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金改要触动基本体制
2012年12月31日 11:09

金融领域最重大的问题基本上都源于旧体制，金融改革首先需要清除体制障碍

　　【财新《新世纪》】（特约作者 许成钢）中国改革基本遵循“先易后难”策略，试图在不触动基本体制的前提下推进改革。与市场相关的金融体系也是这样建立的。
　　成绩虽然显著，但如今体制问题已成为金融改革的基本障碍。如果改革再不触动基本体制，可做的事情已很少了。今天的大多数问题不可能靠绕开基本体制问题、依赖一些技术性改革来解决。
三大障碍
　　金融领域最重大的问题基本上都源于旧体制，或在旧体制基础上的变形。
　　第一个大问题是金融业、尤其是银行业高度国家垄断。这实质已经超出了金融，是中国基本体制问题。公民基本权利得不到承认和保护，即公民有没有建立金融机构、独立从事金融业、独立融资的基本权利，这是造成金融业国家高度垄断的法理和制度基础。
　　金融业国家高度垄断有什么后果？首先是金融资源配置的低效益。几个月前IMF的一项调查显示，2004年以来，中国银行业贷款利率是全世界最低的。超低利率的贷款主要送到了央企和地方政府。如果中国的银行给国企的贷款利率不是人为的超低，而是市场利率，银行体系不良资产问题就会非常严重。现在，表面看来较低的不良资产，其背景是人为的低利率，更确切地说是贷款补贴。其另一后果是牺牲了储蓄者的利益。实际上是拿低收入人群的储蓄去补贴地方政府和央企。这恶化了内需不足，扩大了贫富差距。
　　金融领域的这些基本问题，直接导致了经济的结构问题，导致中小企业融资难、内需不足和贫富差距过大。这些问题的另一个基本制度原因是，政治、立法体制中缺乏代表民众利益的力量，而国有体制有自己利益的强大代表。
　　第二个直接影响金融改革的重大问题是探讨土地公有制的多种实现形式。表面上看，土地制度和金融似乎没有什么关系。这是不对的，世界上任何金融机制都与土地制度紧密相连。
　　宪法规定，所有土地最终所有权都属公有，其含义就是阻碍甚至剥夺公民、尤其是普通农民用土地作为抵押来融资的权利。这从本质上影响了中小企业的发展。最近十年，中小民企发展最重要的瓶颈之一是融资难。国家垄断金融体制是一个原因，另一个原因是普通老百姓缺少融资工具。
　　土地国有制的另一面是土地成为地方政府的财源。这些年，地方政府以土地为抵押，获得大量银行贷款，投到一些低效益的项目，对国家金融安全造成重大威胁。银行最令人担心的是这部分资产，其规模最大，问题最多。
　　第三个重大问题是金融监管。以证券市场为例，在任何金融市场发达的国家，证券市场监管实际上是金融领域执法的问题。而任何执法的有效性一定取决于整个司法体系。没有任何一个国家在整个司法体系不独立、缺少公正和没有效率的情况下能发展证券市场。换句话说，法治是金融监管的基础，比金融监管更重要、更基本。司法不独立和缺乏法治，是导致中国金融监管失效最基本的原因。这些年，中国金融市场、特别是证券市场发展非常不顺，最重要的原因是金融监管失效加上国家垄断。
如何改变体制
　　为了切实推动体制改革，我想提几点可行的建设性意见。
　　第一，要尽快破除国企对金融领域的垄断。核心是大规模开放民企、尤其是中小民企进入金融领域。有人担心这会带来金融风险。这里存在基本概念混淆。民企绝不意味着比国企风险更大。所有发达国家的成功金融监管，都不是监管所有制，而是监管金融机构操作。金融监管应改进对所有金融机构操作的监管，一视同仁地对待国企和民企。
　　第二，必须承认和保护全体公民包括城市居民和农民的土地私有产权。这是公民的基本权利，是民主宪政、社会稳定的基础，是市场经济的基础，更是金融发展的基础。为实现这个目标，需要很多努力。在最终实现这个目标之前，以下是一些具体可行的步骤。
　　——大幅延长租赁给农民和城市居民的土地的租期。建立独立于地方政府的司法机制保证这些租约得到执行，防止地方政府违反租约。
　　——大幅扩大公民使用租赁土地的权利。例如，允许公民使用租赁土地抵押融资创业。这不仅是金融体制改革必须做的事，也是解决经济结构问题、保证社会经济稳定发展必须做的事。
　　——以法律形式限制各级政府征地的权力。在尚未承认公民的土地私有产权之前，必须用法律形式保护公民的权益，限制政府违背租赁条约强制征地的权力。
　　——设立完全脱离地方党政的金融业专业法庭，有助于部分地解决在金融领域里的司法独立问题，这对有效的金融监管而言是必要的制度条件。实现全面司法独立还有相当困难的改革之路要走。以建立独立的专业法庭为突破口是确实可行的改革路径。
　　最后一点是认真执行宪法，让媒体和公民充分发挥对政府以及金融机构的监督作用。
　　言论出版自由不仅是金融发展不可或缺的基本因素，也是社会经济稳定与发展不可或缺的基本保障。
　　作者为香港大学国之基金经济学讲座教授、首尔国立大学世界级大学讲座客座教授、财新《中国改革》首席经济学家