“太大而不能倒”政策带来的最大问题，就是大银行或大金融机构的道德风险，即“利润私有化但风险社会化”。对于银行而言，就是利用别人的钱进行过度冒险，如果盈利，银行内部人和股东获得了最大好处，如果风险暴露，则可利用系统性风险要挟政府，迫使其动用纳税人的钱进行救助
贺绍奇：终结“太大而不能倒”
2010年12月03日 经济观察报
贺绍奇 中国政法大学副教授 长策智库高级研究员
金改法开篇在阐述其立法宗旨时就指出，其首要目的就是“终结太大而不能倒，通过终止救助保护美国纳税人”，即永不再用美国纳税人的钱为华尔街不负责任的行为埋单。
美国联邦政府“太大而不能倒”的政策一直以秘而不宣的方式存在着，但对华尔街，它却是公开的秘密。这一政策首次引起决策者和公众关注是20世纪80年代初联邦政府对大陆伊利诺依银行(ContinentalIllinoisBank)的救助。
1984年，联邦政府注资大约10亿美元救助该银行，以防止其倒闭可能引起的系统性风险。该银行为美国第七大银行，它也是中西部货币中心，存放中西部州好几百家较小银行的大量存款。鉴于该银行倒闭可能引起连锁反应，联邦货币监理署于是出面对其展开救助，银行存款人和银行的股票和债券持有人都是这次救助的受益对象。这在社会上和美国国会引起了很大的争议。众议院金融服务委员会为此专门举行了听证会。在听证中，经不住议员们一再的盘诘，货币监理署负责人不得不承认，任何倒闭可能引起系统性风险的银行倒闭都将获得政府类似的救助。对此，议员麦肯锡
(Mckinney)就语带讥讽地对听证委员会说：“主席先生，我们有了一种新的银行。它被称之为‘太大而不能倒’(toobigtofail)。它是一个很棒的银行。”从此，美国联邦监管机构奉行的“太大而不能倒”监管政策也就成为华尔街的公开秘密。它为华尔街在此后掀起的并购浪潮提供了强有力激励，成为金融机构进行监管套利的手段，同时，也助长了它们的道德风险。
美国学者和监管机构的研究都表明，自此之后，凡是可能被认定为是太大而不能倒的银行，其融资的成本就可大大降低，其股票也会有不同幅度的升值。当时有11家被学者认定为“太大而不能倒”的银行，在国会听证后股票价格就上涨了1.3%。而且，这些银行债券评级也被提高了。因为投资者在判断和考虑这些银行债券风险定价时，也会考虑到“太大而不能倒”获得政府特殊对待的可能性。
“太大而不能倒”也使规模扩张成为有利可图的事情。有学者通过1991年-2004年兼并高峰期的数据分析，发现银行愿意为兼并支付额外溢价，如果这个兼并能够成为太大而不倒的银行的话。研究者估计，在8宗并购成为资产超过1000亿美元的银行的交易中，并购者为此支付的溢价达到140亿美元。因为有“太大而不能倒”可能获得更优惠的待遇，市场和监管对太大而不能倒银行的约束也就削弱了，这种现象就被学者称之为“太大而不可能充分约束”(toobigtodisci-pline-adequately)。
在金融危机期间，太大而不能倒的政策更是演绎到了极致，从银行扩大到了非银行金融机构——投资银行和保险公司，这包括对贝尔斯登和AIG(美国国际集团)的救助，以及对非银行机构提供各种贷款计划的支持，即可通过联储贴现窗口获得流动性贷款支持，进一步扩大了联邦金融安全网覆盖的范围。这标志着联邦政府隐性的“太大而不能倒”的政策显性化，而且适用范围进一步扩大。其结果就是，“太大而不能倒”金融机构从中获得了更多政府的隐性补贴。
有研究显示，较小银行获得资本成本与资产规模超过1000亿美元机构获得资金成本的差距从2000年到2007年第四季度(贝尔斯登倒闭)达到0.29个百分点。而在2008年第四季度到2009年第二季度期间，当政府救助计划正式确立了太大而不能倒的政策后，差距扩大到了0.78个百分点。美国学界认为，这实质上是纳税人在补贴这些大银行。因为借助政府安全网，金融机构能够以更低成本筹集到资金，而那些无法获得安全网保护的机构，就必须要多支付大约0.49个百分点的利息，这相当于给2009年第一季度资产规模超过1000亿美元的银行控股公司每年总共支付了341亿美元的政府补贴。这些补贴还不包括危机期间政府给予的税收减免。
“太大而不能倒”政策带来的最大问题，就是大银行或大金融机构的道德风险，即“利润私有化但风险社会化”(privatizingprofitbutsocializingrisk)。对于银行而言，就是利用别人的钱(otherpeople’smoney，即公众存款)进行过度冒险，如果盈利，银行内部人和股东获得了最大好处，如果风险暴露，则可利用系统性风险要挟政府，迫使其动用纳税人的钱进行救助。2007年-2008年金融危机中，美国联邦政府利用纳税人的钱对华尔街大金融机构的救助就引发了整个社会的强烈不满。沃伦·巴菲特在2008年5月4日就直截了当地对媒体说：“没有倒闭的资本主义就像没有地狱的基督教。这些机构自酿苦酒。某些银行和按揭公司就像玩火自焚的纵火犯。”巴菲特的意思是，如果不让那些过度冒险的金融机构及其责任人下地狱，受到严厉制裁，就别想管住它们。伯南克在2009年6月26日一次会上对媒体大吐苦水说：“没有什么事比不得不介入那些野猫危及到弄垮整个金融体系的几个案件让我更闹心……但我不再是负责第二次大萧条的美联储主席。”
今年9月，在两党共同组成设立的专门调查金融危机真相的金融危机调查委员会(thefinancialCrisisIn-quiryCommission)举行的听证会上，伯南克坚定地表示：“如果危机只有一个教训，那就是太大而不倒的问题必须解决。”在推出金改计划时，奥巴马就发誓要让“美国纳税人永远都不会再被太大而不倒的银行作为人质”。对此，美国联邦存款保险公司主席——谢娜·拜尔(SheilaBair)在2009年6月17日作了具体分析，强调只有彻底终止了太大而不能倒的政策，市场机制才能发挥作用。她说：“为强化我们金融市场的监督，对消费者的保护保护和促进市场的约束，我们监管框架中有几个应当千方百计解决的关键领域。最重要的就是解决好太大而不能倒的问题。市场参与者应当明白大机构也能够而且会被淘汰，一个有效的处置机制将无一例外地公平、透明和连贯地适用于所有机构。”
金改法将“太大而不能倒银行”称之为“系统性重要银行”或“系统性重要非银行金融公司”。所谓系统性重要银行，是指资产规模达到500亿美元或以上的银行，所为系统性重要非银行金融公司是指新设立的金融稳定监督委员会所认定的系统性重要的非银行金融机构。为彻底终结“太大而不能倒”，金改法采取以下几个措施：一是对系统性重要银行或非银行金融机构采取更高的审慎监管标准；二是限制受到金融安全网保护的银行或非银行金融机构从事过度冒险的经营活动。具体就是禁止银行从事自营交易，对银行发起或投资对冲基金或私募股权基金加以严格限制；三是控制银行或非银行金融机构的规模；四是禁止用纳税人的钱救助系统性重要银行或非银行金融机构。
