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“领导小组”怎样领导

来源：南方周末
作者： 南方周末记者 钱昊平 实习生 杨佳秋 发自：北京 最后更新：2012-08-30

各类“领导小组”是什么性质的机构？由谁组成？权力多大？

各类“领导小组”,是党政系统中常规治理方式之外的补充，在特定时期拥有跨部门的协调权力。

2012年8月27日，中央司法体制改革领导小组在北京召开第五次全体会议。

这个小组自2003年成立以来，平日难见公开报道，但却悄悄地推动过不少司法改革。2003年，最高法院曾向领导小组建议收回死刑复核权，结果意见被采纳。两年后，死刑复核权最终被最高法院收回。2004年，领导小组就对铁路司法体制改革作出过部署，并在2012年实现。

尽管做了不少大事，但这个领导小组并不属于中央部门序列，组长由中央政法委书记兼任，各司法部门是成员单位。它也没有常设工作机构，只在中央政法委设立一个办公室，人员也从各部门抽调。

在中国，有大量类似于司法改革领导小组的议事协调机构，如农村工作领导小组、中央外事工作领导小组等。它们是党政系统中常规治理方式之外的补充，并在特定时期，拥有跨部门的协调权力，而平时却难见身影。它们也没有人员编制，甚至不印公章，不单独行文。

在地方各级党政机构中，也几乎都有“对口”的“领导小组”。日常新闻报道中偶尔能听到的“领导小组”是什么性质的机构？它们如何成立，如何运作？它们的权力有多大？

常设性小组与阶段性小组

根据南开大学周恩来政府管理学院博士周望的梳理，设立临时性机构的做法，自解放后便开始实施。当时农业生产急需恢复，尚未解放的地区要解放，政务院便设置了一些应对专项任务的综合性、临时性机构，如政务院指导接收工作委员会、政务院劳动就业委员会等。

促成临时性机构产生的另一原因是，新中国的政府设置，基本照搬了苏联的小部门体制，一旦遇到涉及面稍广一点的任务，就必须寻求同一级其他部门的支持和协助。于是，专门设置跨越各部门的议事协调机构，成为自然的选择。

这些临时性机构，大多在工作任务完成后被撤销或并入其他机构，但也有些一直存在下来，如原中央人民政府防汛总指挥部演变成今天的国家防汛抗旱指挥部，原政务院转业建设委员会成为今天的国务院转业干部安置工作小组。

新中国建立之初设立的“领导小组”，不仅存在于政府系统，也存在党委系统。表现最突出的是1958年6月10日，中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教5个小组，隶属中央政治局和书记处。同时也将政府工作划分为五大块，中央与国务院的工作几乎完全对应。

除了这些常设性小组外，当时中央还设立了一些“阶段性”小组，如1955年成立的中央原子能事业领导小组、1962年的中央精简小组、1964年的中央学制问题研究小组等。

“文革”期间，这些领导工作小组基本中断，唯一活跃的是中央文革领导小组。“文革”后，一些领导小组纷纷恢复，比如中央财政经济领导小组、中央外事工作领导小组。同时也成立一些至今仍在党内举足轻重的领导小组，如1988年1月成立的中央宣传思想工作领导小组，1988年7月成立的中央党的建设工作小组。

上世纪90年代以后，一批新的领导小组成立，如1999年全党开展“三讲”教育活动，各省、市、县均成立了“三讲”教育领导小组；后来还有学习实践“科学发展观”领导小组等等。

1993年前，中国的政治词汇中，对各种“领导小组”的定义一直不固定，先后使用过临时机构、非常设机构以及序列外机构等名称。1993年，这些机构统一称为“议事协调机构和临时机构”。2007年十七大报告首次将“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构”，列为行政管理体制改革的内容。2008年之后，统一称为“议事协调机构”。

常设性小组层级高任务重

众多议事协调机构中，中央财经领导小组算是曝光率较高的一个。早在1957年，中央就成立了经济工作五人小组，陈云为组长。中央财经领导小组在经济建设中的作用不可小视，改革开放后，它和国家体改委一直起着改革推手的作用，凡是重大经济决定，都有它的身影。

现在中央财经领导小组，每年最重要的任务就是中央经济工作会议，每年中央总书记在会议上的讲话，就是由财经领导小组办公室组织起草。依托财经领导小组办公室的，还有一个机构“中农办”，近年每年有关三农问题的“一号文件”，都是中农办承担最初的调研论证和起草工作。

与一般的“领导小组”一样，财经领导小组的领导成员都是“兼职”。组长由国务院总理温家宝担任，副总理李克强任副组长，成员则包括回良玉、张德江、王岐山、马凯等国务院领导以及国务院经济、金融部门负责人。日常工作由单设的办公室负责，办公室主任由国家发改委副主任朱之鑫兼任，陈锡文任专职副主任。

像财经领导小组这种“常设性”小组，一般是将其作为解决全局性、战略性工作任务而存在。它们的正职领导一般是党中央、国务院领导兼任。也有少数“小组”的正职，由部门领导兼任，如国务院军队转业干部安置工作小组组长为人社部部长尹蔚民。

在中央层面，更多的是一些发挥阶段作用的临时小组，如中央治理“小金库”工作领导小组、中央文化体制改革领导小组，完成任务后机构就要撤销。有的存在甚至不到一年，如2011年到现在各地都成立的换届工作领导小组，任务结束就撤销了。

周望认为，众多的“小组”中，像中央财经领导小组这样有日常事务的并不多。有的小组平时很少公开露面。如中央对台工作领导小组，一般在每年1月的中央对台工作会议上公开露面。

这些小组的组成人员规模一般比较精简，人员主要是“兼职”。有工作需要时，来自不同部门的小组组成人员集中到一起，一般以开会为主，办事机构很少单设，大多依托常设职能部门，如中央巡视工作领导小组办公室设在中纪委。

“遇问题、发文件、立小组”

改革开放以来，伴随着城市化进程，社会节奏加快，政府常规性机构在面临新生事务、突发事务时，常落入“遇问题、发文件、立小组”的固定模式。

周望对南方周末记者说，中国政府机构体系中，各类“领导小组”的存废，呈现出一种“倍量增减”的现象。某一时间段内，因为现实需要，大量设立“领导小组”，任务结束后，会一纸令下，把这些“小组”统一撤销。之后又重复这一增减动作，如此循环往复。

在中国，历来讲究政府的上下对口，中央成立什么议事协调机构，除了西藏工作协调小组、新疆工作协调小组等这些特定的小组之外，地方都要对应成立相应的议事协调机构。

“一般中央开了会，地方的小组跟着开。”2012年8月28日，山东烟台一下辖县委宣传部副部长对南方周末记者说。

他所在的县委宣传部，在县里各领导小组如安全生产、节能、综治、组织工作、换届工作、新农村建设、城市建设、粮食安全等小组里，都是成员单位。

有的撤销，有的升级

实际上，各级政府早已意识到小组臃肿、过多所带来的弊端。早在1964年，江西省编制委员会就曾发布公告，指出领导小组过多，对25个临时机构撤销16个。

国务院层面，也一直在做“消肿”的工作。1981年，国务院一共有44个非常设机构。但到1988年，膨胀到了75个。1988年清理整顿，到1993年又膨胀到85个，当年减为26个。此后1998年调整为19个，2003年调整为27个，2008年调整为29个。

这些都是国务院发文确认的。还有一些“小组”不在29个名单之列，如医改领导小组、教改领导小组、住房保障协调小组等。

“造成循环往复的原因之一，是目前的议事协调机构‘入口’不严。”南开大学周恩来政府管理学院博士周望对南方周末记者说，目前只是对议事协调机构的成立和撤销，做了原则性规定，但对机构人员的组织办法，都没有规定。多数情况下，都是党委或政府办公厅以“发文件”的形式宣告成立。这种发通知的方式并不具有法律强制性，因此对于议事协调机构的相关撤并措施，效果也不佳。

2008年以后，针对“领导小组”的设置有了些变化。当年，国务院办公厅关于成立第二次全国经济普查领导小组的通知中，明确提出“领导小组属于阶段性工作机制，不属于新设立议事协调机构，任务完成后即撤销”。

此外，2008年后，“协调小组”、“部际联席会议”也经常应用在需要跨部门协调的工作中，他们不刻印章，不正式行文，一般根据工作需要不定期召开会议。

与那些被撤并的“小组”不同，过去几十年，也有不少“小组”所承担的任务被重新定位后还会升级。1973年成立的计划生育领导小组，因为“作为临时机构，与它所负担的长期艰巨的任务是不相适应”，1981年在其基础上成立了国家计划生育委员会，成为国务院组成部门。1979年3月成立的进出口领导小组，在当年7月，也升格为中华人民共和国进出口管理委员会。