宁可相信市场的激励，而不能轻信行政体系的激励
陈志武谈市场经济的维度
● 考虑到政府权力难以制约，即使在民主宪政体系比较完善的国家也如此，而市场的个体力量包括企业力量不容易失控，这些都告诉我们，宁可相信市场的激励，而不能轻信行政体系的激励。
柯白玮
国务院3月22日公布批转《关于2012年深化经济体制改革的重点工作的意见》，完善国有资产管理体制被放在完善基本经济制度的首位。耶鲁大学终身教授陈志武一向支持市场经济，那么，在他看来，国企改革应如何改？如何界定市场和政府的边界？中国经济实现市场化的改革要点在哪里？又该如何实现？
陈志武4月18日通过电子邮件回答了《东方早报·上海经济评论》记者提问。他表示，土地私有、国有资产民有化、减税是中国经济增长方式转型的前提，也是长久持续发展、提高整体经济效率、实现法治的前提。
中国经济的市场化历程还很远，不只是行政管制要削弱，社会文化价值体系也需要时间慢慢转变
上海经济评论：作为自由市场派的学者，你曾说过，中国改革开放的成果恰恰是离原来的管制经济越远，靠经济自由越近。你测度市场化的维度有哪些？
陈志武：测度市场经济的核心维度就是经济选择的自由度，或说契约自由度，包括土地、资本、劳动力等产权的自由，行业进入的自由，生产什么、到哪里融资、谁可投资、投资多少、如何生产、何时生产、生产多少、产品卖出多少、何时卖、到哪里卖、卖出的价格是多少、产品收入可以留下多少、交多少税、利润如何分配以及何时分配等等，这些选择权都是测度市场化的细节维度。
比如，开放实际上是市场化，因为原来的外资不能进入中国（一种不自由）、国内产品不能自由出口、外国商品不能自由进入中国市场、进出口产品的价格和量都被严格控制，但是从1978年开始这些都在改变，国内外民间业者和企业的经济自由度在上升。
上海经济评论：中国离真正的市场经济还有多远？
陈志武：我以前也强调过，市场化低的原因一方面是因为制度限制、政府行政管制太多，另一方面也是文化与道德传统所致，比如，儒家三字经中说到“父母在不远游”，实际上是对子女作为劳动力的自由度的限制，让子女不能远走高飞到最理想的地方就业。许多研究也表明，就业的地方离家越远的人，其平均收入就越高，所以，只能靠近父母就业工作的人实际上要牺牲许多收入机会，也间接使整个社会的人力资源配置无法达到最优。因此，文化价值体系的内容也可以约束市场化的深化发展。
还比如，从春秋战国开始，儒家多次“义利”之争，都以“义”战胜“利”，反对以“利”规范人际关系秩序的结果是全社会抑商，抑商的结果是对商人的财产、投资、生产、定价、贸易等都构成了无形的限制，制约商人和企业的自由选择权。从这个意义上讲，中国经济的市场化历程还很远，不只是行政管制要削弱，社会文化价值体系也需要时间慢慢转变。
尽管如此，中国过去三十余年的改革开放亦即经济自由化，已经带来了那么多成就，甚至奇迹，显然是“经济自由带来繁荣”这一命题的胜利。
政府能做好的才留给政府，其他的都交给市场
上海经济评论：就当前中国，如何界定好政府和市场的边界？
陈志武：以前，大家以“市场能做的留给市场”作为改革的基本思路，其实那样给行政部门太多信任、为政府管制提供了太多理由，比如说，2008年金融危机一发生，大家就大举让政府重新进军经济，重新去管许多不该管的事，也包括强化国进民退，因为从表面看金融危机是市场的失败，认为许多金融交易是市场做不好的。
但是，他们忘记了：市场做不好的、会出问题的未必就是政府能做好的。从1950年代到1978年，不是事事都交给政府管、由政府做了？结果如何呢？我们不能在那些经历以后不吸取教训，不能忘记当初为什么要改革开放。所以，我认为今后应该是“政府能做好的才留给政府，其他的都交给市场”。
上海经济评论：具体来说，哪些是应该政府做，哪些应该交给市场？
陈志武：一般而言，有的事是政府和市场都能做的，有的事是政府能做但市场做不好的，有的事是政府做不好但市场能做的，有的事是政府和市场都做不好的。由于政府本身的激励跟市场从业者根本不同，官员追求的是仕途升迁，而不是资源的最好利用或创造最高的价值；相比之下，市场会注重价值创造，强调利用有限资源创造最大价值，所以，只要政府做不好的都该留给市场，包括市场和政府都能做的也都该留给市场。
尤其是考虑到政府权力难以被制约，即使在民主宪政体系比较完善的国家也如此，而市场的个体力量包括企业力量不容易失控，这些都告诉我们，宁可相信市场的激励，而不能轻信行政体系的激励。
政府的定位应该在两方面。一，提供公平竞争的市场制度环境，包括产权保护体系、契约权益保护体系、小化假冒伪劣等公共产品，这也必然要求国家不能拥有和经营企业，不能与民争利，因为这会使政府既做裁判又做球员，破坏市场的公平和公正。二是给社会底层提供基本的低保，让人们在市场竞争中失败时也能有体面的低保。
不系统性改革，危机难免
上海经济评论：你在2009年发表过一篇文章《从2049年看中国》。你设想因为土地制度改革、国企产权改革、财政民主改革等许多基本制度改革被推迟，中国2019年出现金融危机。也设想在2019年危机之后，中国痛定思痛，开始真正意义的改革。现在对此判断有改变吗？怎样看政府部门改革的动力，只能在危机之后才会有？
陈志武：土地私有、国有资产民有化、减税是中国经济增长方式转型的前提，也是长久持续发展、提高整体经济效率、实现法治的前提。从2009年到现在，这些关键改革基本没有发生，甚至像国企不仅没有没有被民有化，还出现国进民退趋势强化。
人是不见棺材不掉泪的，就像经历了计划经济的创伤后，1978年终于有改革共识一样。现在的经济增长速度还是比较高，增长势头还好，这个时候从官员到社会，非理性亢奋仍然为主流。不管是中国还是其他国家，当日子还好过的时候，改变现状的动力总是很低，日子还很好为什么要改革改变呢？所以，不只是中国社会如此，而是人类的通病。
遗憾的是，如果这几年不进行这些系统性改革，而是让这些问题延续甚至恶化，那么过几年后发生危机难以避免。一旦发生危机，人们会重新审视这些必要的改革，会看到如果土地不私有化、国有经济还是唱主角、财政税收还是失控，经济就无法持续增长以及财政危机就无法避免。那时候，包括既得利益群体也不得不让步，因为那时人们会亲身感受到不深化改革的后果。
上海经济评论：而有些人说中国现在病症众多，源于改革，对于这一说法，你怎么看？
陈志武：这些说法显然在逻辑上站不住。为什么财政税收失控？为什么国有经济一有机会就膨胀并挤压富有活力的民营经济？为什么土地制度改革那么艰难？都是因为改革不彻底，特别是政治改革、制度改革没有跟上。在政治改革、民主宪政改革没有跟上的情况下，行政部门乱征税、乱加税加费的权力就不会得到根本性制约，财政税收当然就不断快速上升，国有企业的权力和范围当然也会不断扩张，其它问题也自然要恶化。
是改革的不彻底造成了现在的最坏组合：一方面行政权力不受实质性制约，另一方面又是行政权力什么都管，社会资源包括金融资源、土地资源和行业准入都通过国有制、公有制和方方面面的审批监管法律法规，统统掌握在政府权力的手里；也就是说，在权力不受制约的同时，又什么都掌管在权力手中，这种权力和责任的不匹配才是各种病症的根本原因，而这种不匹配恰恰是改革不彻底所致。
现状是老百姓没有从国企享受到好处，反倒要为它们的垄断利润埋单
上海经济评论：国企发展背后是政府权力、行政特权和行业垄断，而民营企业发展空间受限。要给民营企业提供一个公平竞争环境，最核心是要怎么做？
陈志武：最核心的是国有企业不再存在，因为只要国有企业还存在，它们就是长子，是亲儿子，就有特权，民营企业就只能是二三等公民，只有吃剩饭剩菜的机会，包括金融资源也只能先让位给国企。有人说企业是国有还是民有不重要，关键是国有企业是否市场化。问题是只要国企还是国有的，它们怎么可能没有特权？怎么可能只有跟民企平等的竞争地位？国有就是特权。这也是为什么所有以国有经济为主的国家都不是法治社会，也不是市场化的社会。
回头看，上世纪80年代末开始的国有企业渐进式改革，最后还是不彻底，留下太多国有企业和其他国有资产，让他们一有机会就利用垄断特权挤入各行各业。特别是2003年成立了国务院国资委，把国企有关的特殊利益更进一步地保护、稳固起来。国进民退牺牲的不仅是经济效益和法治环境，还迫使许多私人资本外逃。
上海经济评论：到今天，国有制的民营化改革是否已经不得不快？目前改革最大的困难在于？
陈志武：国有资产必须民有化，否则一方面资源配置无法优化，引起未来的财政危机和金融危机，另一方面经济增长只会继续依赖投资和出口市场，这些对中国社会都是难以承受的。
所以，必须进行民有化改革。阻力主要来自国企和国资委体系，也来自固有的意识形态和早已过时的教科书，这些教科书还是让人们认为国有资产是通往共同富裕之路，现实是国有经济让部分有权者更富裕、更方便。
上海经济评论：近两年，国企改革的呼声渐起，学界也有一些争论。北京大学光华管理学院原院长、教授张维迎主张，“大量国有企业，尤其中央的国有企业都已经上市，他们的股票都有价格，可以通过市场转让这些股份到非国有部门和个人，也可以通过像英国那样半转让、半赠送的办法分给普通的老百姓”；而燕京华侨大学校长华生却认为，如果分掉央企，它将落入原高管家族与官僚权贵手中，权贵资本主义势必大行其道。您怎么看关于国企改革的争论？
陈志武：华生教授的说法有点耸人听闻，他说的只是“分国企”方式之一。张维迎教授讲的“分国企”并不是要把国企拆分掉，也不一定要以管理层收购的方式把国企民营化，而是保留国有企业不变，但把国企的股权均分给全国公民，这样国企照样按照一般公司治理和证券法的框架去运营，但是它们的收益权由全国公民以股东身份分享，其董事会、管理层直接对十三亿多股东负责。
这样做未必让国企落入原高管家族和官僚权贵手中。实际上，在国企目前没有被民有化改革之下，国企难道是全国老百姓的企业而不是少数人的资产？现状是老百姓没有从国企享受到好处，反倒要为它们的垄断利润埋单。
我一直在推的一种民有化改革办法是成立全国和省市国民权益基金，让这些国民权益基金分别受让央企和地方国企的股权，然后把这些基金的股权均分到全国公民的手里，并按照一般基金法和证券法对这些国民权益基金进行监管、运营。这样做的好处是老百姓能直接分享这些企业的经济收益，同时央企和地方国企能真正市场化运作。
不管以什么方式对国有资产民有化改革，必须要做，否则权贵资本主义更加大行其道，因为恰恰是由于政府权力掌握了这么多国有资产和集体土地，才使得权贵能方便地得到金融、土地和其他特权。也就是说，国有资产、集体土地、种类繁杂的审批权是权贵资本主义的基础。要扭转权贵资本主义，就得从这些地方下手。我们想想，如果政府手中没有国企、没有土地、没有国有银行和特权金融机构，更没有各类审批要求，权贵资本主义会从何而来呢？
要实现人大对财政体系的实质性监督制衡
上海经济评论：在你看来，中国在财政体系方面的改革，现状如何？
陈志武：政府财政往民生方面增加了，尤其是对农民的低保和医疗保障也增加了，减税慢慢成主流共识，这些都是很好的发展，说明这些年我们的呼吁有效果。可是，现在的民生财政和减税主要靠舆论对财政体系、行政体系的压力，财政体系的良心发挥是靠不住的，只要减税的制度机制不到位，只要人大对财政和征税权没有起到实质性监督制衡，减税很可能只停留在纸上。
上海经济评论：正如你所说，目前财政体系并没有很好的制衡机制，你能否就改变这一现状的方式讲详细些？如何实现财政预算透明呢？
陈志武：主要是两大方面，一是对征税权进行听证、制约，不能让行政部门有推出新税费、加税费的权力，这些权力要收回到人大体系，二是财政预算必须透明，财政开支必须被公开监督、问责。
实际上，做到这些不需要太大地改变现有制度架构。第一，全国人大不能一年只开一次会，人民代表必须参与财政预算的制定而不只是投赞成和反对票，只是全国人大常委会要经常性地开会，发挥宪法赋予的立法权和监督问责权；第二， 全国人大各专业委员会应该经常性地举行公开听证会，就每项新税、老税、加税、减税议题进行正反讨论辩论，对各项财政开支预算进行讨论辩论，征税和财政开支都是非常严肃、涉及整个社会方方面面的事，是关系到十几万亿社会财富的事；第三，要更多发挥媒体的监督和讨论作用，这就要求政府更早地公开财政预算方案、税费法律法规方案，给媒体和社会各界充分讨论、充分参与的时间。
就像时下在上海、重庆试点的房产税，这么严肃、涉及面如此之广的新税，人民代表大会居然没怎么介入，至少没有以公开听证的形式介入，这显然要改变。
不是说要回到原来的土地归属，而是以今天的土地承包安排为基础，发给各农户相应承包土地的产权证
上海经济评论：你如何评价目前的土地制度改革？
陈志武：土地制度改革前几年有动向，可是现在基本停滞不前。只要土地不能私有化、继续让农民土地不能流转或者抵押金融化，农民收入和一般老百姓收入就难以增长更多，普通人的财产性收入就会很少甚至没有，使中国经济难以朝消费驱动型发展。
上海经济评论：至于土地产权交易市场改革，让农民拥有农地产权并使土地使用权进入市场，可以改变农民的生活。能否给我们解析一下，没有界定土地产权带来的问题有哪些，以及应该如何进行土地产权改革？
陈志武：在目前的土地制度下，最大的受益者是地方政府和相关的当权者，让他们可以方便、轻易地出让几十亩、几千亩的土地，最大的受害者是农民。
当土地使用权不能进入市场流转，也不能做金融抵押或其他资本化交易的时候，要么把农民锁定在农田上，限制他们改变收入的空间，要么让那些进城的农民只能做农民工，而不能有更多的创业资本。
对于农民来说，最主要的财富第一是土地，第二是一双手即劳动力资本，前者的价值可能高于后者。当土地不能流转、不能资本化的时候，农民不管在农村还是城里创业，就少了必要的资本，就少了很多经济选择，沦为低收入的农民工。土地私有并可以交易、资本化是任何一个社会最核心的经济自由之一，也是个人权利、个人自由的基础。
最好是在目前土地承包的基础上，让土地真正的私有化，把上世纪50年代从农民手里集体化得来的土地还给他们。当然，我不是说要回到原来的土地归属，而是以今天的土地承包安排为基础，发给各农户相应承包土地的产权证。
金融改革试点扩大到其他地方，比如上海、北京、天津、深圳，是迟早的事
上海经济评论：你一直提倡行政权力要退出金融市场。你认为是什么阻碍了利率和汇率的市场化改革？
陈志武：利率还没市场化，说明资金、资本作为重要要素的价格仍然被严格管制着，不自由。利率市场化的主要障碍是国企和地方政府，这些年人为低息政策主要是帮助国有企业、国有银行和地方政府，他们是行政管制利率政策的受益者，做出牺牲的是老百姓储户，付出代价的是中国经济，让资源配置、资本配置错位，让就业水平被压低。
汇率市场化的主要障碍来自出口制造业，牺牲的是中国的资源、环境、服务业、总体就业水平、高端消费者以及进口为主的行业企业。
上海经济评论：日前，国务院通过温州国家级金融改革试点方案，你认为这一方案，最重要的意义在哪？目前还有哪些不足？金融改革试点可能扩大吗？
陈志武：意义在于让民间金融阳光化，让民间金融得到合法身份，也还给民间社会该有的经济自由和契约自由，包括境外投资的自由。我相信金融改革试点扩大到其他地方，比如上海、北京、天津、深圳，是迟早的事。■
（作者系《东方早报·上海经济评论》记者。本文经访谈者审阅。）
