，其他的金融业，如证券业、期货业和保险业，都缺乏对跨境交易的监管。
金融危机之后，各国金融监管部门纷纷要求加强合作，推动改革，如要求银行增加资本
金、限制银行高管的薪酬、加强对跨国保险公司的监管等等。这些措施是针对上一次金融危机提出来的，其实施能有助于防止爆发和这次性质一样的金融危机，但问题是，每一次金融危机的爆发原因都是不一样的，我们无法相信，这些措施能够防范未来的危机。
各国金融监管者应该把更多的精力放在加强国内监管方面。在金融监管方面，整齐划一不是昀优的选择。多样性才是力量。西班牙经历了严重的房地产危机，但是其国内的大银行却都能挺过危机，这主要是因为西班牙没有安全执行巴塞尔新资本协议。西班牙要求其国内银行在繁荣的年份，要额外拨出一些储备，以应付未来可能出现的亏损。各国金融监管部门守土有责，而且只有各国金融监管部门，才有能力实施有效的金融监管。一个更好的金融监管框架是采取属地管辖的原则。这当然会给跨国金融巨头带来很大的不便，它们只能在各个国家，按照当地的监管规定，设立互相分离的子公司。这意味着金融全球化的倒退，但是却能够提供一个更好的安全网。毕竟，和跨国金融巨头们要付出的额外成本相比，发生金融危机之后世界经济要付出的成本更大。
有人担心，这样会带来恶性竞争（ race to the bottom），即哪里的监管标准昀低，金融机构就会到哪里，这就会带来竞争不公平，但是，这种担心是站不住脚的。如果真有 race to the bottom，那么金融机构早就会逃离纽约或伦敦，到其他的地方了。吸引金融业的并不仅仅是优惠政策和宽松的监管，而是投资环境的整体质量。如果一国能够切实提高其金融监管的水平，那么发生的可能就是良性竞争（race to the top）。
这一文章的观点值得我们深思。指望一群全球监管者制定出来一套精确的操作程序，然后就能放之四海而皆准，显然是不切实际的幻想。国际金融监管合作的真正推动力量，恐怕是那些跨国金融机构，因为只有这样，它们才能真正获得讨价还价的能力，国际金融监管合作高在云端，而它们则可以在地下为所欲为。各国有各国的国情，维护金融监管的独立性，是至关重要的。和国际惯例接轨是一种不成熟时候的冲动，现在，我们应该认识到，参考国际惯例，结合中国国情，制定适合我们自己的监管框架，才是合理的目标。在国际金融的博弈中，国际资本的力量应该被削弱，各国立法者和监管者的力量应该增强，国内民众的利益应该得到更充分的保障。
[何帆 中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员，长策智库首席国际政经政策专家]
本报告是全球宏观经济政策（GMEP）的系列研究成果之一。GMEP是长策智库的研究项目之一。GMEP的宗旨是：立足中国的国家利益，依据中国的国际战略，及时深入的分析与中国有重大利益关系的问题和地区国别，为政府决策和企业经营服务。GMEP的其他系列报告包括：《全球宏观经济快讯》、《GMEP工作论文系列》等。本报告仅代表作者观点，不代表长策智库及作者所在单位的观点。未经 GMEP授权，请勿发表、引用和传播。智库网站：www.changce.org。
