尽管美国华尔街与华盛顿确实充满了各种“潜规则”，但“潜规则”最终还是要受到“显规则”的约束，这才是法治之道
让人头晕的金改法案
2010年10月22日 经济观察报
贺绍奇 中国政法大学副教授 长策智库高级研究员
宋鸿兵先生的《货币战争》一书在国内激发起了人们对美国华[0.13 -2.31%]尔街 “潜规则”的关注和研究兴趣，让国人对华尔街有了认识。但作者对于“潜规则”的过度解读也有些“矫枉过正”，在《常识之败：雷曼背后的金权角逐》一书译者序中，宋先生就有些危言耸听地说：“如果你不懂得西方世界的金融潜规则，不懂潜规则之中渗透的人脉关系，就永远不明白世界金融集团存亡兴衰的本质原因。换句话说，潜规则所涉及到的才是真正的核心利益。”依笔者看来，过分夸大“潜规则”的效力实际上是有害的，尤其是在我们这样 “潜规则”异常盛行、法治意识尤其薄弱的文化氛围中，很容易产生误导。
国内目前许多财经文献涉及到的“显规则”部分就存在诸多的误导和认识误区，这不仅影响我们客观、全面地认识和了解美国华尔街，同时也可能影响我们与其打交道的决策与判断。就拿我国外汇储备在两房债券上的投资来说吧，尽管美国“显规则”一再宣示(参见笔者上一个系列专栏文章《两房是如何透支美国未来》一文)，两房债券纯属企业债券，但华尔街 “潜规则”却一直把其视为联邦政府担保债券，而我国国家外汇管理部门无视这样的“显规则”的存在，偏偏依据华尔街的“潜规则”认定“两家机构一直被视为美国政府机构”(见《美国“两房”相关背景知识问答》，中国人民银行官方网站)。
实际上，尽管美国华尔街与华盛顿确实充满了各种“潜规则”，但“潜规则”最终还是要受到“显规则”的约束，这才是法治之道。而这也正是华尔街虽然一再为祸，把美国经济拖向崩溃边缘，但美国却最终能够在现行民主宪政不动摇的情况下战胜危机，恢复繁荣和稳定，同时也是华尔街能够在一次次危机中浴火重生、“显规则”最终得以战胜“潜规则”的根本保障。
经历了两年多的艰难博弈，美国金融改革法——《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》在今年的7月由奥巴马总统签署生效。对于这部改革法案，媒体多用“全面彻底改革”来形容。在这部法案中，有许多改革，就是要充分揭示和打击华尔街危害金融安全与稳定的“潜规则”。鉴于中美之间目前在经贸关系上存在的密切关系，了解和研究适用于华尔街的“显规则”与“潜规则”的意义自然不言而喻。笔者拟通过专栏形式，分专题对这部宏大的改革法案加以解读，并试图对其可能产生的广泛影响发表自己的看法和评论，以期同读者进行共同探讨和交流。
2010年7月22日，奥巴马签署美国参众两院通过的金融监管改革法案——《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》(以下简称金改法)。单从篇幅上来说，这部耗时两年的法案绝对算得上是美国国会立法史上一项创纪录的宏大立法工程。从官方网站公布的法案电子文本来看，该法案长达848页，1600多节(条)。不仅如此，按该法案要求(明确提出限时完成的)联邦各监管机构在该法通过后6-18个月期间还要制定和颁布243个配套实施规则，在此期间，还要进行67个项目专题研究，并向国会提交报告，以便国会采取进一步的立法行动。
对于这部法案，媒体多用“全面彻底的改革(Sweepingoverhaul)”来形容其广度与深度。这一说法也得到专业机构的认同。美国一家著名的律师事务所(DavisPolk)就认为：“该法案标志自20世纪30年代以来，金融监督方面最大的立法变革。该立法将影响在这个国家运营的每个金融机构，以及许多在美国以外运营的金融机构，也将对商业公司产生重大影响。因此，金融机构和商业公司现在都必须应对因该法案确立的一般性框架所带来银行、证券、衍生品、高管薪酬、消费者保护和公司治理等历史性转变。而法案全部重心更多落在了大的、复杂的金融机构上，较小金融机构也面临更复杂和代价更高昂的监管框架。”与此同时，该律师事务所也对法案复杂性与诸多内容不确定性发出警示说：“因为这部法案生效后立即可实施操作的条款很少，美国国会也有意识让法案中许多规定分阶段落实，而且具体实施规则留给了美国监管者在法案通过后6-18个月期间颁布落实，也就是说，这期间仍然面临一个监管不确定的环境。而且立法异常复杂并包含了许多非常大的歧义，许多只有等具体规章颁布后才能够弄明白，即便是今后，还有许多问题需要各个机构之间进行协商确定。”
也就是说，这个宏大法案在许多问题上只是提供了一个一般性的法律框架，在规则操作与适用层面上，仍然充满了不确定性。对此，美国《财富杂志》2010年8月16日的一篇评论就不无讥讽地指出：“监管改革法最好的概括性描述就是，太含糊了”，“800多页法案设法提出了更多问题而不是答案，例如如何定义银行“冒险(risky)的行为等。”一直密切关注金改法的芝加哥大学经济学家、前联储理事会成员兰多尔·克诺芝(RandallKroszer)教授更是气恼地说：“如此多(概念)需要加以定义。立法几乎把罐子踢到了路上”(意即制造更多混乱)。
立法过于复杂，对使用者而言将是一件头疼的事情。这可能让立法实施起来偏离了立法者的初衷，法案有关给予消费者和投资者的权利成为口惠而实不至的东西。对于当时提交到美国国会两院协商的金改法草案，英国《金融时报》专栏作家吉莲·邰蒂就认为，法案太过复杂，“令人头晕”。她说：“参议员克里斯·多德(ChrisDodd)提交的基本法案目前有1300多页，单是有关衍生品的内容就有300多页。大量的对立提案也随处可见。这是真正令人望而生畏的文牍，你必须先读懂这些法案，才能开始试图谈论(比方说)中央清算机构可能如何运行。”令人头晕的美国金改法案，(2010年5月6日《金融时报》)她认为，法案过于复杂可能会带来两个问题：一是它让美国未来监管变得非常不确定。因为法案通过后，大多数投资者和银行家也需要相当长的时间才能弄明白，究竟有哪些内容成了法律；二是这种复杂性很有可能最终对银行有利。因为“毕竟，如果说有人有足够资源聘请足够的律师来分析1300页的文牍的话，那就是银行了。而且银行非常擅于利用法律漏洞。毕竟，这是他们在过去10年金融创新繁荣时期的大部分时间里所做的事情。没有理由认为，现在有了1300页的法案，这些情况就会改变。相反，法案越复杂，未来就越有可能出现法律套利，原因包括很少有人明白这些法律”。
反对改革的共和党人则指责过于复杂的法案会增加金融机构不适当的合规负担，于是竭力阻扰法案的通过。阿拉巴马州共和党参议员理查德·谢约比(RichardShelby)就指着2300多页法案草案，将其斥责为“一个将给企业增加新的监管负担的立法怪物”。
尽管法案冗长而复杂，但在法案签字仪式上，奥巴马满怀信心地向美国公众宣布：“总之，因为有了这部法，美国人民将不再被要求对华尔街的错误埋单。不再有更多用纳税人钱的救赎。”同时，他还向公众保证，金改法案将会让华尔街更好地为“主街”服务，改革后的华尔街将与主街实现共赢。他说：“事实上，美国人，从主街到华尔街都与我们金融体系休戚相关。华尔街银行和企业注入的资本使创业企业推出新产品成为可能。他们为企业提供其扩张和雇佣员工所需要贷款，他们为家庭购买新房提供按揭支持。这就是为什么我们都从这些改革受益。我们所有的人都会赢，当全世界投资者对我们市场有了信心。我们所有人都会赢，当股东拥有更多权力和信息。我们所有人都会赢，当消费者受到免遭滥用危害的保护。我们所有人都会赢，如果人们获得报酬是基于业绩表现，而不是他们在逃避责任上有多么精明。”他满怀信心地指出，改革将把美国带出危机，让美国更强大和更繁荣，“说到底，主街与华尔街并不存在分裂界限。作为一个民族，我们荣辱与共。因此，这些改革将有助于提升我们的经济和引导我们走向更强大和更繁荣的未来。”
但是，复杂得令人头晕的金改法案并没有让美国公众恢复对华尔街的信心。就在法案通过前夕，美国布隆伯格(Bloomburg)进行的民意调查发现：几乎受调查的4/5的人都说他们对国会民主党推动的改革措施能阻止或显著降低将来的危机没有或很少有信心。超过3/4的人说，他们对法案规定的改革措施会让他们的储蓄和金融资产更安全没有信心，或没有太大信心。不仅如此，更有学者将金改法比作马奇诺防线，认为它在防范未来可能发生的金融危机上无能为力。这个学者就是曾任英格兰银行利率制定委员会成员、目前为达特茅斯大学经济学教授的丹尼·布兰奇弗劳尔。他说：“我认为监管改革法许多都是不相关的，每次我们能做的就是保护我们自己免受上次金融危机的伤害。”因为，下一次金融危机是什么样子，没有人能够知道，我们当然也就无从防范。
金改法为何如此复杂？如此复杂而宏大的立法为什么仍然不能让美国公众恢复对华尔街的信心呢？待笔者从对法案的解读中为读者一一解析，为读者梳理出较为清晰的头绪，以便能够从规范的角度，更好地认识和了解美国为化解金融危机而进行的这场金融改革。
