长策智库 ChangCe Thinktank

释疑房产税
本文来源于 财新《中国改革》 2012年第7期 出版日期 2012年07月01日

　　 把房产税功能定位于个人住房调节税，如此定位，在全国开征房产税，就会变得操作简单，风险很小，无须谨小慎微地去扩大试点


财新《中国改革》 特约作者 刘尚希

　　当前，公众对房产税寄予的希望太多、赋予的功能太多。有关房地产税的改革在2003年就已经提出，直到2011年1月28日上海和重庆开展试点，中国房产税改革才算是正式拉开序幕。在这八年多的时间，房产税多次在社会上引发热议，人们对房产税的认识在深化，同时，争议也依然存在。
　　首先需要明白，“房产税”与“房地产税”是两个不同的概念，前者指的是一个税种，后者是房产税、土地增值税等与房产、土地相关税种的总称。
　　在房地产调控过程中，依据中国近两年房地产市场的特殊情况，政府采取了限购的措施，以抑制房价过快上涨。由于限购是一种行政手段，于是，人们总希望用经济手段来替代，房产税被认为是可替代限购措施的最佳手段。房产税扩大试点的消息一经传出，就有人猜测限购措施是不是要撤了。
　　其实，限购和房产税是不同性质的手段，房产税即使能发挥出调节作用，也难以替代限购措施。在房地产市场投机预期浓厚的情况下，限购是最有效的措施，也是不得不采用的权宜之计。当游资、民间资金更多地进入到实体经济领域，房地产市场恢复常态时，限购自然就会取消，不必再幻想用房产税来替代限购。
房产税改革的必要性
　　房产税改革的核心是对个人非营利性住房征税。这引发了征收个人房产税是否必要的大讨论。
　　从长远看，房产税改革有利于税制、地方税体系的完善和开辟地方政府新的收入来源。
　　但是，任何税收问题都不仅仅是财政问题，尤其是在“税收焦虑症”不断蔓延的情况下，税收已经变成社会问题，乃至政治问题，因此，不能仅仅着眼税收本身来谈其必要性。
　　 对于社会公众来说，完善税制和地方税体系、替代地方“土地财政”之类的说法，距离自己日常生活比较遥远。听到这样的说法，他们往往觉得政府就是变着法子收钱，自然会引起反感。
　　在减税的呼声很大，且社会对税的“厌恶感”越来越强烈的情况下，把房产税功能定位于增加地方政府收入即“抓钱”是不合适的。
　　个税刚刚调高免征额，老百姓还要求进一步上调，再从广大老百姓口袋里掏钱将是十分危险的事情。况且，这与提高居民收入占国民收入初次分配的比重这一战略要求也相违背。
　　笔者觉得，有两点是公众可以接受的：一是让占有房产多的人交税，占有越多，交税越多；二是抑制住房消费上的奢侈现象，为社会节约住房资源和土地资源。
　　这实际上是对住房消费行为的一种调节，也具有对社会财富再分配的作用，还可对住房投机预期产生影响。因此，依据中国的国情，房产税扩展到个人住房的必要性是：调节个人住房消费，节约住房资源，同时对住房投机有一定的预期性抑制作用。
　　至于征税的合法性，从法理上已经包含在必要性之中，否则，就算程序合法，也站不住脚。
　　在有关房产税改革的争议中，有人认为，中国的土地不是私有制，土地属于政府所有，并不属于购房者，因而征税不合法。
　　这种说法混淆了房产与土地的区别。土地所有制并不是决定对个人住房征税的关键。从产权来看，尽管土地属于公有，住房仍然属于个人的私有财产，拥有独立产权，并受法律保护，两者是分开的。
　　在所有权日益结构化的现代社会，所有权不是征税的前提。例如用益物权，就不属于所有权，而是他物权，却并不妨碍征税。
　　抱着传统的所有权观念来理解税收，已经过时了。也许在改革试点的程序上存有瑕疵，但是，房产税改革的正当性和必要性构成了法理上的合法性。
房产税改革的定位
　　根据上述对个人住房征收房产税的目的，我们就不能简单地从房产税是财产税、是对财产保有环节征税这样的学术定义来理解房产税及其定位、改革。笔者认为，中国的房产税应该定位为一个调节性税种，即调节住房消费行为和抑制贫富差距，而不能将房产税设计为普遍征收的一种税，从而变为增加地方收入的措施。
　　将房产税定位为个人住房调节税，有几方面的原因：
　　第一，中国的房产税改革不能简单地照搬国外做法。
　　所谓把房产税打造成为中国地方主体税种、成为地方重要收入来源的设想是不现实的。
　　2010年，中国房产税、城镇土地使用税和地方税收收入分别为894.07亿元、1004.01亿元和32701.49亿元，房产税占地方税收收入的比重为2.73％，房地产税占地方税收收入的比重为6.59％。
　　从这组数据中可以看到，现行房地产税占税收收入和地方税收收入的比重非常低。如果以包括土地出让金在内的地方财政收入来计算，该比重将更低。
　　因此，即使对个人住房全面征收房产税，要使房地产税成为地方主体税种或地方政府主要收入来源，至少在20年之内是无法实现的。
　　其实，税收都有一个自然演进过程，不是凭想象通过改革就可以强力实现的。
　　例如，中国的个人所得税，也是从调节税演变而来，但至今也未能成为普遍征收的税，因为中国人均收入水平处于较低阶段。等到中产阶层壮大了，离共同富裕越来越近的时候，个税才谈得上是普遍征收的国民税。同时，在其他税收不做调整的情况下，若把房产税定位为普遍征收，也会很大程度地增加居民的直接负担。因此，现阶段，房产税不能将筹集收入作为其改革的目标。
　　第二，现实国情下，普遍对国内居民征收房产税的条件不具备。
　　税制的功效要真正实现，依赖于征管能力。若是做不到，税制设计得再好，也是纸上谈兵，毫无意义。
　　房产税面向家庭征收，是对征管的一个极大挑战。这是一种个性化的征收，因为每一个家庭的房产情况不同，家庭状况也不一样，征收机关必须上门一户一户地去核实、评估、征缴，加上人口流动，其工作量之大难以想象；更不要说，如何定义家庭、给予优惠和照顾。此外，住房基础信息管理参差不齐，房地产价值评估基础薄弱，还有仲裁以及其公正性和可信性等问题。
　　在任何一个国家，房产税都是一个小税种，征收成本却很高。同时，需要法治的大环境。
　　中国当前的税收征管能力有限，普遍开征房产税存在巨大的操作性风险，尤其是在行政法治、税收法治还不健全的情况下，甚至可能引发群体性事件，加剧社会不稳定。从这个角度看，房产税定位为个人住房调节税，可以大大降低房产税征管过程中的操作性风险以及由此带来的社会公共风险。
　　第三，需要正确评估和对待对个人住房征收房产税的公共风险。
　　对个人或家庭征税，其社会风险很高。尤其在社会对税收十分敏感的情况下，更要对房产税改革做出全面的公共风险评估，包括对经济、政治、社会等方面可能导致的负面影响。
　　在改革决策上，应先评估风险，然后再看是否有利。如果颠倒顺序，可能只看到改革的好处，而忽略改革可能引发的巨大公共风险。
　　根据情景分析，房产税普遍征收，社会很难接受，风险很大；而对个别行为征税（投机、奢侈），不触及大多数人，则风险小。在征收管理上，前者难度大，操作风险大；后者难度小，便于实施，操作风险小。如果对有房产的家庭都征税，将激起社会的强烈反对，切不可行。
　　在运行一年后，上海和重庆两地房产税改革试点的一些情况也能够证明上述结论。
　　首先，两地改革后的房产税收入并不多。据报道，截至2011年11月30日，重庆市主城区房产税应税高档商品住房共8563套，预计房产税收入为1亿元左右；截至2011年7月，上海共认定7000多套应征房产税住房，估计上海市房产税收入也不会很多。只有几亿元的个人住房房产税收入，无论是与地方税收收入还是与财政收入相比，都仅仅是个零头，不可能成为主体税种或替代土地出让金。
　　其次，两地的房产税改革试点尽管在制度设计上有所差别，但都遵循了一个思想，即保护大多数人既得利益，改革只涉及少数人。
　　重庆房产税征收范围只涉及约10%的人群，主要针对高端房产业主和炒房客，并不针对普通社会公众。同时，两地都考虑个人基本住房需求给予免税面积扣除。这种定位主要是发挥房产税的调节作用。
　　也正由于这一点，房产税在上海和重庆的试点没有在实施中引发社会震动，没有受到社会公众的抵制。此外，由于纳税人数量少，也能够取得较高的征管质量。
　　房产税改革未来在全国范围推广，也需要采取近似的定位策略。
　　总之，在现阶段，中国特色的房产税只能是个人住房调节税，也可以说是住房消费奢侈税。即房产税只能是对部分个人住房征收，或者说是对富人拥有的多套住房和高档住房征收，而不能把人均收入水平比中国高十倍的发达国家的做法搬来中国，对有房产的人普遍征收。
房产税改革的方法
　　未来的房产税改革主要涉及以下两个方面的问题：
　　第一，要不要继续推进房产税改革？
　　按照国内在税制改革上先行试点和稳步推进的做法，上海和重庆两地的改革试点，就是要为未来房产税在全国实施积累经验。
　　应当说，房产税未来在全国范围内实施的方向是明确的。问题在于这个过程将在多长时间内完成？相对于“十二五”规划纲要中“研究推进房地产税改革”稍显谨慎的提法，2011年底中央经济工作会议提出的“推进房产税改革试点”则更为积极。
　　在现阶段结构性减税的政策大背景下，理论上不应该实施更多的增税改革。如果将房产税定位为个人住房调节税，征收范围限定为富裕阶层，同时，将房产税的收入用于保障房建设，那么，这样的增税与结构性减税并不矛盾。
　　在《关于切实做好2012年保障性安居工程财政资金安排等相关工作的通知》中，财政部已经明确提出，个人住房房产税试点地区取得的房产税收入，要专项用于保障性安居工程。
　　为保障房筹集收入的增税和减轻低收入群体负担的减税政策之间并不矛盾，一方面保证了税收取之于民，用之于民，另一方面也限制了地方政府滥用税收收入的可能性，更能够得到社会公众的支持。在将房产税定位为个人住房调节税的前提下，有必要尽快在全国范围内推进房产税改革。
　　第二，如何继续推进房产税改革？
　　在推进改革的路径选择上，是继续选择国内有条件的地区开展试点，还是一次性地在全国全面推行？
　　两种方式都有其优缺点：继续在部分地区试点，符合分步推进房产税改革的策略，更为稳妥；在全国范围内全面推行，有利于加快房产税改革步伐，尽早发挥其调节作用。如果全国实施房产税改革不会引致新的公共风险，就应当尽快地全覆盖。试点时间长了，反而有负作用，扩大了社会预期不确定性。
　　在改革的方式上，是保留目前重庆和上海实施不同房产税制度的模式，还是选择全国统一的房产税？
　　两种方式同样各具优缺点，允许各地自行制定房产税制度，会造成全国出现多种房产税制度，可能会由于差别过大造成对纳税人的不公平。
　　但是，从税权下放的角度看，赋予地方必要的税政管理权限是税制改革的方向。
　　由于各地在经济发展水平等方面的差异，房产税作为地方税，可以考虑选择作为税权下放试点，把这一税种的立法权交给地方，允许各地根据实际情况制定房产税制度。
　　结合前面对中国房产税的定位，在改革方式上应适当向地方分权，考虑让地方有更多的选择。
　　重庆、上海的房产税试点有两条重要经验：其一是让地方自主选择，可以因地制宜制定方案；其二是让实践来说话，不事先下结论。下一步仍可采取这样的方式。这样做，留有余地，即使有问题，中央也可以去纠正。如果地方有积极性，也可以报中央同意后自主实施。
　　另外还有房产税的配套改革。作为房产税改革顺利实施的保障，在两地试点改革经验基础上，对有关房产税征收涉及的产权确定、个人信息系统建设、征税方式及程序等征管技术问题和其他相关制度，也需要进一步完善和加强。
　　需要强调的是，房产税改革需要统筹考虑。房产税涉及房地产税费制度、地方税体系以及整个税制，其改革还不能就房产税论房产税，其改革设计应放到整个税制中来统筹综合考虑，以便于未来有关房地产的不同环节税收的协调、房地产税制的合并和房地产税费制度的整合。
　　综上所述，房产税总在试点而难以在全国推开，实际上就使社会对房产税抱有过多的幻想，使房产税的功能定位左右摇摆，使简单问题复杂化。
　　依我之见，中国的房产税功能应定位于个人住房调节税，或叫做住房消费奢侈税。
　　这个定位可以释放两个信息：一是让占有房产多的人多交税，占有越多，交税也越多；二是抑制住房消费上的奢侈现象，引导住房消费，以使中国十分紧张的住房资源及土地资源得到更公平的享用。
　　若是如此定位房产税，那么，在全国开征房产税，就会变得操作简单，风险很小，而无须谨小慎微地去扩大试点。 ■
　　作者为财政部财政科学研究所副所长、研究员