建立国民基本养老金制度
顾昕 余晖
养老金体系的建设始终是民生发展事业的重点之一。中国养老金体系的主要支柱是企业职工基本养老保险制度（简称“职工养老保险”），是社会保险体系的一个重要组成部分。
近年来，关于职工养老保险引发大量的疑问和争议，诸如法定退休年龄是否应该推迟、养老保险基金是否存在巨额亏空、职工养老保险的支付风险何时引爆、空账究竟是作为记账工具继续延续还是采取措施做实，等等。
这些疑问的由来以及有关争议如何化解，是一个巨大而复杂的话题。中国养老金体系的脆弱性，并不仅仅体现在职工养老保险现存的种种弊病和潜在的支付危机，而是体现在整个养老金体系的结构不平衡，即欠缺一个极为重要的基本支柱──国民基本养老金。
从双支柱到三支柱
世界银行以及很多社会保障领域的文献都说明，一个能够正常运转的养老金体系，至少应该有三个支柱：
一为普惠型的养老金制度，即国民基本养老金制度，由国家财政出资；二为强制性的社会养老保险制度，由雇主和雇员共同出资；三为自愿性的养老保险制度，由个人自愿缴费，由公立或民营养老保险组织提供服务，国家可以提供税务优惠甚至财政补贴加以扶持。
在中国，养老金体系的最重要支柱是第二支柱，即职工养老保险。到2011年底，全国职工养老保险基金的累计结余达19497亿元，但随着退休者老龄化程度不断加深，其潜在的支付风险也日益凸显。
第三支柱也是存在的，并且由两个相互独立的制度所组成，即企业年金制度和城乡居民养老保险制度。但由于企业年金尚不发达、也不普遍，居民养老保险又处在起步的阶段，这一支柱还处在幼年期。
在中国的养老金体系中，第一个支柱基本上付之阙如。很多发达国家都为所有退休者提供金额划一的国民基本养老金，领取资格的法定条件只是年龄和合法居住权。有些国家并非为所有退休者都提供国民基本养老金，而是把高收入者排除在外，但由于不符合资格的高收入者占国民人口中的比重较低，因此基本上还是存在着国民基本养老金制度。
无论何种情形，这笔养老金均由政府财政支出，因此，这不是养老保险，而是国家福利。当然，几乎在所有国家，国民基本养老金的给付水平都不高，基本上不足以为退休者提供体面的退休生活。但这一支柱的存在，对于任何一个国家养老金体系的健全，都是十分必要的。
考察一下世界各福利国家的制度结构，我们也能得出类似的结论。任何一个福利国家的制度结构，基本上都由三个部分组成：（1）普惠型社会福利，目标人群近乎于所有居民；（2）社会保险，目标定位在工作人群；（3）社会救助，目标定位于有所需要的人群（the needy），基本上是低收入人群。
支撑三种制度安排的价值理念有所不同，而三种制度安排的组合方式则代表着福利国家发展的不同价值取向。但无论如何，在任何类型的福利国家中，这三种制度安排都是并存的，缺一不可的。
在中国，普惠型的社会福利制度是最不发达的。近年来，关于适度普惠型社会福利制度理应在中国得到一定的发展，这在社会政策研究领域基本上是一个共识，而且亦有不少学者对此开展了大量研究。
可惜，大量相关课题的研究都有空疏之弊，即充斥着学术意义不大的理念思辨，而对于适度普惠型社会福利制度如何落实为公共政策，反而没有成为重点。
落实到中国的养老金体系建设，当务之急是树立第一支柱，即建立国民基本养老金制度。这是一种适度普惠型的社会福利制度。
制度架构和财政可负担性
国民基本养老金制度的运行可按如下方式启动，即政府向所有达到法定退休年龄的老龄国民每年支付一笔固定养老金。
当然，法定退休年龄也可以随老龄化的进程而调整，国民基本养老金的给付水平，也可以根据经济发展水平而调整。
根据中国现在的实际情况，我们建议，国民基本养老金制度的法定退休年龄可以定在65岁，而国民基本养老金的给付水平最低可以定在每人每年1000元。
依照中国政府现在的财政收入和支出水平，建立国民基本养老金制度在财政可承受性方面，是没有太大问题的。
2011年，中国65岁以上的老龄人口不足1.3亿人，因此国民基本养老金制度的总支付水平应该在1300亿元上下。2011年，中国政府财政支出总额高达108930亿元，而中央政府财政支出也达到56414亿元。
因此，无论是多级政府财政分摊，还是单独由中央财政年支出新增1300亿元用于建立养老金体系的第一支柱，在财政上绰绰有余。
倘若把国民基本养老金的给付水平定在每年每人2000元甚至3000元，从财政上看也完全没有问题。即便我们考虑到未来人口老龄化的趋势，但只要经济发展保持稳健，财政体系正常运转，国民基本养老金制度的筹资和支付风险几乎是不存在的。
由于中国很多老龄人士并不在户籍所在地居住，因此，为了充分体现这一新制度的普惠性，应以居住地为基础建立国民基本养老金发放的行政管理体系。所有合乎申领资格的国民，必须在其居住地进行居住登记，方能进入国民基本养老金发放环节。
这就需要在全国各地的社区服务体系中建立健全社会保障服务，包括之前所提出的国民健康保险的缴费管理（见《财经》2012年第17期“走向全民健康保险”）和本文所提出的国民基本养老金发放管理。我们建议组建国家社会保障部，将各类社会保障服务和社区发展的公共管理职能整合在一个政府部门之中。
但是，我们不建议在国民基本养老金制度中引入家计调查的因素，以便把高收入人群排除出去。因为一来家计调查所需要的行政成本极有可能高于节省下来的给付水平，家计调查折腾下来会得不偿失；二来高收入人群也是纳税人，获得这笔养老金本身也是公平的体现。如果任何符合申领资格的国民不主动登记（高收入者如此行为的概率或许较高），那么这就等同于其自愿放弃国民基本养老金。
推进“社会性基础设施”建设
同国民健康保险制度一样，国民基本养老金制度既是一种发展型的社会政策，也是一种“社会性基础设施”。推进这样的制度，具有促进经济社会同步协调发展的功效。
依照上文提出的筹资水平，国民基本养老金的给付水平，对于大多数经济发达地区的老龄人士来说有锦上添花之效，而对于广大农村地区或中西部经济不发达地区的老龄人士来说，尤其是对于包括低保人士在内的低收入人群来说，这笔养老金实有雪中送炭之功。
很显然，国民基本养老金的很大一部分，极有可能当年转化为居民消费。选择这种发展型社会政策，大力促进这种“社会性基础设施”的建设，即便对于确保经济增长的短期政策目标来说，实际功效都不会亚于备受诟病的“铁公基”计划及其相应的财政刺激措施。
国民基本养老金的筹资责任由哪几级政府财政来承担，这是一个值得仔细加以考量的公共政策问题。我们初步建议，国民基本养老金由中央财政全额支付。无论居住何处，无论收入高低，无论民族归属，所有中国老年公民都能每年领取到中央政府支付的一笔养老金。这将成为促进社会团结和国家认同的新型工具。
由中央财政全额支付国民基本养老金，有可能会遭遇中央与地方信息不对称所带来的挑战。为了防止层层虚报老龄国民人口的倾向，让地方政府财政分摊一定的筹资与支付责任，也是可行的，但中央政府的财政责任应该超过50％，从而确立国民基本养老金的国家整合作用。即便这种作用仅具有象征性，也具有重要的战略意义。
与此同时，国民基本养老金的发放建立在居住地登记之上，这一制度安排将有力地推动社会管理和公共财政的改革与发展。长期以来，中国的社会管理是以户籍管理为基础，这已经无法适应社会经济发展的形势。
如今，人户分离的现象已经十分普遍，其中有大量老龄人口随子女迁居，但其户籍无法转移。在这样的情况下，以户籍为基础的公共财政和公共服务（包括现行的城乡居民养老保险以及医疗保险），都无法达成均等化的目标。
如果能依托社区建设，将国民基本养老金制度建立在居住地登记的基础之上，还能为推动社会服务的改革与发展提供新的契机。
老龄化的进程不可避免地会激发出对各种新型社会服务的需求，诸如家庭养老服务、居住型机构养老服务、社区老年服务、长期护理服务和长期护理保险，等等，而政府推动这些新型社会服务的发展，是近期的未来（例如“十三五”期间）必将面临的重大公共政策议程。
为了推动社会服务公共政策的决策科学化，最为必要的基础性工作就是全盘了解老龄国民的居住地及其年龄结构。
唯有如此，中国政府未来的老龄政策才能实现“数目字管理”。国民基本养老金所内含的老年国民居住地登记制度，恰恰能为各种老龄政策的出台打下坚实的基础。
作者顾昕为北京大学政府管理学院教授、中国经济体制改革研究会公共政策研究中心首席社会政策专家，余晖为中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国经济体制改革研究会公共政策研究中心主任
