要从根本上解决房价问题，必须要改变城市政府作为本地供地单一主体的局面。无论是工业用地，还是商住用地，用地者都应该直接与用地涉及的村集体和农民进行价格谈判
房地产调控的治本之策
2010年09月10日 经济观察报
陶然
在价格飙涨的背景下，房价成为今年政府宏观调控的一个重点。从去年12月的个人住房转让营业税征免时限由2年恢复到5年，到今年1月的国11条、4月的楼市新政，以及各地的限制房产交易等一系列政策层出不穷，一时间楼市成交量大幅度下降，价格似乎也有所松动。
但这些调控措施能够真正持续下去，并能够长期有效抑制房价增长和促进房地产市场健康可持续发展吗？答案是否定的。中国房地产市场的这轮调控，即使在短期可以起到阻遏房价疯狂上涨的作用，但其抑制房价上涨的中长期效果非常值得怀疑。
其中的一些政策很难让人相信其能起到作用，如限制外地人买房、提高房贷首付比例。如果这样长期实施，不仅是市场经济的倒退，也与我国正在进行的城市化进程背道而驰。而由政府大规模进行保障性住房建设，不仅在实际操作中没有太大的可行性，即使可以做起来，也只会催生一个非常扭曲的住房市场。如果不采取一些根本性的改革措施来消除房价上涨的体制性基础，而只是靠短期宏观政策的打压，或通过扭曲市场的方式增加保障房供给，或者将收效不大，或者与正确的改革方向南辕北辙。
要平抑已经明显出现泡沫的房价，必须了解导致目前房价高涨的体制性基础。正是因为中国目前的经济体制，特别是土地制度和财政体制存在的根本性问题，带来了整体流动性过剩和住宅用地供给过少。而当过多的货币去追逐经济中特定的、因人为操纵而缺乏供给弹性的住宅用地时，房地产泡沫就不可避免。
中国经济之所以产生过高流动性，首先是因为1994年分税制改革让中央上收了财权，地方政府在财政压力下开始逐渐以低地价、廉价劳动力和牺牲环境的方式进行大规模的工业招商引资。由于制造业的关键生产要素，如土地、劳动力乃至环境价格被人为压低，就必然带来过度投资和制造业产能过剩。当国内市场无法充分消化这些过剩产能时，政府就不得不人为地压低人民币汇率来增加出口，结果是制造业部门出口出现顺差，并诱致那些认为人民币最后会被迫升值的投机者向中国投入大量热钱，央行不得不被迫发放大量人民币对冲。
而住宅用地在目前体制下被过少供给，则是因为地方政府是现在城市土地市场的垄断供给者，必然通过少供地来获得垄断利润。这也就是为什么我们会看到如下情况：与工业用地供给过多、利用效率低下的情况恰恰相反，地方政府总是通过设立“土地储备中心”来控制商、住用地的供地规模，并同时以“招、拍、挂”方式高价出让住宅用地。两种不同用地的价格扭曲必然带来城市发展过程中用地结构方面的严重不合理。在其他国家，制造业用地一般低于城市建设用地的10%，而我国这一比例却达到将近一半。中国的城市发展占用了大量土地资源，而这些土地资源的绝大部分却没有用到人民生活最需要的居住用地上，而是用于已经过剩的制造业用地。
在房价飙涨的背景下，政府的一个自然反应是提出要大大增加保障性住房供应。一时间，住房保障的对象被大大扩展，不仅要对没有购房支付能力的低收入家庭提供廉租房，还要对有一定支付能力的低收入家庭配售经济适用房，外加对中等收入家庭的自住需求提供限价房，以及对夹心层和过渡期住房需求提供公租房。一些经济学家甚至房地产商也支持大规模建设保障房体系。在我国目前的体制下，这种覆盖面如此之广的政府保障房体系真正可以建立起来吗？答案是否定的。道理很简单，在地方财政高度依赖商、住用地出让金的情况下，寄希望于地方政府大规模提供保障性住房，无异于是与虎谋皮。
退一步说，即使各地地方政府做到了通过政府干预，大规模为中等收入在内的广大人群提供保障性住房，那中国房地产市场也会是一个高度扭曲的、非常不健康的市场。因为一个健康的房地产产业发展模式是保障性住房只面对那些连市场水平租金也付不起的最低收入阶层，绝大多数家庭的住房，无论是购住，还是租住，都应该而且也能够通过房地产市场来解决。如果市场的房价已经高到迫使政府去大规模提供面对广大中低收入阶层的保障房时，就可以断定，房地产市场已经出了大问题。政府这时候应该反思的是，为什么目前的土地供应体制会导致工业用地供给那么多，而住宅用地供给这么少？
在我看来，要从根本上解决房价问题，必须要改变城市政府作为本地供地单一主体的局面。只要不损害公共利益，符合土地利用总体规划和城镇总体规划，就应当赋予集体建设用地与国有建设用地平等的权利。无论是工业用地，还是商住用地，用地者都应该直接与用地涉及的村集体和农民进行价格谈判。惟有如此，才能够缓解目前地方政府垄断供地而导致的住宅地价过高的问题；惟有如此，才能够遏制地方政府低价征地，然后血本出让给制造业用地者来大搞开发区的现象；也唯有如此，才能缓解因目前征地权被滥用、城中村和城郊村大规模拆迁所带来的严重社会矛盾。
当然，一旦实施上述政策，地方政府现有的“土地财政”模式必然会受到冲击。因此，应该逐步引入对城市存量房地产征收的财产税和对农村建设用地入市后征收的土地增值税的征收，实现地方政府从扭曲性的 “土地预算外财政”向以财产税和土地增值税为主体的“土地预算内财政”的过渡。
上述允许土地所有者和潜在用地者通过市场进行交易，然后政府抽取相应税收的土地开发模式，是世界各国通行的规则，也是一个常识。因此，政府现在要做的不是纠正什么房地产领域的“市场失灵”，因为目前中国的房地产乱象，恰恰是政府垄断供地带来的“政府失灵”；也不是要大搞什么住房保障体系建设，因为一则搞不起来，二则搞起来了也会尾大不掉，不仅降低土地利用效率，还必然带来以往类似经济适用房分配中的重大扭曲；更不是要集中清理小产权房，因为这样做只会进一步抬高房价，剥夺农民的土地发展权。政府应该做的不过就是要回归常识，和全世界其他国家一样，允许农民和农村集体作为土地所有者参与出租房和商品房的开发。
实际上，在政府保留用规划手段进行调控的前提下，允许集体建设用地，特别是大、中城市的城郊与城中村的集体建设用地入市，是一个早就应该做且马上就可以做到的事情。我国的广东省早就开始了集体建设用地入市的实践，而近年来北京、上海等地也开始探索一些集体建设用地入市的举措。这种情况下，中央政府就应该痛下决心，因势利导，从小产权房合法化(可以在补交出让金并办理产权证后)开始，从城中村改造开始，逐步放开集体建设用地入市。这个措施不仅对平抑虚高的城市房价特别有效，而且一旦实施，不仅不会打压经济，反而可以因集体建设用地上的增量房地产开发而提高经济增长。更重要的是，它可以在降低房价，提升城市居民对政府满意度的同时，让城中村和城郊农民的土地发展权和财产权得到有效实现，从根本上改变目前因政府大规模征地、拆迁而带来的严重社会矛盾。
在城中村改造中，完全可以借鉴日本、中国台湾等地的“区段征收”和“市地重划”的成功经验。政府可以与城中村的土地所有者进行谈判，免费取得城中村的部分土地进行基础设施改造，而剩余土地在符合城市规划的前提下，可以适当放宽容积率并以农民为主体进行出租房开发。这样，城中村村民拥有的土地面积虽然因基础设施用地增加而有所减少，但其土地的资产价值却会因容积率增加和基础设施改善而得到提升。
与现在通行的以政府为主导进行拆迁的城中村改造模式相比较，这种模式的好处有几点：首先，这种开发模式调动了城中村农民的积极性，从而大大降低了城中村改造的难度，减少了拆迁中的社会矛盾；其次，政府可以迅速增加土地市场供应，抑制房价或房租的大幅上升；第三，这种模式可以通过市场机制、而不是扭曲市场的保障房供应，有效地解决相当部分人口，特别是流动人口的居住问题；第四，它可以使地方政府在不投入更多资源的情况下，有效实施城中村地段的基础设施改造，因为地方政府在区段征收中，除了可以与农民谈判免费获得基础设施用地外，还可以预留一部分土地进行公开拍卖以支付基础设施改造费用；最后，政府不仅在城中村改造过程中可以抽取一些与土地开发相关的税费，当这些改造完成、农民自主开发的住宅变成大产权后，地方政府还可以征收物业税作为其长期的税基。
回想改革开放前，中国制造的工业产品在国际市场上乏人问津，而改革开放一旦从政策上允许民间投资进入制造业领域，中国就成为了世界工厂。没有任何理由怀疑，只要通过土地和财政体制改革，消除了目前不合理的体制性约束，中国完全可以通过房地产市场的健康发展，给包括大量流动人口在内的老百姓提供价廉物美的住房。
(作者为中国人民大学经济学院教授、长策智库高级研究员)
