长策智库 ChangCe Thinktank

李剑阁：身在魏阙 心忧江湖
来源于 财新《新世纪》 2013年第4期 出版日期 2013年01月28日

如何在中国特有的体制下发挥最大作用，学者型官员李剑阁一直深谙其道


　　2013年1月27日，一份代表中国医学界最高水平的技术奖项——中华医学科技奖首次就对医疗卫生政策的贡献，颁给一位非医疗领域人士。获奖者是中国国际金融公司董事长李剑阁。
　　李剑阁今年63岁，学者出身，历任中国证监会常务副主席、国务院体改办副主任、国务院发展研究中心副主任，2008年任中国国际金融公司董事长、中央汇金投资有限公司副董事长至今。此次获奖的理由是他“对建立新型农村合作医疗制度的关键、独特的贡献”。
　　所谓新型农村合作医疗制度，简称新农合，是中国目前覆盖城乡的三大医疗保险制度之一，保障对象是中国全体农民，覆盖面最广，受益者最多。2013年召开的全国卫生工作会议公布数据显示，2012年新农合覆盖率已超过95％，对应的参保人数多达8.12亿，2013年的目标是人均筹资达到340元。如能实现，新农合的总筹资额将达到2700多亿元。其中各级政府人均补助增加到280元。也就是说，个人每年只需缴费60元，即可享受实际报销55%的保障水平。
　　变化发生在十年前。2002年，由中共中央、国务院联合发布的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中，明确提出要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，政府负责组织和引导，中央、地方两级财政投入对筹资予以支持。这是中国政府历史上首次为农村居民的医疗问题进行大规模的投入，并在此后不断追加。
　　方案出台前，为农民提供就医保障的是由农民和村集体共同筹资的老合作医疗制度。2000年前后，合作医疗制度在全国的覆盖率已不足10％。即便在仍然保留的地区，主要依靠个人投入，保障水平偏低，也无法抵御大病风险。
　　新农合的诞生为中国农民带来了逐步改变就医弱势地位、弥合医疗卫生服务城乡差距的光亮。这一催生了新农合制度的重要方案，即是由时任国务院体改办副主任李剑阁牵头调研、协调及参与设计的。
　　卫生部现任部长陈竺是李剑阁获奖的提名人之一。他称李剑阁为农村卫生体制改革，特别是新型农村合作医疗制度的建立，“做了大量卓有成效的原创性的工作”。更有业内人士称，此制度的建立，堪称“中国社会历史进程的一块丰碑”。
　　新农合制度的推行，仅是李剑阁历任的多种跨度颇大的工作当中的成果之一。中国经济社会多次重大变革皆可见其身影。他游走于政界、学界、金融界，游刃有余，在国内并不多见。
涉水“无人区”
　　1998年，49岁的李剑阁自任职4年的证监会副主席去职，调任国务院体改办副主任。办公地点也自金融街迁往离中南海更近的西安门。分管宏观经济体制改革与社会保障制度改革。
　　时任卫生部主管农村医疗卫生的副部长朱庆生回忆，在李剑阁到职前，农村合作医疗制度如何继续、农民健康如何保障，已困扰卫生部多年。彼时正逢经济增长乏力、财政捉襟见肘，全国大规模的国企改革浪潮让中央领导无暇他顾，农村医疗卫生问题被迫一拖再拖。
　　财政投入不足的情况下，乡镇卫生院不得不以经济效益为先，而将公共卫生和预防保健置于旁端；合作医疗制度走向消亡，农民因病致贫、因病返贫举目可见，矛盾日趋尖锐。
　　无奈之下，卫生部相关领导找到李剑阁，希望从体改办的角度，与财政部协调，由财政为每个农民出资1元钱，建立一个至少有政府参与支持的农村医疗保障制度。这位年轻的副部级官员随即组织财政部、劳动和社会保障部（下称社保部）等相关部委开会研讨，得到的反馈却并不令人乐观。
　　“财政部当时的想法是，中国还从来没有一个朝代由政府出钱给农民看病，这个口子不能随便开。”当时随他参与此事的是体改办宏观体制司，时任副司长的刘浩还记得开会斡旋的场景。
　　部委意见难以统一，李剑阁只得不断向主管财政、卫生的原中共中央政治局常委、国务院常务副总理李岚清汇报。1999年12月，一份姗姗来迟的国务院领导批示终于放在体改办办公室桌上，要求体改办牵头调研农村医疗体制调研 。
　　此后是奔走在全国各地的多次调研。“除了西藏，我几乎所有省份都去过了，每个省至少去过一家乡镇卫生院。”李剑阁说，农民看病的现金支付能力已经极为薄弱，即便在北京，怀柔一带的农民感冒吃药，都是用鸡蛋跟村医换取，“本来应该吃一周的药，先拿3天，3天后能不吃就不吃了。”
　　围绕农村医疗卫生体制改革的一系列调研报告相继出炉，改革却迟迟没有进展。逾十年过去，已经自国家发改委退休的刘浩感慨，“当时太难了，国企改革也好，刚刚建立不久的城镇职工也好，都是为了给财政甩包袱，这个时候让财政出钱帮八亿农民看病很难。”
　　直到2001年末，在一次中央高层内部召开的小型座谈会上，李剑阁的“大胆”发言终于推动改革迈出实质性的一步。会议由原中共中央总书记江泽民亲自主持，参会人员不过十余个，李剑阁在介绍过农民就业及农村金融问题后，突然谈到了农村医疗问题。
　　他在发言中提出，改革开放的效益主要集中在城市，农村却几乎没有受益，城乡差距正在迅速扩大，农村的健康问题已经严重制约农村经济的发展，损害健康劳动力。根据世界卫生组织《2000年世界卫生报告》对191个成员国排位，中国人均卫生费用排在139位，筹资的公平性却为倒数第三。
　　“农民健康问题已经成为十分尖锐的社会问题。”李剑阁在发言中说，“我们有些同志长期蹲在城市，对待农民的疾苦常常采取一种麻木甚至傲慢的态度。农民的不满情绪在贫困地区正日积月累，搞不好甚至会激起民变。”
　　他紧接着指出，政府适当投入资金引导农民参加合作医疗制度，是保障农民健康的必要前提。
　　此次发言当即引起江泽民的重视，当晚，江泽民致电时任卫生部部长的张文康，对李剑阁指出的问题一一核实。几天后，朱庆生也被中共中央政策研究室找去，就农村卫生问题聊了整整两个小时，最终确定了财政对新农合制度的投入与支持。
　　“之后改革就快速推进了。必须承认，剑阁在其中起了非常关键的作用。”朱庆生说，“在这样一个高层的内部会议上，以那么长的篇幅谈农村卫生，太大胆了，但没有这次发言，改革不会这么快顺利启动。”
医改留遗憾
　　自1999年围绕农村医疗卫生的调研开始，到2002年8月，“新型合作医疗”一词首次出现在官方《关于加强农村卫生工作的决定（征求意见稿）》中，经过了足足三年。
　　这份征求意见稿明确阐明了中央财政的责任，即对中西部地区除市区以外参加新型合作医疗的农民，每年按人均10元安排合作医疗补助资金，对贫困地区贫困农民家庭的医疗救助给予适当支持。同年10月，全国农村卫生工作会议在北京召开，李岚清为大会作报告，新任中央政治局常委温家宝为大会总结。《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》也在这次会议上发布，由李剑阁牵头的调研报告中的内容，终于变成红头文件下发到全国各地。
　　与之相配套的一系列文件仍由李剑阁牵头起草。社保部认为，社保部主管的是城市社会保障，农村一级并无下属机构，无力管理新农合。经斡旋，最终《关于开展新型农村合作医疗试点的意见》初稿改由体改办牵头起草，后交由卫生部最终制定并接手管理。其间，财政部门再度坚持农村合作医疗为互助合作性质，政府不应直接参与具体事务。又一次由李剑阁通过国务院协调，最终统一了新农合的实施意见。
　　“当时体改办做了好多得罪人的事。”刘浩说，农民作为最没有话语权的弱势群体，少有部委真有积极性推动农村医疗问题的解决。体改办从中积极斡旋，“其实并不招人待见，但我们还是坚持下来了。”
　　2003年，国务院体改办不复存在，这支不超百人的改革队伍就此四散。时任体改办秘书长的宋晓梧及刘浩等一批年轻官员调入国家发改委等政府职能部门，李剑阁则调职国务院发展研究中心任副主任，专职于政策研究。
　　不乏亲历者私下表示，以李剑阁的能力，在体改办解散后调入研究机构，就是因为在推动新农合制度建立时，“太书生气”。此后数年，李剑阁仍多次撰文谈及医疗体制改革。当年调研的场景如今大多都已模糊，但总有一些历历在目，至今都让他感到“怵目惊心”。
　　他多次跟人讲起当年在四川调研过的一个乡镇卫生院，产床上只铺一张塑料薄膜，血迹斑斑从不更换，卫生院称财力不足，“那个场景就像是菜市场里杀鱼的。当时的卫生就差到了这个地步。”
　　事实上，建立新型农村合作医疗制度，只是当年李剑阁勾勒的改革蓝图的一部分。在2001年底那次推动改革的关键发言中，他同时提出的还有：提高农村卫生资源的利用效率；乡镇卫生院要引入竞争机制，全员聘用，精减人员；增加卫生机构自身发展的活力。
　　2002年7月，李剑阁再次在河北承德召开的医药卫生体制改革研讨会上发言，提出在医疗保障制度逐步建立和完善的同时，要推进医疗卫生行业的改革，包括实行公立医院管办分离的体制，打破行业垄断和所有制界限，逐步放开医疗服务市场，推动医院之间公平竞争等。其中多项是时至今日新医改中都热度不减的话题，如促进公立医院医生从“单位人”向“社会人”转变等。
　　令他始料不及的是，由于2003年体改办解散、同年SARS引发了政府部门对公共卫生的关注，此后数年的卫生工作都将重点放在如何改善公共卫生、增加政府投入等方面。医疗卫生体制中的供方改革止步不前，一直延续到最新的一轮医改，都未能显著推进。
　　也正因此，财政持续追加投入、不断提高农民保障水平的新农合制度显得弥足珍贵。至少在供方改革停滞期间，保障了农民就医。“十年后回头看，不能说没有遗憾。”李剑阁感言，“如果当初的新农合制度和农村的医疗卫生体制改革能结合起来，可能效果会更好。”
温和的改革者
　　2008年，离开体制改革部门五年的李剑阁重出江湖，履新中金公司董事长一职。近年来的各种高端论坛上，屡屡能听到他为改革继续发声。
　　无论是对金融证券还是对社会事业发展，市场化改革、多种经济成分共同发展的经济制度，发展民营经济是他一直未变的基调。2012年11月，他在财新峰会上说，改革有很多思路，但不管下一步怎么改革，“要坚持市场化改革的方向。”与此同时，他也提醒，在社会发展、保障待遇提高的同时，要理性地认识到，平等的社会保障无法一蹴而就。
　　一位李剑阁任职体改办时的老部下认为，这恰恰体现了李剑阁的个人风格，“在很多问题上，他都是作为一个经济学家，从宏观的角度思考问题。就像当初设计新农合制度，除了对农民的人文关怀，也有对促进城镇化、拉动农村消费、保障健康劳动力等多方面的考虑。”
　　多位当年的亲历者对财新记者表示，如果不是李剑阁，当年新农合制度的建立，还要经历更漫长的过程。一位亲历者这样评价李剑阁，“他不是个人风格特别突出的领导。那时候在各部委间斡旋，其实各方的压力都很大，但他也没有跟哪个部委起过冲突，就是一点点把事情做起来。如果换一个很强势的领导，反而这件事未必能顺利地做成。”
　　李剑阁行事并不咄咄逼人，却历经多个重要任职：从国家计委、国家经贸委、证监会到国务院体改办。2008年李剑阁赴中金公司任职时，即有业内人士认为，时逢摩根士丹利（Morgan Stanley）要退出中金，股东更迭，同时还要引入新的投资者，复杂局面下，善协调懂运筹的李剑阁无疑是最佳人选。
　　问及对于此次获奖的感受，李剑阁反复向财新记者强调，“我一个人也做不了这么大的事，没有中央最高领导的重视、各部委特别是卫生部的支持，以及团队的共同努力，我说了没人听，什么用都没有。”
　　李剑阁著述颇丰。就在他调职国务院体改办的1998年，还曾经专门撰文谈及经济学家的作用、责任和命运。文章中这样写道：“国家兴，则经济学兴；民族盛，则经济学家盛……尽管目前还存在种种不尽如人意的地方，但可以说我们正处于中国历史上有经济学以来，经济学家处境最好的时代。任重道远，经济学家要好自为之。”■
　　李剑阁
　　1949年12月生于江苏南通，中国社科院研究生院经济学硕士。1984年12月进入国务院发展研究中心任研究员。1988年调任国家计划委员会体改司副司长，之后历任国家计划委员会政策研究室副主任，国家经济贸易委员会政策法规司副司长、司长，国务院证券委员会办公室主任，中国证监会副主席，1998年起任国务院经济体制改革办公室副主任。2003年3月调入国务院发展研究中心任副主任。2008年7月至今，出任中国国际金融公司董事长、中央汇金投资有限公司副董事长。曾三次获得中国经济学最高荣誉奖——孙冶方经济学奖，并于2010年当选为孙冶方经济科学基金会理事会理事长。