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石油玻璃门

本文来源于《财经》杂志　2012年07月15日

石油垄断坚冰难破，国企有责任，政府更有责任。长期以来，政府打破垄断的一手软,维护垄断的一手硬，民企在有形无形的垄断之门面前无能为力、无可奈何


　　“玻璃门？简直就是玻璃墙！”谈到石油行业的垄断，一位国务院相关部委的官员由衷感慨。多年来，这位官员矢志不渝地推动行业开放，同时备感改革步履维艰。
　　石油是中国垄断程度最高的行业之一。从上游的勘探开采，到中游的汽柴油等成品油炼制，到下游的批发零售，再到进出口贸易、产品定价，无不在政府部门的牢牢管制之下。而事实上的管制主体，很大程度上就是中石油、中石化两大集团及其间接推动下的部委决策。
　　改革开放之后，尤其是1992年邓小平南方讲话之后，石油行业曾向民营企业开过一道口子。在进入门槛最低的零售环节，民企一度成了主渠道。1999年，民营加油站数量占比接近九成，加油量占到六成。那六七年也被民营油企称为“黄金年代”。
　　但1999年5月、2001年9月，以应对加入WTO冲击的名义，国务院办公厅两度发文，先后赋予中石油、中石化两大集团成品油批发（38号文）零售（72号文）业务的垄断经营权，导致民营油企的市场份额急剧萎缩，已经打开的大门又重重地关上。
　　此后，大门重开的希望出现过几次。一次是2002年。按照中国的入世承诺，当年将有400万吨成品油、720万吨原油的非国营贸易进口配额，并且这两个数字必须每年递增15％，持续十年。
　　但是，原国家经贸委在2002年4月发布公告：原油非国营贸易配额只能用于中石油和中石化的炼厂加工。这个公告的依据，正是三年前的38号文。这意味着，如果不能被列入两大集团的生产计划（排产），即使拿到了非国营贸易配额，油也进不来。事实上，十年下来，入世协议中承诺的非国营贸易形同虚设。
　　新的希望同样来自WTO。中国入世文件中规定，2004年12月11日要开放成品油的零售市场，2006年12月11日要开放批发市场。当时，一位发改委官员曾反问编者：到时候对外都开放了，对内还能不开放？
　　但直至2006年12月6日，商务部才发布原油成品油两个管理办法，业界发现，除了准入门槛出人意料地高，进口权丝毫没有放松，排产要求也依然如故，这导致拿到了经营资质的民企只能从两大集团进货，等于寄生在远比自己强大的竞争对手篱下。
　　再一次希望来自2005年5月国务院下发的“非公经济36条”。但此后五年，始终是“只听楼梯响，不见人下来”。及至2010年5月国务院再发“新36条”，民企们已经不抱多大希望了。
　　今年2月，温家宝总理公开要求各部门必须在6月底前出台“新36条”实施细则。为何强调细则？因为新老36条都是原则性要求，需要具体的操作办法才能落实。
　　此后几个月，各领域的“细则”密集出台。但细观之后，业界发现这些“细则”主要还是原则性宣示，等于是用原则来落实原则。两相对照，同样是文件，保护垄断的文件何其之硬，打破垄断的文件何其之软！
　　有关方面千方百计维护垄断的理由到底何在？
　　理由之一是保护资源保护环境。问题在于，资源环境是否保护得力，与企业所有制无关，与政府监管能力有关。真正的强政府，应该强在监管能力上，强在立法与执法能力上。
　　理由之二是控制油价上涨、保障石油供应。 这个理由就更加南辕北辙。竞争降低价格、垄断抬高价格，这是常识。中国一大半的石油靠进口，进口商越多，油源才越有保证， 低价才越有可能。实践中，不少民营油商都找到了比两大集团进口价低得多的油源，但囿于进口管制，低价油无法入境。
　　一些人认为，买家多了，会把油价买上去，铁矿石就是典型。这实在是以讹传讹。铁矿石是多对单的市场，三大矿商控制了70％的可贸易矿石，在需求旺盛之时，定价权自然在他们手里。石油是多对多的市场，多数时候都是供过于求，新油田不断发现、供应商数以千计，试图限产保价的欧佩克控制的产量越来越少，这个价格卡特尔已难以为继。
　　事实上，上世纪70年代两次石油危机之后，美欧已成功地把大部分石油定价权从生产方转移到金融市场，具体说就是几大期货交易所。对同为石油进口大国的中国，这段历史极具参考价值。而阻碍中国建立自己的石油金融市场的，正是国内的垄断体制。
　　更重要的理由，其实是意识形态上的担心。一些传统观念较强的人士认为，国有企业是执政的经济基础，只有通过大国企控制住经济命脉，执政才有保证。因此，不仅石油行业，在电力、电信、民航、铁路、金融、教育等行业，玻璃门同样广泛存在。
　　针对这一认识，一个多月前，中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全撰文，指出执政基础不在于国有经济比重的高低，而在于民生和民意。他说，如果将国有经济定位为执政基础，国有经济就只能进不能退，行政垄断就无法打破，继续深化改革就没有可能。
　　诚哉斯言！
　　——编者
　　上游：出得去、进不来
　　广汇能源在哈萨克斯坦拥有两个油气区块，但要想把所产原油运回国内，唯一的办法是花钱请中石油帮忙进口，再按中石油的定价卖给中石油
　　尚继强的希望再次落空。
　　6月18日，应温总理“新36条实施细则必须在上半年出台”要求而制定的《国家能源局关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》发布。
　　这份文件对民营企业最为关心的开放原油进口权一事只字未提。这让新疆广汇能源股份有限公司（600256.SH）董事长尚继强 “2012年完成原油进口4万吨”的目标变数陡增。对尚继强而言，如无法取得原油进口资质，就意味着广汇能源的利润收窄，千辛万苦得来的海外原油区块投产后也将受制于人。
　　2011年赢利约9.8亿元人民币的广汇能源无疑是中国民营油企中的成功者。长期以来，“绕不开的中石油”是中国民营油企的共同宿命，广汇能源却能够绕开中石油，在哈萨克斯坦拿下两个油气区块，并建设了跨国天然气通道。
　　但躲得过初一，躲不过十五。广汇能源要想把这两个项目所产原油运回国，唯一的办法是花钱请中石油旗下的中国联合石油有限责任公司帮忙进口，再按后者定价卖给中石油炼厂。
　　即使这样，广汇能源仍然是幸运的。民营企业在国外拿到油气资源，运回国内加工，广汇能源是第一家，迄今也是唯一一家。除了自治区政府的鼎力支持，中央各部委也罕见地一路绿灯。
　　在石油产业链中，勘探开采是利润最丰厚的一环，也是风险最大、投资最多、回收期最长的一环。在中国，法律法规明确规定，该环节只允许几家国有石油公司进入。少数挤进这个领域的民企，大都是“关系密集型”企业。
　　1997年，这一环节的准入限制曾短暂松动。彼时，中石油集团为降低勘探和开采成本，将旗下11个“低品位油田”区块对外招标，寻求合作开发。
　　此举的依据是1986年通过的《矿产资源法》，该法允许持有石油、天然气许可证的企业划一部分采区承包给其他单位，实行产品分成、合作开发。
　　注册地在香港的中汇石油公司（后改名为中亚石油公司）抓住了机会。根据中汇石油与中石油吉林油田的协议，合同期内，由中汇石油负责投资开采吉林油田的两个对外合作区块，由吉林油田负责布井和设计开发方案，所产原油由中石油按市场价统一收购，收入分配上，吉林油田拿两成，中汇石油拿八成。
　　勘探开发新油田的风险由合作公司独自承担，土地许可证和原油出口权等也取决于合作公司与中石油的关系，合作区块上的所有设施均归中石油所有。
　　就风险极大的采油而言，这一条件较为苛刻。中石油资源管理局原局长查全衡告诉《财经》记者，当时中石油给出的条件均与此类似，“一般是打井阶段收入二八分成，油田占两成，民企占八成。待所采原油足以收回成本时，采取四六分成甚至五五分成。”
　　即便如此，巨大的利润依然让民营企业蜂拥而至。据不完全统计，中石油在上世纪90年代拿出来合作开发的区块在30个以上，吉林油田2005年的一份材料显示，当时聚集在吉林油田周围的民营石油公司有41家。原油开采量达到100万吨，占到吉林油田总产量的20％。
　　政策时机稍纵即逝。2000年，《矿产资源法》重新修订，删去了油田可以外包开采、合作开发的内容。自此，民企在勘探开采领域无法再获得增量的区块，老本吃完后，就只能寄希望于别人退出时接盘了。
　　进入上游的民企普遍面临合同到期后区块被收回的隐忧。据悉，中石油与中亚石油的合作期限为30年，与MI能源的合作期限只有20年。对两大国有石油公司的高度依赖，使涉足上游的民营油企尽管眼下能够闷声发财，但长远而言却前途难测。
　　原油产业链的另一头，民营油贸商的日子也不好过：在国际市场上找到合适的油源并非难事，但无法进入中国市场，找到油源也是白忙活。
　　黑龙江人赵友山已用完了六本护照，俄罗斯、中亚、西亚诸国是这位油贸商这几年频繁前往的地方，他最近两个月去的地方是阿塞拜疆。他到这些产油国只做一件事：寻找油源。
　　“其实国际上的油源不难找，产油国挺希望出口油源到中国的，我到阿塞拜疆是他们石油部部长接待，他们愿意以800美元/吨的价格通过船运向中国出口1500万吨原油，这个价格含税费、保险和运费。”赵友山告诉《财经》记者。
　　这是非常合适的价格。赵友山表示，800美元/吨的价格是按照长协价谈的，不会因为国际原油期货价格的变化出现波动。记者了解到，今年6月份的国内原油价格约为5800元/吨（不含运费，约合920美元）。
　　像赵友山这样经常在海外考察油源的民营油企人士不在少数，他们中很多人也都曾在海外找到价格合适并能稳定供应的油源，一些民营油企在海外甚至拥有自己的原油区块。但迄今为止，无人能将一滴油运回国内。
　　中游：有产能、没原料
　　产能建设和原料供应脱节，导致即便是最好的时候，山东地方炼油企业的开工率也不过70％
　　原油进口权被卡死，牵累的不仅是贸易商，还有炼油厂。对后者而言，这意味着生产原料只能依赖两大集团。相对于生产能力，民营炼厂能从两大集团中得到的原油供应量仅是杯水车薪，这些年来，增加原油供应的呼声不断高涨。
　　由于背靠中原油田和胜利油田，山东省的炼油工业一直很发达。根据山东省炼化行业协会（下称炼化协会）提供的数据显示，截至2011年底，山东省21家大型地方炼化企业年综合炼油能力为6500万吨，2011年完成产量3150万吨，近半产能闲置，其中原油加工量仅为700万吨左右。
　　产能闲置原因有二。一是原料供应不足，根据1998年制定的原油分配计划，山东21家大型民营炼化企业原油计划供应量总计179.3万吨，这一数据至今没有变化；二是在中央政府“上大压小”政策的倒逼之下，地方炼厂为争取生存权，拼命上马大型设备，导致产能膨胀。
　　这种产能建设和原料供应的脱节，直接导致的后果是，即便是最好的时候，山东地方炼油企业的开工率也不过70％。随着国内经济发展放缓，多位炼厂的负责人向《财经》记者透露，他们今年的开工率已不足40％。
　　《财经》记者实地调查发现，目前山东地炼主获取原油的正规途径主要有以下三种：
　　第一，每年可以从中原油田和胜利油田领取上文提及的179.3万吨计划原油供应量，但这一来源不仅十余年未有增长，近年来还一直在缩水，山东省炼化协会会长刘爱英向记者透露，去年地炼企业得到的原油只有160万吨左右。
　　第二，向中石化下属的燃料油公司购买燃料油，中石化规定，每买3吨燃料油，可搭配买1吨原油。
　　第三，通过与中海油及中石油合作参股的方式获得额外的原油供应。
　　三种途径加总，山东地炼获得的原油不过700万吨左右，而总产能则是7000万吨。这些年来，山东省政府、山东省炼化协会和地炼企业的代表多次向国家发改委和中央有关领导提意见、打报告，要求增加原油供应，但未获回应。地炼企业只能各显神通，夹缝求生。
　　向央企靠拢是求生手段之一。目前，中国化工集团在山东省已整体收购、重组或控股济南石化集团、济南长城炼油厂、正和集团、华星石化、昌邑石化、青岛安邦石化等六家地炼企业。效益下降的地炼向央企靠拢，除了想借助央企的资金实力盘活企业，还希望借助央企的身份争取更多的原油供应。但至今，第二个愿望并未实现。
　　2011年下半年，中石油与山东省政府签订了框架协议，在政府的牵头下，包括金诚石化和东明石化在内的几家大型炼厂将与中石油开展原油加工方面的合作。对此，接受《财经》记者采访的多位地炼企业负责人表达了极大的期待。但山东省炼化协会会长刘爱英表示，目前签署的还是框架协议，如何进一步推进还未有任何具体办法。
　　抱团取暖是另一种求生手段。2009年，山东省21家地炼企业集体出资，组建联合体山东省石油化工有限公司。今年4月，该公司增资至1.3亿元，达到了商务部《原油市场管理办法》 “申请原油销售的企业注册资本不得低于1亿元”的门槛。但考虑到其它的政策限制，能否争取到更多的原油供应量，即便是联合体内部也普遍持怀疑态度。
　　“两桶油也好，贸易商也好，我们自己去国际市场买油也好。无论哪种办法，只要能够争取到更多的原油供应，我们都可以接受。”刘爱英说。
　　下游：明文垄断、主客易位
　　两大集团之外，独立的成品油批发企业事实上难以存在
　　下游的民营加油站形势同样不容乐观。自1998年两大石油集团公司成立和1999年《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》（国办发[1999]38号，下称38号文）出台之后，民营加油站步入最坏的年代。
　　“原来芜湖市有21家民营石油公司，经过清理整顿，目前仅剩下二环石油一家。”芜湖市二环石油有限公司（下称“二环石油”）董事长刘青山感叹道。
　　现年65岁的刘青山经历过中国民营石油企业的辉煌与衰落。20世纪90年代初，两大石油集团尚未组建，各地加油站多为社会资金投入建设。1992年邓小平南方讲话，这一年，时为芜湖市政法系统官员的刘青山四处筹资，“下海”开办该市第一个民营加油站——二环路加油站。用刘青山的话说，自己打破了初级阶段的垄断，过去国有加油站节假日、周末或晚间不加油，民营加油站出现以后他们才有改观。
　　现在看来，这应当是民营石油企业发展最好的年代。
　　1992年后的六年时间，后来被称为“黄金年代”，期间各地民营加油站、批发企业如雨后春笋般涌现。到1999年，民营加油站接近8万座，占全国加油站总数的近九成，加油量则占六成。在芜湖，鼎盛时期，共有21家民营石油企业。
　　正是在这黄金六年，刘青山的公司开始有了起色。在1993年收购了一座水上加油站之后，刘青山分别于1995年和1998年投资兴建了另外两个加油站，同时购买了两艘长江一级油轮。
　　这一切，在1999年戛然而止。
　　1998年之前，中国石油业为分业经营，中国石油天然气总公司负责陆地原油的勘探与生产，中国海洋石油总公司负责海上原油的勘探与生产，中国石油化工总公司负责原油的炼制与化工，中国化工进出口总公司独家垄断石油进出口贸易。下游的批发零售环节，主要由非国有企业掌控。
　　1998年3月，国务院宣布重组石油工业，变分业经营为混业经营，组建两大全产业链的石油巨头——中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司。重组后，中石油、中石化分别获得北方12省、南方19省的油气资源勘探开采业务，同时获得了各自所在省份的炼油、批发、零售等中下游业务和进出口经营权，全产业链垄断自此形成。
　　1999年5月，38号文下发，成为两大集团垄断下游的政策依据。该文件规定，国内各炼油厂生产的成品油要全部交由两大石油集团的批发企业经营，其他企业、单位不得批发经营，各炼油厂一律不得自销。文件同时要求清理整顿，取消不具备条件的批发企业的经营资格。清理整顿合格的成品油批发企业，可由两大石油集团采取划转、联营、参股、收购等方式进行重组。
　　就是说，两大集团之外，独立的成品油批发企业事实上难以真正存在。
　　2001年9月， 《关于进一步整顿和规范成品油市场秩序的意见》下发（国办发[2001]72号，下称72号文），进一步强化了两大集团的垄断权。
　　72号文重申了两大石油集团的批发专营权——成品油由中石油、中石化集中批发，并进一步赋予两大集团以零售专营权——各地区新建的加油站，统一由中石油、中石化全资或控股建设。
　　为何要出台这样的政策？见诸正式文件的理由是为了建立规范的市场流通秩序。38号文说，技术落后、产品质量差、资源浪费严重的小炼油厂过多过滥，与国有大中型企业争原油、争市场，干扰和破坏了正常的原油成品油生产流通秩序。与此同时，成品油批发零售企业数量过多、加油站重复建设严重，管理混乱，导致成品油流通渠道和市场秩序失控的问题十分突出。72号文则重申了上述理由。
　　文件没有明说的理由则是，由于中国加入WTO已成定局，石油市场几年后就要对外开放，而长期处于国家政策保护下的国内成品油生产销售企业在质量、价格及服务各环节都难以和跨国公司竞争。因此，有关人士认为，在开放之前赋予两大集团垄断经营权，可以迅速壮大它们的实力，同时竖起一道抵御外资的屏障。
　　这两份文件，加上原国家经贸委的两份配套实施文件，彻底改变了中国石油成品油批发零售市场的生态。一个原本由民企唱主角的市场，迅速变成了一个由两大国有集团主控的市场。民营批发企业可谓九死一生，零售企业也主客易位。到2003年中，两大集团之外的加油站占全社会加油站的数量降至50％，市场份额则降至40％。
　　2006年12月6日，商务部发布《成品油市场管理办法》，民营企业不得从事批发业务的禁令解除，但准入门槛却高得出人意料——注册资本不低于3000万元，油库容量不低于1万立方米，同时拥有接卸成品油的输送管道或铁路专用线或公路运输车辆或1万吨以上的成品油水运码头等设施。
　　“连中石油的一些批发企业都达不到要求，你让民营企业怎么达到？”一位安徽省的民营石油企业总经理向《财经》记者回忆说，安徽省曾有60多家民营成品油批发企业，如今仅剩三家。
　　而那些取得了成品油批发资质的民企，也因为油源被两大集团垄断而无利可图，公司运转大多依靠仓储（油库租赁）和零售业务。
　　在加油站环节，民企同样要仰人鼻息。因为《成品油市场管理办法》规定，取得经营资质的前提条件是“与具有长期、稳定的成品油供应渠道的批发企业签订三年以上的供油协议”，而这样的批发企业，几乎都在两大国有集团旗下。
　　外贸：看得见、摸不着
　　“不光我们，基本上所有的民营油贸商在这十年都没有进口到原油，原油非国营贸易进口配额形同虚设。”
　　在石油行业，由于上游门槛太高，民资多集中在中游的炼油领域和下游的流通领域，如果上游的油气资源能够在市场上自由交易，这本是个合理的布局。
　　可惜，实际情况恰恰相反。中下游的民企们就像拎着桶打水去卖的孩子，水龙头却掌握在同样也要卖水的大人手中。视野所及，并不是没有别的水龙头，但贸易环节的玻璃门，却让这些水龙头可望而不可即。
　　外贸方面，我国原油成品油进口分为国营贸易和非国营贸易。
　　国营贸易进口权集中在中石化、中石油、中海油、中化集团、珠海振戎五家央企手中。从2003年开始，国营贸易原油进口取消了配额限制，可根据市场需求组织进口，没有数量限制。
　　按照中国的入世承诺，2002年将有400万吨成品油、720万吨原油的非国营贸易进口配额，并且这两个数字必须每年递增15％，持续十年。也就是说，到2012年，原油和成品油的非国营贸易配额应达到2916万吨和1620万吨。
　　但是，原国家经贸委在2002年4月规定：原油非国营贸易配额只能用于中石油和中石化的炼厂加工。这意味着，如果不能被列入两大集团的生产计划（排产），即使拿到了配额，油也进不来。可两大集团拥有充足的原油来源，并无动力接受民营油贸商进口的原油。
　　“不光我们，基本上所有的民营油贸商在这十年都没有进口到原油，原油非国营贸易进口配额形同虚设。”湖北天发股份有限公司（下称天发）一位人士向《财经》记者介绍说。该公司曾经拥有原油非国营贸易进口资质，但过去十年连1吨原油都没运进来过。据介绍，由于无法列入两大集团的排产计划，部分拿到非国营贸易进口配额的油贸商不得不选择将配额以低价（5元-6元/吨）卖给两大集团，或者干脆放弃申请非国营贸易进口配额。
　　目前，具有非国营贸易原油进口的企业共23家，但其中大部分以非国营贸易的名义进口石油的是国有企业，其中包括中石油、中石化的一些子公司。
　　成品油的进口限制同样严格。考虑到国内炼油产能过剩，中国政府规定成品油非国营贸易进口只限于燃料油，汽油、柴油、煤油等不在此列。但这仍然给了无米下锅的地方炼油企业一线生机，因为它们可以用燃料油来炼汽柴油。
　　《财经》记者从全国工商联石油业商会获悉，截至2011年，119家企业获得非国营贸易成品油进口资质，民营企业占比达70％，其中有18家民营地方炼厂。
　　与原油相比，燃料油油品质量差，加工难度大，对设备有高强度腐蚀性，作为生产原料实属不得已而为之。更让地炼难受的是，近些年国际燃料油价格也在不断地上涨，加上各项税费的不断增加，到厂价格已与原油相差无几。
　　一位山东地炼企业的总会计师给《财经》记者算了一笔账，因为燃料油在进口时是作为成品油的一种在海关报关，从2009年1月份起，燃料油的消费税从101.5元/吨猛涨至812元/吨，大大加重了以燃料油为主要原料的地炼企业的成本。
　　加上关税、增值税以及一些物流费用，品质较高的燃料油到岸价格约为6000元/吨，6月份轻质原油的价格约为5800元/吨。
　　由于品质差异，原油与燃料油的经济效益，每吨相差约为800元。以轻质原油和新加坡高硫380CST（燃料油的一种）为例，前者的加工成本约为200元/吨，后者则为280元/吨。1吨380燃料油可以生产出约43％的汽柴油，1吨轻质原油则能生产出65％的汽柴油。
　　垄断联盟
　　如果说油源垄断是那扇阻挡民企进入的玻璃门，定价机制就是那扇“弹簧门”，让部分已经进入石油领域的企业又被弹了出来
　　石油垄断的坚冰难破，责任不仅在国有石油公司，事实上，垄断巨网的编织，离不开价格主管部门、贸易主管部门和部分地方政府的协助。
　　“现在省内的三家民营批发企业只能批发柴油，（乙醇）汽油中石化独家供应。”安徽省工商联石油化工商会一位负责人告诉《财经》记者。
　　2005年3月17日，安徽省出台《安徽省推广使用车用乙醇汽油管理暂行办法》，这份“省政府令”规定：安徽全境全部销售乙醇汽油，并由中石化安徽分公司独家调配、供应。
　　乙醇汽油是按照90％无铅汽油和10％乙醇调配而成，美国、巴西等国最早广泛应用。原本是建议性的推广使用，最后变成了强制使用，地方政府的行政命令让这个本已高度垄断的市场收紧到无以复加的地步。即使是另一个垄断巨头中石油，也直到2010年才被允许调配乙醇汽油自用，但不可以销售给其他企业或加油站。
　　民营加油站对此强烈反对。一位不愿具名的加油站负责人介绍说，乙醇汽油价高、油品差、易分层，对汽车配件具有腐蚀性且增加油耗，招致司机抵制。由于进货渠道被独家垄断，紧张时会无油可供，正常时因为进货价比普通无铅汽油每吨高出500元至600元，导致销售利润微薄。为维持生存，部分民营加油站选择了违规私售普通无铅汽油。
　　这将遭到行政处罚，甚至会被追究刑事责任。上述加油站负责人透露，中石化会定期查看各加油站乙醇汽油销售情况，如销售量太低，便会向乙醇办（省推广使用车用乙醇汽油工作领导小组办公室）举报，工商、质检部门就会去查处。
　　地方政府投桃、石油巨头报李。通常，地方政府会与石油巨头签订战略合作协议，后者承诺投资项目和规模，前者会给出一系列政策支持。
　　安徽一位业内资深人士透露，现在所有的民营加油站都是以前的，新建加油站几乎没有民营的份。“由于中石化和省政府有战略协议，市区那些加油站必须给中石化，中石油都拿不到，民营企业就更不用想了。”
　　情况还不止于此。如果说油源垄断是那扇阻挡民企进入的玻璃门，那么定价机制就是那扇“弹簧门”，让部分已经进入石油领域的企业又被弹了出来。
　　每当国际油价上涨猛烈之时，两大国有公司下游批零环节的利润就会随之收窄。因此，在国内成品油调价预期出现时，两大公司也往往会抓住时机上调批发价格并开始惜售、限供。这样一来，两大公司旗下加油站售油量减少，而依靠它们进油的民营加油站也因批发价格高企而进不起油，甚至进不到油。
　　长沙市某民营加油站的负责人告诉《财经》记者，一旦油荒来临，两大公司往往会减少甚至停止对民营加油站的供应。“我们只能从‘油贩子’手里拿高价油来供应市场。”
　　2008年以来，国内汽油与柴油的价差逐步拉开，柴油的批零倒挂更加严重，人为因素导致的油荒也近乎一年一度，迫使发改委提高成品油的终端价格。
　　自1998年6月原国家计委发布《原油、成品油价格改革方案》后，中国的原油和成品油价格开始由政府随新加坡交易所汽、柴油价格波动而调整。
　　2001年10月，原国家计委再次调整成品油定价机制，从紧盯新加坡一地成品油改为紧盯新加坡、鹿特丹和纽约三地成品油价格。
　　2009年5月，原国家发改委一改之前紧盯国际成品油价格变动的模式，规定实行盯住北海布伦特、中东迪拜、印尼辛塔三地原油的政府指导价格，并以22个工作日移动平均价格变化幅度作为调整参照指标。
　　但无论成品油定价机制如何调整，政府定价的模式始终未变，民营油企始终处于两大集团的价格揉搓之下。
　　对此，全国工商联石油业商会人士指出，唯有打破现行石油垄断体制，放宽成品油进口，才可能真正建立自由流转的成品油市场，市场化的定价机制才有可能形成。
　　中石油资源局原局长查全衡持同样观点：“如果成品油可以自由进口与流转，民营油企就可彻底摆脱两大公司在油源与批发价格上的钳制、摆脱批零倒挂，获得真正的独立。”
　　一位相关部委的官员更是认为，政府定价与行业垄断互为因果、互相强化。“为何要政府定价，因为石油行业是垄断的，为何打破垄断难，因为政府把价格管死了，新的市场主体就培育不出来，没有多元化的市场主体，市场就无法形成。这是一个死结。实际上政府定价强化了垄断，垄断企业欢迎政府定价权。”
　　希望犹存
　　一旦原油进口权环节被打通，之后的炼油、批发零售、运输环节将全盘皆活
　　持续30年的高速发展之后，2010年，中国成为世界第二大经济体，人均GDP也首次突破4000美元，步入中等收入国家行列。与此同时，曾经困扰拉美诸国的“中等收入陷阱”是否会再陷中国，也越来越令人担忧。
　　“中等收入陷阱”的一个明显特征，就是居民收入差距大。许多分析人士指出，中国的收入差距已属世界最高水平之列，造成收入差距日益扩大的重要原因之一，正是垄断。在中国，首当其冲的垄断就是政府授予国企的行政垄断。
　　正因为如此，打破垄断，扩大民间资本的市场准入，被本届中国政府视为任期内的一项重要任务。国务院2005年发布了鼓励非公经济的36条意见，2010年5月又下发了同主题的“新36条”。今年2月，温家宝总理公开要求，各部门的“新36条”实施细则必须在6月底前制定出来。
　　但体制惯性是巨大的。从6月18日国家能源局发布的《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》（下简称《意见》）来看，“实施细则”基本上仍停留在“原则性规定”层面。
　　一位接近决策层的人士表示，《意见》并无政策增量，民企最关心的进口权放开和定价机制放开均未提及。“既写清楚准入条件，也写清楚监管要求，这才是真正的开放。眼前这份《意见》更像是原则宣示，而非实施细则。”
　　但他也肯定了《意见》的进步之处。“这个文比原先更明确了。原先是不禁止，现在明确说可以做。因此，这个文就是一面大旗，提供了对抗垄断势力的依据，所有想推动市场化进程的人都可以援引这个文来说事。”
　　相较于“新36条”实施细则，实践层面倒已经出现了一些松动。
　　5月底，西气东输三线一改此前项目投资全部由中石油自有资金出资的模式，引入全国社保基金、城市基础设施产业投资基金（下称产业基金）和宝钢集团有限公司等股东。此次合作使西三线成为向社会资本开放的最大项目，也是中国首次将全民资本和民间资本按照同等条件、同等待遇、同时引入国家重点工程项目。此外，还吸引了中国工商银行募集的私人理财资金进入。
　　其中产业基金是国内比较重要的产融平台，出资人中有中石油等大型国有资本，但主体部分是城市基础设施商会成员和全国工商联系统的企业。
　　产业基金西三线项目的一位负责人向《财经》记者透露，民间资本非常踊跃，“主要是项目不错，中石油把有长期稳定现金流回报的管道建设项目分了一部分给民资。连社保基金这样谨慎型基金都加入了，这个项目民资更没有不进入的理由。”
　　页岩气勘探开发的投资主体多元化也是近年来的一个亮点。
　　2011年6月27日，国土资源部拿出六个页岩气区块举办了中国首轮油气探矿权公开招标。但其时准入条件尚未放开，“参赛选手”仅限国企，只有中石油、中石化、延长石油、中联煤层气以及河南煤层气公司受邀投标。
　　接近决策层的人士透露，由于中央高层对第一轮招标不满意，因此第二轮招标得以更大范围地放开。
　　2012年5月25日，国土资源部完成了面向全国的页岩气探矿权投标意向调查。填写意向书的企业涵盖了国企、外企以及民企。
　　国土资源部油气资源战略研究中心主任张大伟告诉《财经》记者，页岩气探矿权的第二轮招标将在不久后举行，此轮招标市场将完全放开，凡符合条件的企业都有进入这一领域的可能。此外，招标区块将增至20个左右，参与企业数量大约为数十家。据了解，第二轮招标要求竞标的企业注册资金不少于3亿元人民币，具有石油天然气或气体矿产勘查资质，或已与具有勘查资质的企事业单位建立合作关系。
　　由此，有意向开采页岩气的民企或外企，至少可通过与具备开采资质的国企合作的方式进入该领域。
　　凡此种种，均可看出高层有意向推动民资进入油气行业，并在一定程度上下决心落实既有政策。业内人士普遍认为，改革轻重缓急仍需明确，推动市场主体多元化、价格形成机制市场化和建立有效监管体系，是最重要的三项任务。
　　形成市场供方主体多元化是首要步骤，放开原油进口权则是其中核心环节，一旦此环节被打通，之后的炼油、批发零售、运输环节将全盘皆活。
　　中国国际经济交流中心副秘书长陈永杰表示，最可行的路径是允许民营油企直接进口石油，取消不合理的“排产”规定。行动次序是：第一，落实入世协议中已经承诺的石油进口权；第二，逐步放开一般民营石油企业的石油进口权；第三，允许民营石油企业采取组建联合体的形式到国际市场上采购原油和成品油，扩大中国在国际市场上的找油渠道。
　　由此，两大集团垄断市场供给的局面才能打破，才可以谈论改革的第二个步骤：价格形成机制。
　　零售环节的价格放开可以通过建立石油期货市场来代替政府定价。建立期货市场的目的是使市场参与主体多元化，境外拥有油源的国际石油公司和石油贸易商也可参与，这样就形成供需双方多对多的局面，最终由期货市场来发现成品油的价格。
　　由于石油是环境影响较强的行业，加强监管更是政府的题中之义。中国以强政府著称于世，但强在参与经济发展，真正需要强的地方——市场监管，中国政府的能力却很弱。未来，中国政府必须弱化运动员能力，强化裁判员能力，否则，规范有序的市场经济就永远不可能建立起来。
　　本刊实习生何加晋对此文亦有贡献
　　
【作者：《财经》记者 施智梁 翁仕友 李毅 朱玥 】