发挥服务提供的功能，最终弥补市场失灵，与市场机制的正常运转相得益彰，才是产业政策的正途
产业政策易走火入魔
顾昕
在有关政府主导型发展的理论中，产业政策都是发展战略中最为核心的内容。产业政策，顾名思义，是指政府针对特定产业的发展所采取的各种措施的总和。如果政府锁定的产业需要面向国际市场，或经济体的规模比较小，那么产业政策还必定同贸易政策、外资政策纠缠在一起。实际上，即便是大规模经济体，例如美国和中国，绝大多数产业的发展都无法与国际市场绝缘。因此，有关产业政策的争论往往同对外开放、自由化和全球化联系在一起。
“产业政策”这个词对中国人来说并不陌生，财经人士几乎天天都能看到这个词。商人或企业家们时刻紧盯着产业政策，更是必须的，因为在中国，从各级政府那里挣钱要比从市场上挣钱更快捷、更便利、更重要。
然而，在很多国家，尤其是在英语世界，“产业政策”这个词在财经媒体上尽管并非绝迹，但绝不流行。乔布斯和盖茨都不会将其聪明才智的哪怕十分之一用于探听并解读华盛顿的“产业政策”；巴菲特也不会忙于从产业政策中挖掘选股策略。这种反差，说到底，根源在于英美市场经济中产业政策的地位不高，作用不大。在西方经济学家中，产业政策也不是热门的研究课题。不用纳闷，只要大家翻阅一下从英文翻译过来的经济学教科书，基本上不会发现有讨论产业政策的章节。
其实，对于新古典主义经济学家来说，产业政策根本是没有必要的。依照新古典模型以及熊彼特的企业家与创新理论，产业的发展取决于生产要素（也就是人财物）在市场机制的引导下向最具有利润空间的领域和地域流动，而由企业家精神所推动的创新能够在一定时空内创造出这样的高利润空间。无论是企业家还是企业家精神，都不是政府政策所能催生的，而只能在市场竞争中历练出来，并且在任何时空中每一个成功的企业家都有无数失败的冒险家作为背景。正是在这个意义上，当中国官方一两年前发出要培养一千个“中国乔布斯”的豪言之时，外国人权当是幽默。
产业政策大辩论
当发展型国家理论在二十世纪八十年代中后期异军突起之后，产业政策一时间成为美国学界的一个热门话题。人们仿佛将产业政策看成是一个“日本货”（直到今天维基免费百科全书的“产业政策”词条依然说这是发源于日本的一种经济政策）。事实上，自哈佛大学傅高义教授在1979年出版了美日纸贵的《日本第一：对美国的启示》之后，再加上有日本人狂言要买下美国一系列著名地标（例如帝国大厦），日本在当时的美国简直成了羡慕嫉妒恨的对象。探究日本成功的奥秘，以免自己的国家成为日本的大花园，这是美国精英们心照不宣的共同期盼。约翰逊1982年出版《通产省与日本奇迹》一书，其中也包含着一丝非学术性的目的，即警示美国的精英们：你们为什么不能像日本学一学如何在美国实施产业政策？再不学，就要落后了？落后岂不是要挨打？虽然日本永远不再会偷袭珍珠港了，但如果把帝国大厦都买下了，美利坚合众国的名号何存？
于是，一场有关产业政策的大辩论，首先在美国学界兴起，后来遍及世界其他各地（尤其是英国）。不光是经济学家，政治学家、历史学家、社会学家、公共政策研究者各色人等，都投身其中。自此，仅以英文发表的相关论著，可谓汗牛充栋。约翰逊本人在1984年主编了一部题为《产业政策辩论》的论文集，收录了一批知名学者的论文，全面检讨美国在产业政策上的得失，笔锋所向直指“里根经济学”。1994年，美国知名历史学家小格拉汉姆在著名智库“二十世纪基金会”的资助下由哈佛大学出版社出版了题为《时间正在流逝：产业政策辩论》的专著，以极为急迫的笔调呼吁美国放弃里根-布什当局所执行的新自由主义经济政策，转而改革并强化美国固有的产业政策传统，重振美国工业的国际竞争力。
然而，在这场大辩论中，并非多数学者（尤其是经济学家）对产业政策青睐有加。在日本泡沫经济大崩溃以及后来亚洲金融危机大爆发的背景下，大量质疑产业政策有效性的文献在国际学刊上发表，而且质疑的角度多种多样。
第一种是质疑发展型国家文献在案例的选择上具有选择性，即只分析那些“成功的产业政策”，而忽略“失败的产业政策”。在社会科学中，这种选择性偏差在定性研究方法论上是大忌，但犯忌的学者也比比皆是。事实上，即便是在产业政策貌似最为风光的日本，政府挑选出“输家”的例子也比比皆是，其中最为著名者莫过于日本在二十世纪九十年代初投入大量人力物力推出的“第五代计算机开发计划”。现在，当个人电脑已经进入全世界的千家万户之时，这个传说中的“第五代计算机”已经永远留在故纸堆了。将产业政策描绘为“挑选赢家”的政府行为，受到的质疑最为深重。很多研究表明，很多经济体所采取的产业政策，其施政方式其实是广撒网，撞大运，多方下注，当然事后诸葛亮们最终总能找到几个“赢家”。
第二种质疑思路是针对那些发展较为成功的产业，仔细分辨市场力量、政府干预以及其他因素对该产业发展的贡献率。这类文献大多采用经济计量学的方法，通过对不同经济体、不同产业、不同时期的统计数据进行分析，基本的结论是产业政策只对少数产业并只在其早期发展阶段产生了一点儿推动作用。这类文献凸现了发展型国家理论在研究方法论上的一个缺陷，即认定只要政府实施了鼓励或推进某一产业发展的政策而这一产业最终也的确是“赢家”，那么政府政策与该产业的发展就一定构成强因果关系。实际情形当然并不一定如此。世界银行在2001年出版的《东亚奇迹的反思》一书中，有很大的篇幅详尽描绘产业政策在东北亚和东南亚的绩效，总体图景是黯淡无光的。
第三种思路是仔细考察产业政策的不同施政方式所产生的后果。有大量政治学家、社会学家和经济学家的论著发现，产业政策的施政方式宛若百花错拳，令人眼花缭乱。对武功不高的人来说，最容易辨识的就是保护性政策和扶持性政策。很多经济体的大量产业政策是在各种利益集团的运作下出笼，其目的是在保护相关产业利益相关者的特殊利益。当然，这种保护型产业政策对于培育“幼稚产业”的竞争力来说，多少还有一定的积极作用，但在很多情况下这类政策即便是在“幼稚产业”“长大成人”之后还依然存在，而这些产业的利益相关者们就像某些依赖于父荫的“富二代”，深谙与“官二代”的密切互动之道。毫无疑问，对于增进经济体的整体利益来说，这种保护型产业政策无疑是极大的拖累。
“挑选赢家”不靠谱、促进协调或有为
若想从其他角度看懂产业政策的施政招数，则需要有更精深的武功修为。世界银行1997年的《世界发展报告》以“变迁世界中的国家”为主题，其中也花费了一定的篇幅对产业政策进行了讨论。依据这份报告，产业政策的招数大体有三种：一是政府挑选赢家，然后动员各种资源促其发展，有时甚至亲自出马，直接兴建国有企业；二是协调投资，在私有部门呈现首创性和积极性的初期予以扶持；三是提供服务，一方面注重基础设施建设，包括物质性、人力性和制度性基础设施，也就是中国人常说的“硬件”和“软件”建设，另一方面建立各种形式的公私合作伙伴关系，在信息搜集扩散和组织协调等方面发挥积极作用。这份报告评估，“挑选赢家”的风险最大，机会成本也最大，弄不好就会鸡飞蛋打；在私人部门和市场力量发挥主要作用的前提下，政府协调投资取得成功的概率比单纯由政府出马挑选赢家要高；而发挥服务提供的功能，最终弥补市场失灵，与市场机制的正常运转相得益彰，才是产业政策的正途。
在一片质疑声中，产业政策在经济学界并没有留下好的名声。在整个九十年代，国际发展政策学界的主流是新自由主义：让市场发挥更大的作用，而政府没有必要也不大可能替市场进行决策。为了强化这一理念，小布什政府经济顾问理事会主席鲍思金（Michael Boskin）曾经说过这样的话：“电脑芯片，还是薯片，有什么差别呢？”当然，这种贻笑大方的雷语在某种程度上也凸显了市场原教旨主义的迂腐，也在客观上构成政府积极干预主义后来在经济学理论研究和发展政策研究中又有所复兴的一抹背景底色。
（作者为北京大学政府管理学院教授）
