长策智库 ChangCe Thinktank

许小年：改革的路线图与公信力

十八大以后,北京吹来阵阵新风。当新一届的中央领导把目光从西柏坡转向深圳的时候，我们看到了重新启动改革的希望，虽然只是希望。当来自顶层的讲话重提“摸着石头过河的时候”，有人感到失望，说我们已经摸了30年的石头了，怎么还在摸？但我觉得这是一个进步，至少没有说什么石头是不可以摸的。而在过去我们知道，有几块石头不能摸，现在又都可以摸了，我觉得这是一个好的信号。当中国经济增长的动力被归功于改革红利的时候，我们感觉到扭转过去十年间国进民退的趋势已经有了可能性。

过去十年间，我们片面地追求经济增长，不仅透支了银行和财政，透支了社会和环境，而且透支了政府的公信力，改革停滞不前，甚至出现倒退。随着等待时间的延长，人们对于政府的改革诚意和能力都产生严重的怀疑。今天在我们在讨论重启改革的时候，如果没有一个大致的路线图和时间表，就很难恢复改革政策的公信力。而没有公信力的政策无法得到贯彻，民众有可能又会以为是一场高调的空谈。我们知道，如果没有民众的积极参与，改革将一事无成。

路线图的重要性还在于,和1978年相比，今天的改革要困难得多。社会与经济中出现了各种各样的权贵利益集团，改革势必影响既得利益，阻力可想而知。改革的第二个困难是缺乏共识。1978年的中国刚刚经历了十年“文革”,在社会大乱和经济濒临崩溃的情况下，人心思变，改革成为党内外的一致共识。今天的中国比那时富裕了，但如何解决温饱之后的问题，特别是收入分配问题，社会上没有形成共识。改革的难度越大，越是需要一个路线图和时间表以坚定公众的信心，提高政府改革政策的公信力。

另一方面，中国改革开放的历史表明，要想事先确定路线图和时间表是非常困难的。中国的农村改革发端于基层，中央及时予以肯定和推广。城镇民营经济是企业家干出来的，正像小平同志过问“傻子瓜子”事件所表明的，在改革的过程中，政府如果不打压、不禁止就已经很好了。除了涉及国家整体制度时，需要政府发挥主导作用，例如1990年代中期的财税和外汇改革，中国的改革主要靠基层的试验和实践，政府的作用是及时总结经验，将民间的制度创新变为政策和法律。

权衡考虑改革公信力的需要和方案设计的困难，我个人认为路线图宜粗不宜细。实际上也不可能过细，因为制度创新带有很强的偶然性，在市场上有一个自我调整和自我完善的过程，新制度产生和它的演进过程事先都很难预料。对于顶层来说，最重要的是表明态度，给出方向和目标，以强化改革的公信力。关于时间表,或许只能是“有头无尾”，比如宣布某项具体改革大概的开始时间，但不限定结束的日期。想要有周全的整体方案、细致的执行步骤，统筹协调，按部就班，循序渐进地推进改革，这些都是不切实际的幻想，是用计划思维搞改革，不仅不符合中国的改革实际，而且世界上也从来没有成功的先例。

强化改革的公信力还可以有其他方面的措施，最近已经有不少学者提出了建议，成立独立的“国家改革委员会”，将现在的发改委并入新的改革委。改革委直接向全国人大或党中央汇报，而不是政府的一个部门。过去十年的一个教训就是改革依赖部门制定案，这些方案几乎没有例外地都强调政府部门的重要性，扩大部门管制的范围，增加部门掌握的资源，以便最终将部门利益转化为个人利益。历史证明，这是一条以改革为名，而实为部门争权的歪路，今后不能再这样走下去了。

国家改革委员会下辖法律、政治和经济三个子委员会，分别负责这三个方面的体制改革。法律体系改革的方向是按照中央的要求，全面落实《宪法》；落实《宪法》规定的人民代表大会制度，确立各级人大作为唯一的立法机构，收回政府部门的立法权。法律体制改革的另一任务是逐步提高司法的独立性和专业化程度。政治体制改革的方向是加强民众对官员的监督，制约和平衡政府权力，重新界定政府的职能。我本人不是法律和政治方面的专家，这些课题留待法学家和政治学家讨论。下面主要讲一下经济体制改革粗略的设想，尽管这些改革都离不开司法和政治体制改革的支持。

在经济体制改革方面，有几件大事是一定要做的。

第一，政府退出经济。政府广泛地参与经济活动，不仅效率低下，而且对市场的过度管制和干预构成了腐败的源头。因此，政府退出经济具有提高经济效率和实现社会公正的双重意义。政府退出经济，就需要改变官员的选拔和任命机制，取消GDP和财政收入作为官员的考核指标，改为群众满意度，这就是政治体制改革的内容了。

第二，财税改革。近期需要全面减税，而不是以“结构性减税”为名，有增有减，实际上只增不减。减税的同时要大幅地削减政府支出，特别是投资和冗员的工资支出。改革的核心任务是在财政的预算和执行方面强化各级人大的作用，严格执行《预算法》，为此必须提高财政的透明度。我们的财政现在是一个黑箱，外界无从知道，每年收了多少钱，这些钱怎么花，纳税人几乎完全不知情。在人大监督到位的情况下，可适当和逐步增加地方财政的自主性。

第三，监管改革。“监管”这个词不好，按照它的本意应该叫做“规治”改革，就是规范化治理，而不是监督管理。一说监管，又变成政府管市场、管企业了。Regulation是“规范化”的意思，企业、个人、市场交易主体的行为要符合规范，根本没有管理的含义，不需要一个机构在那儿管。英文词翻译得不准，给人们形成一个错误的印象，规治变成了监管。约定俗成，仍叫监管吧，监管改革的原则是，凡市场能做的都交给市场，实行最小监管法，把监管的范围缩到最小。要提高监管的透明度，监管部门依法监管，不得以监管为名，干预企业的经营。为了减少监管，需要大力发展行业协会和行业组织，凡有可能的地方，均用行业自律代替行业监管。

第四，取消国有和民营资本的区别。国有和民营的分类本身就是歧视，资本就是资本，为什么要论血统，要论出身？政府和国有企业退出竞争性行业，开放石油、天然气、电讯、航空、金融、医疗、卫生、教育等国有垄断或国有控制的行业。

第五，土地制度改革。从确定农民的土地权益入手，允许多种地权的流通，打破政府对土地一级市场的垄断，这对于保护农民利益，降低地价和房价，促进城镇化，释放民间需求都有非常重要的意义。

最近领导讲“空谈误国”，确实如此，改革需要实干，但我想修改下半段，把“实干兴邦”改成“实干兴民”。因为国和邦都由人和民组成，强国兴邦是手段，终极目标是富民和兴民，也就是提高人的生活水平，实现人的自由和全面地发展。

（发表于经济观察报）