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能源体制亟须新一轮改革
本文来源于 财新《中国改革》 2012年第9期

　　 要应对今后的新挑战并克服前30年市场化改革中的缺陷和遗留问题，中国能源部门亟须新一轮改革

财新《中国改革》 特约作者 杨富强

　　2009年，中国已成为世界能源生产和消费最大的国家。2011年底，中国一次能源生产为32.5亿吨标煤，能源消费为34.8亿吨标煤，占全世界一次能源消费量的21.3％。名列前茅的中国能源公司，都跻身世界500强之列。
　　中国有着世界上最庞大复杂的能源部门。然而，与其他经济部门的改革进度和效果相比，能源部门的改革已经滞后。要应对今后的新挑战并克服前30年市场化改革中的缺陷和遗留问题，中国能源部门亟须新一轮改革。
中国能源部门发展路径
　　中国在1950年至1980年的计划经济期间，一直饱受能源供应极度不足的困扰。1980年后，能源部门实行市场化改革，打破垄断，引入竞争，1997年后，能源供应状况得到根本改善。
　　2002年至2005年期间，经济再次高速增长，能源供需一度失衡。但在2005年后，能源供应再次满足了经济的高速增长。例如，在发电能力上，中国的第一个1亿千瓦装机容量用了38年，而在2001年至2011年期间，1亿千瓦装机容量递增的实现只用了一年。中国2001年至2010年期间在能源方面的总投资高达14.5万亿元以上。
　　可以说，市场化改革保证了经济发展的能源供应，能源长期短缺的局面一去不复返。
　　与此同时，节能优先使中国能源部门扩增效率。
　　1983年，中国政府将节约能源、提高能效作为中国能源发展的重要战略举措。1981年至2000年实现了能源增长140%，经济增长550%。
　　但是，2001年至2005的第十个五年计划期间，能源消费增长率超过了经济增长率，年节能率为-0.4%，能源极大浪费。“十一五”期间，中国扭转了能源过量消费的趋势，完成了19.1%的节能目标，“十二五”期间，将继续实施能源强度下降16%和碳强度下降17%的目标。
　　对外开放使中国能源部门增强了竞争力和创新力。
　　中国政府制定的能源市场政策是“开发利用两个市场两个资源”。2011年，中国石油、天然气、煤炭对外依存度分别达到55.2%、21.6%和5.3%。中国的经济增长和国际能源供应依存度的提高推动了国际能源市场的发展和繁荣，弥补了中国能源资源“缺油少气”的供应状况。国际上先进的能源勘探、开发、转换和利用技术极大地促进了中国能源部门的发展。改革开放使中国能源部门增强了国际的竞争力和技术创新能力。
应对新挑战现有体系需转型
　　与中国经济高投入、高污染、高排放、低效率、低产出的发展模式改革相对应，现有能源系统需要转型，以应对气候变化、环境保护、资源节约、能源安全方面的诸多挑战。中国能源部门的改革就是要解决能源可持续发展的问题。
　　——积极应对气候变化，大力减少二氧化碳排放。
　　如果二氧化碳排放的增长速度没有改变的话，2020年中国二氧化碳排放将占到世界总量约25%-28%，中国受到气候变化影响的压力越来越大。
　　中国政府2009年在哥本哈根第17届气候变化框架大会上做出承诺，2020年要在2005年的基础上将碳强度降低40%-45%。可再生能源和新能源占总能耗的15%，同时，大力增加森林碳汇。中国需要制定更严格的排放指标和建立有效的执行体系。
　　应当清醒地认识到，即使中国采取更高的碳强度减排方案，碳排放总量依然会较快地增长。决策思维和应对措施必须要有一个全新的变化。中国人均碳排放量增长速率应该引起警觉。
　　——讲求实效，狠抓节能政策落实。
　　中国政府在“十二五”期间的一个重要着力点就是要转变经济发展模式，调整经济结构。中国政府降低16%的能源强度和17%碳强度的目标是促进经济模式转变的十分有效的抓手。
　　“十二五”节能减碳目标的挑战更加严峻，挑战主要来自地方的GDP冲动和节能政策的贯彻落实。2011年是“十二五”规划的第一年，节能率只达到2.01%。2011年的结构节能对总节能量是负贡献。即使“十二五”期间能实现降低16%能耗强度和17%碳强度的目标，与2010年相比，能源消耗和二氧化碳排放仍增长26.2%和17.7%，增长的速度仍然过快。在今后30年内（2011年至2040年），赶上和领先发达国家的能效水平是节能努力的目标。
　　——能源结构的低碳化清洁化。
　　中国能源结构趋向重碳化，对环境破坏日趋严重。1990年至2002年间，煤在总能耗的比重由76%下降到68%。但是，新一轮的经济热潮对能源的强盛需求，迫使国家和企业将能源投资开发的重点转向国内可获得的成本低廉的煤炭，导致煤炭的比重在2011年又重回到70%，可再生能源的比例下降到8%以下。如何把注意力和资源投向能源终端利用效率的提高，开发利用更多的清洁气体能源，例如天然气、页岩气和煤层气，以及大力发展可再生能源，就显得十分重要。
　　——注重能源安全。
　　国内能源安全问题突出，主要表现为资源在地理区域分布上的不均匀，资源开发地区生态环境脆弱；大规模能源供应技术的不确定性，供应中断的风险大；交通运输能力的限制；能源储备不足；土地和水资源的限制；能源监管体制不力；市场竞争机制的缺陷；气候变化的挑战等。
　　国际油气资源的市场和贸易正在经历新的变化和出现新的格局，提供了机遇期的窗口。中国企业需加强应对国际石油市场的政治和经济风险的能力。预计2020年中国石油消费6亿-6.5亿吨，对外依存度上升到65%-70%。2030年中国预测天然气进口量2500亿立方米，对外依存度达到50%。煤炭、铀燃料和电力进口也会增加。国内大力推进非传统天然气开发的环境风险和供应安全问题也会增加。国内外传统的和非传统的能源安全问题已引起更多的关注。
新一轮改革十分迫切
　　中国能源部门的新一轮改革需要应对2011年至2040年的新挑战和克服前30年市场化改革中的缺陷和遗留问题，例如，环境质量仍继续恶化。新一轮改革的任务更艰巨、更困难。
　　在2011年至2040年，能源部门的改革目标应该是：提供稳定可靠的、可承担得起的、低碳绿色的能源服务。具体地说，应对气候变化、资源可持续性利用、环境保护、绿色发展、能源安全和合理价格是能源部门改革的六大重点内容。
　　为此，中国能源体制改革需要顶层设计，应制定以《能源法》为上位法的能源法律体系，指导能源部门的活动。中国长期以来对法律的重要性认识不足，主要靠政府的行政法令来指导活动，导致在实际的经济活动中，产生了无法可依、有法不依的被动局面。在近中期内（2012年—2020年），能源部门的上位法《能源法》急须制定、通过和实施；加快制定《原子能法》《核安全法》《石油天然气法》；修改《电力法》和《煤炭法》。加上现有的《可再生能源发展法》和《节约能源法》，在2020年之前形成一套完整的能源法律法规体系。支撑法律的实施细则要有很强的实施力度和执行力度，讲求实效并奖惩分明，否则，能源部门的改革就有可能偏离可持续发展的方向。
　　应彻底实施“政监分离”的公共管治体系。能源监管部门应是有权威的、独立的、有效的和专业的。但是，中国目前监管系统薄弱。政府部门现有的能源管理体系中的监管部分要与政策制定剥离并行。
　　现有的电力监管委员会和国家矿山安全监管总局就是实例。
　　以国家电力监管委员会为例，2003年成立以来，虽然做了很多工作，但成效与设计初衷的目标相差甚远。主要原因是本应属电力监管委员会的电价制定制度和市场准入/退出制度并没有从国家发改委划出，仍由国家发改委管理。中国常规天然气和非常规天然气发展迅速，由于管网的自然垄断属性，理应受到监管。可将天然气的监管职能和二氧化碳市场交易监管纳入国家电力监管委员会，并改名为国家能源和碳市场交易监管委员会。
　　现有的核安全局已不适应核安全发展的形势要求，鉴于核安全的极端重要性，应将现有的核安全局从环保部剥离出来，直属国务院，改名国家核安全监管委员会，或国务院国家核安全局。
　　待时机成熟后，所有的能源监管机构再与其他的审计、审核和监管部门（如证监会、银监会、保监会、安全生产监察总局、食品安全监管机构等）划交给全国人民代表大会，使人大能切实有效地行使审核和监督权，真正做到政监分离。在此之前，人大应加强相关监督权和审核权。
　　成立国家能源部。由于能源问题的重要性，中国2008年成立了由国务院总理担任组长的、有17个部委领导参加的国家能源委员会，并将秘书处放在由发改委代管的能源局。国家发改委能源局是2008年大部制改革中，没能成立的能源部的中间产物。发改委能源局主要负责能源的生产和规划，节能工作由发改委的环资司负责，能源价格由发改委的价格司负责，与能源相关联的职责划分不清并有重叠。另外，发改委能源局的权威不够。在现有的能源局的基础上成立国家能源部是必要之举，改革的行政成本很低。国家能源部根据国务院的授权，制定能源供应、节能和减少二氧化碳排放的规划和政策，指导和管理好国有能源公司。
　　此外，应在省区和主要大城市一级政府机构框架内设置应对气候变化管理部门。中央政府应对气候变化的主管部门是国家发改委，具体办事单位是气候司。中国成立了国家应对气候变化领导小组，国务院总理任组长，秘书处在气候司。中央与地方政府部门机构的设置通常一一对应，便于上传下达。但是，地方政府的发改委没有设置与国家发改委气候司相对应的处室。地方政府机构不健全，很大程度上影响了应对气候变化政策的实施力度和效果。中国的气候变化问题在现阶段是发展问题。随着中国气候问题从外交问题、发展问题向环境问题方向演变，中国环境部门应加强自身应对气候变化的能力建设，担当起角色的重要转变。 ■
　　作者为NRDC气候变化、能源和环境高级顾问