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税收为什么这样痛
本文来源于 财新《新世纪》 2012年第15期 出版日期 2012年04月16日

　　 结构性减税零敲碎打，加之以征管加强；国有资本对保障民生几无贡献；政府经济性建设支出继续高企；财税高增长仍是主旋律

财新《新世纪》 记者 王长勇 邢昀

今年中央财税部门力争在全国建立评估体系，为下一步对居民住房征收房地产税打下基础，同时按评估值对二手房交易征税，推动政府税收收入增长。图为上海市某房地产交易中心内，人们正忙于进行房产交易。赵昀/CFP

　　社会各界对持续快速增长的税收诟病不断，2012年的全国“两会”之后逐渐达到高潮。全国政协委员李剑阁提交的提案，旗帜鲜明地呼吁减税，称其为体制改革、结构转型和廉政建设的当务之急。此举在全国引起了极大的共鸣。
　　李剑阁的提案称：“无论从应对危机，还是从体制改革、结构转型和廉政建设的各个方面看，大幅度大范围减税不仅是当务之急，而且力所能及。”
　　独立经济学家谢国忠此前在本刊撰文主张“立即减税1万亿”，与李剑阁不谋而合。
　　自1997年至2011年，全国财政收入逐年持续高增长，按可比价格计算，其增速约为GDP增速的1.5倍。到2011年，中国大口径宏观税负超过35%，逼近发达国家水平；另一方面，政府承担支出责任的教育、医疗、社保等公共品和服务增长缓慢，有些甚至相对下降，社会公众的不满情绪逐年升温。
　　税收持续增长是好事吗？美国前总统里根在位时期，推行经济学家阿瑟·拉弗（Arthur Betz Laffer）的减税政策，极大地促进了当时的经济发展，“拉弗曲线”从而著名于世。
　　拉弗曲线具有政策含义，即如果一个经济体的税负过重，将会遏制其经济的活力，反而征收不到税收；相反，如果把税收减免到合理的范围，税率看起来降低了，但由于经济活动扩展，税基大幅增加，经济发展和税收都能得到良性发展。
　　正是由于经济困境在前，许多有识之士认为，减税已是当务之急。
　　在今年全国人大全会对2012年政府预算案的表决中，438票反对，为有效票数的15.3%；131票弃权，二者均升至近五年来最高。社会公众的“税痛感”已经通过立法机关有效传递，政府压力也逐年上升。
经济难承之重
中国宏观税负已接近发达国家
　　中国的宏观税负究竟有多高？对此，政府和社会机构都没有公认的权威数据。因为数据口径和测算方法差异，政府和民间的统计测算结果也不同，差异主因是如何测算游离于政府统计之外的收入。但官方和学者比较一致的看法是，中国大口径的宏观税负水平自2007年以来已经超过30%。
　　根据国际货币基金组织（IMF）《政府财政统计年鉴（2009）》所列的数据，测算包含税收收入、政府非税收入、社会保险缴款等在内计算的宏观税负（即大口径宏观税负）水平，23个发达国家平均为43.3%，24个新兴和发展中国家（地区）平均为35.6%。
　　根据中国政府部门数据，2011年全国公共财政收入10.37万亿元，全国政府性基金收入近4.14万亿元，全国五项社会保险基金总收入2.37万亿元。以上三类政府收入合计达16.88万亿元，占2011年GDP（47.16万亿元）的35.79%。
　　按IMF数据口径比较，中国宏观税负略高于发展中国家平均水平，低于发达国家平均值7.5个百分点。
　　政府和学者对中国宏观税负高低的分歧，在于发达国家政府公布的收入与实际水平接近，而且公开透明；中国政府收入统计不完整，游离在外的收入也欠公开透明。中国统计宏观税负时仅仅涵盖了政府部门公开的三部分收入。统计中漏掉的部分，包括规模不小的未纳入政府预算的非税收入、不合法的制度外收入，以及学校赞助费、医院“红包”等公共机构和人员的灰色收入。
　　专家测算，若考虑以上政府及公共机构的隐性成本，中国宏观税负水平势必超过40%。
　　而众多由国企垄断提供的商品和服务，比如成品油、通信、电力等，因其受行政性垄断保护，并非是市场充分竞争，国企垄断和低效也导致社会公众支付了额外费用。
　　正因如此，中央财税部门认为，控制宏观税负水平上升重点应规范、减免政府收费等非税收入，将合法的预算外非税收入纳入预算，杜绝制度外收入和寻租收入，清理规范事业单位和公共机构收费。2011年，全国税收收入8.97万亿元，占大口径政府收入的53%，占GDP的19%。
　　许多财税专家也呼吁，“减税”应着眼于减费，包括减免各种行政性收费、降低社保缴费率等。在各类政府收入中，税收收入有法律依据，比较规范。如果简单通过减税降低宏观税负，反而会导致预算外非税收入、制度外收入等不规范、不合法收入比重上升。
此增速远超彼增速
过去13年间全国财政收入增速是经济增速的约1.5倍
　　1994年的分税制改革，除了以税种明确划分中央和地方的收入来源，另一重要目标是提高“两个比重”，即提高全国财政收入占GDP的比重，提高中央财政收入占全国财政收入的比重。这是两个核心量化目标。其结果之一，就是中国财政收入快速增长，且常年远高于经济增长速度。改革实施已近20年，财政收入增速与经济增速究竟应当确定什么样的比例，至今仍不明晰。
　　《预算法》第二十九条规定，各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。财政部以此为据，每年编制的预算收入增幅与GDP持平或略高。但收入预算按低增幅编制，实际却按高增幅执行。1996年-2011年，全国财政收入预算增速平均是10.43%，而执行结果平均是19.00%，远高于GDP增速，预算误差高达82.17%。
　　近年来，财政部推行“财政管理科学化、精细化”，但预算和实际间的误差如此之大，使得财政管理科学化、精细化有名无实。
　　有分析称，财政收入增速远高于GDP增速有失偏颇，因为GDP增速是实际值，而财政收入计算的是名义值，即加上通胀因素。不过，1998年至2011年，GDP现价（即名义GDP）平均增速为13.08%，全国财政收入平均增速为19.54%，以可比价格计算，GDP现价平均增速与全国财政收入平均增速之比也达到了1∶1.49。
　　《预算法》规定，财政预算收入增长要与经济增长相适应。但过去13年间全国财政收入增速是经济增速的约1.5倍，相当令人震撼。按照此速度，财政收入占GDP的比重会继续提高。
　　实践中，财政收入永远不可能与GDP相等。根据拉弗曲线，宏观税负超过某个临界点，企业投资和经营就会缩减，个人收入也减少，政府税收也随之减少。在极端情况下，如果政府想征收到100%的税额，所有经济活动会停止，实际能得到的税收是零。
　　若考虑隐性成本，中国宏观税负已接近发达国家；中央财政占全国财政收入的比重，也已稳定在50%左右。虽然有些政府收入处于灰色或黑色地带，但现实中，钱流进了政府部门或官员口袋，进入统计与否，并不能掩盖社会负担客观存在的现实。
小微企业受益几何
结构性减税围绕小微企业展开，规模有限，效果不彰
　　社会感受到的负担，固然源于政府税收收入、非税收入、基金收入、社保缴费以及不合规、不合法收入等的叠加，但社会公众倾向于将“税痛感”聚焦于更为显性的税收。2012年全国“两会”前后，减税呼声空前高涨。
　　面对社会和公众的压力，自去年下半年开始，政府承诺推进结构性减税，减税政策随之密集出台。但减税究竟减了多少真金白银？能否抑制宏观税负水平继续攀升？
　　自去年9月起，个人所得税工薪所得减除费用标准提高至每月3500元，财税部门宣称这是一项减税改革。而专家们指出，征收个税需扣除个人用于消费的收入，减除标准本该随消费支出提高经常性调整，不能将一项避免对消费征税的调整，认为是减税措施。同时，财税部门反而以调节高收入的名义，借机提高中等收入以上纳税人的税率。
　　作为体现结构性减税的举措，减轻中小企业特别是小微企业税负成为减税重点。财政部2011年10月决定，自当年11月1日至2014年10月31日，金融机构与小微企业借款合同免交印花税。但免交印花税前提是要获得借款。根据央行数据，2011年人民币贷款余额54.79万亿元，其中小企业信贷余额7.55万亿元，占比为13.78%。财政部减税政策认定的小微企业标准低于央行的标准，所以实际享受免税的信贷比重更低。其中的微型企业，绝大多数既缺抵押品，会计账簿不全，也无财务审计报告，极难获得金融机构信贷，信贷占比甚微。
　　另一减免税政策是提高增值税、营业税起征点至5000元-2万元（月），自去年11月起实施，两税的起征点适用个人和个体工商纳税人，不涉及企业。据国家工商总局统计，至2010年底，全国个体工商户户数达3452.89万户，登记从业人员7097.67万人，看似收益人群不小。然而，此前在很多省区，增值税、营业税起征点最低值已超过5000元。早在2004年，贵州、黑龙江已将增值税起征点调高至5000元。新疆也于2010年10月将营业税起征点提高至5000元。
　　因此，本次提高两税起征点真实的税负下降幅度极为有限，实质上是法定税率向实际税率趋近。
　　在有些地方，提高起征点反而会提高税负。税务部门向个人或个体工商户征税，绝大多数采取定额征收，即由税收部门根据行业特点、经营户所处位置、人员数量等核定营业额。这意味着税务部门有很大的自由裁量权。
　　因此，提高两税起征点，纳税人的税负能否真正降低，取决于税务征管部门能否据实核定。在一些不发达地区，税务部门为完成税收任务，常根据征收任务核定营业额。中央政府提高起征点非但不能带来减税，反而因基层税务征收人员为达到征税起点，人为提高核定数，导致个体工商户税负大幅上升。
　　同理，自2012年1月1日至2015年12月31日，对年应纳税所得额低于6万元（含6万元）的小型微利企业，其所得按50%计入应纳税所得额，按20%税率缴纳企业所得税。因小微企业会计账簿不全，税务部门征收所得税，多数也是核定征收。一些税务征管人员为完成任务，会人为提高应纳税所得额核定数。
　　2012年的《政府工作报告》要求：“加大结构性减税力度，重点支持实体经济特别是小型微型企业。”显然，今年的结构性减税，并非全面减税，所谓“结构性”体现在针对“小型微型企业”，按此要求，财税部门制定的减免税政策围绕小微企业展开，这就决定了减税的整体规模非常有限。而在实践中，小微企业也受益有限。
真心才能减税
结构性减税是零敲碎打的临时性政策，而基层税务部门进而强化征管
　　另一项政府宣称会带来减税的重大改革，是今年上海开始营业税改征增值税试点，并在年内扩大试点范围。这一改革的核心内容是在交通运输业由征收3%的营业税，改为征收11%的增值税；部分现代服务业由征收5%的营业税，改为征收6%的增值税。
　　试点运行两个月，上海交通运输业普遍反映税负上升，中央和上海财税部门也承认了这一事实。现代服务业中人力成本等不可抵扣进项的比重高，也存在税负上升的现象。上海的“营改增”改革，目标是连接增值税抵扣链条，消除对相关行业重复征税，但税率设置过高，又抵消了税基缩小的减税效应，交通运输业税负反而上升。
　　财新记者获悉，是项“营改增”改革推进困难。识者指出，实施“营改增”，中央政府必须狠下决心，一要保证地方财政收入不受影响，二要改征增值税后，营业税纳税人税负不上升。
　　如果说“营改增”还是一种结构性税改探索，那么2011年最后一天，财政部、国税总局决定对蔬菜批发、零售的纳税人销售的蔬菜免征增值税，则是一项典型的减税“形象工程”。
　　增值税征管的机制，以进项税额抵扣为利益驱使，买方向卖方索取增值税发票，卖方开具增值税发票，则完全受国税部门征管系统管控。批发商将蔬菜卖给零售商，零售商再销售给消费者，绝大多数零售商和消费者都无法抵扣进项税，也就不会索取增值税发票。因此，政府免征蔬菜批发零售环节增值税，就是免掉了一项基本征不到的税。
　　而且，蔬菜生产购买的化肥、农膜、农药等生产资料含有增值税，农民无法在销售产品时抵扣进项税额。蔬菜流通中，运输、批发、零售各环节都要缴纳营业税，运输车辆需交车船税，车用汽油、柴油、机油等含有增值税、消费税。整个过程还涉及路桥费、各种行政性收费、仓库场地租金等。以上各种税费，都无法实现进项抵扣，农产品生产和销售过程中，重复征税非常严重。因此，对蔬菜批发零售环节，政府不仅应免税，更应退税，消除重复征税。
　　2012年财政部门不遗余力宣扬的结构性减税，实则是零敲碎打的临时性政策，涉及制度性的改革极为有限。表面看，减税政策范围广、涉及个人和企业众多，但实际上涉及的税种都是有效纳税人少，征管难度大，征管率很低，税务部门自由裁量权大，征收弹性强。
　　回顾近年来政府减税过程，一方面是中央财税部门出台减税政策；另一方面是基层税务部门实际强化征管、弹性执行。究其根源，中央政府出台减税政策，但没有相应可量化、可考核的硬性减税目标，中央政府的减税政策是软约束，而基层税务部门的税收增长任务是硬约束。
　　政府财税部门公开承诺并强调要依法征税，但实际执行是按计划征税，征税任务层层分解。到了基层税务征管部门，不但要求完成任务，很多税务部门对超额完成任务有奖励。这样的激励效果，也是财政收入实际增速远高于预算数的重要原因。
减税增支，可能吗
2012年财政收入高增长依然是主基调，减税是小插曲
　　2012年是本届政府最后一年，众多保障民生目标需年内兑现。民生支出领域范围广、增长数额大，决定了政府对今年财政收入高增长的渴盼比往年更加迫切，从今年预算报告也可窥其端倪。
　　2008年-2011年，全国财政预算收入增幅和当年GDP预期增幅一致，均为8%。今年全国财政收入增长预算数是9.5％，比去年预算增幅提高了1.5个百分点；而今年的GDP预期增速是7.5%，比去年降低了0.5个百分点。调低经济计划增速、提高财政预算收入增速，显而易见，2012年财政收入高增长依然是主基调，减税是小插曲。
　　政府承诺的民生支出没有多少回旋余地，如保障性住房建设、财政性教育经费达标、城乡养老医疗改革等。今年的保障性住房任务是基本建成500万套以上，新开工700万套以上；为实现全国财政性教育经费支出占GDP的4%，今年全国财政性教育经费支出要达到21984亿元，同比增长36.4%，需要比去年多投入5800多亿元。
　　今年年底前，政府要实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖；连续第七年提高企业退休人员基本养老金，全年人均增加1680元；将农民人均纯收入2300元（2010年不变价格）作为新的国家扶贫标准，比2009年提高92%。
　　政府一旦承诺了教育、养老、医疗等民生支出，多数会固化为刚性支出，必须每年安排资金保证，也就必须有经常性的收入增长来保障。
　　政府郑重承诺兑现多项民生支出的同时，又高举减税大旗，这一“减税增支”之举存在内在矛盾，两个目标极难同时实现，顾此必然失彼。欧洲债务危机国的境遇就是鲜活的实证。公众呼吁减税的压力需适当释放，减税以“虚多实少”回应只能是短期策略。
保民生钱从何来
受制于国企既得利益的阻挠，运行已五年的中央国有资本预算，对保障民生几无贡献
　　政府扩张民生支出，就需相应的财力去落实。目前途径有三个：一是通过增量资源，政府收入以更快的增长，用于支撑上升的民生支出；二是调整存量，降低政府行政性和经济性支出比重，调整到直接民生支出方面；三是提高政府绩效，用同样的钱，提供更多、更好的公共产品和服务。
　　中国宏观税负按官方口径已超过35%，从增量扩张来筹资的空间日益收窄，财政收入高增长已难以持续。近两年中央政府公开“三公经费”并严控增长，可视为在民众压力下，以实际行动控制行政经费增长，但目前此类行动主要是象征性的，压缩的经费微乎其微，对提高民生支出难有实质贡献。
　　为扩张民生支出，缩减政府经济建设性支出更为现实。这就需要调降公共财政预算安排的建设资金，并且将国有资本预算资金，按一定比例调入公共财政预算，用于支撑民生资金的扩张。专家学者对此呼吁多时，政府也早已表达认同，但实际执行依然未上正轨。
　　细查2012年的政府预算，政府经济建设性支出非但没有缩减，反而大大强化。今年全国安排财政赤字8000亿元，虽比2011年减少500亿元，但实际上中央用于经济建设的财政资金有增无减。
　　去年，全国各级政府财政超收1.4万亿元，除了当年追加支出，通过预算稳定调节基金，将部分超收收入转到今年支出。中央政府从预算稳定调节基金调入2700亿元，安排到今年使用，比去年增加1200亿元。中央预算稳定调节基金还剩余1070亿元，和预备费性质类似，是今年可随时动用的机动财力。
　　2009年-2012年，全国赤字水平依次为9500亿元、1万亿元、8500亿元、8000亿元，赤字微降，但规模依然居高不下。四年累计赤字达3.6万亿元，数倍于应对亚洲金融危机时的赤字规模。
　　按现行预算体制，财政赤字资金要用于建设投资。政府债券利息，全部由公共财政预算安排资金偿付。政府债券到期后，也经常通过公共财政预算安排资金偿付。这样做，推高了公共预算用于投资建设资金的规模。
　　此外，今年中央预算内还安排了投资资金4026亿元，比去年增加了200亿元，这是公共预算直接用于建设的资金。还有些公共预算资金，以科技研发和创新、产业升级、人员培训等名义流向企业（主要是国有企业），最终被用于投资和生产经营。
　　还有一项可为扩张民生支出提供资金支持的来源，就是国企上交利润。国资预算改革已有多年，但国资收益仍基本在国资系统内循环。自2007年开始的国有资本预算，实质是国资系统内的企业预算，转入政府公共预算的资金微乎其微，和社会公众并无多少交集。
　　2011年中央国有资本经营支出769亿元，仅40亿元调入公共财政预算用于社保等支出，占比5.2%。近95%用于国有企业的经济性支出，如国有经济和产业结构调整、央企改革脱困补助、科技创新、节能减排、境外投资、新兴产业、兼并重组等。
　　今年的中央国有资本经营支出延续了这样的导向。中央国有资本经营预算支出875亿元，调入公共财政预算用于社会保障等民生方面的支出50亿元，占比仅5.7%，其余资金用于国有企业的经济性支出。可见，国有资本收益不但没有通过调入公共预算让社会公众共享，反而公共财政资金以各种名义和方式，用于投资建设和企业生产经营。
　　国有资本经济实力雄厚，最有能力担起部分保障民生的责任，但受制于国企既得利益的阻挠，运行已五年的中央国有资本预算，对保障民生几无贡献。
　　保障民生的另一途径就是提高政府支出绩效，也可有效化解“减税增支”的内在矛盾。2005年，财政部制定《中央部门预算支出绩效考评管理办法》；2009年开始，又在中央部门每年选取部分项目作为绩效评价试点。财政部不完全统计，2010年全国省级部门纳入绩效评价的资金量约1600亿元。
　　政府的绩效评价虽然刚刚起步，但潜力巨大。2009年-2011年年末，政府在央行国库的存款余额连续三年均超过2万亿元，而且是最后两月突击支付后的余额。近两年，政府在国库的存款余额多数月份超过3万亿元，几乎占到全年收入的三分之一。
　　财政部每年都强调“财政收支矛盾突出”，但又常年在央行国库沉淀巨额资金。闲置国库对社会经济而言是巨大的损耗。政府预算每年都收支平衡，年末在国库的存款数额巨大，且“芝麻开花节节高”，存款余额逐年攀升。这一现象凸显近年来政府绩效在持续恶化。
　　年末政府在央行国库的存款余额，主要是财政资金结余和结转所致。结余是因预算安排给项目的钱太多，项目完成后花不完沉淀在国库；结转是因为预算安排的资金超过当年需要，项目尚未完成，资金转到下年继续使用。财政资金少量结余和结转不可避免，但巨额资金长期沉淀国库，说明政府预算编制和执行不严谨、不精细、不科学，财政支出效率极其低下，财政资金浪费严重。
　　财政部部长谢旭人指出，2012年将把改善民生摆在财政工作更加突出的位置，积极而为，量力而行。
　　积极而为，钱从何来？过去的一年，实业疲态彰显，税负微涨即民怨沸腾，拉弗曲线临界点已隐现。与其靠百万税官加强征管，不如清理国库常年积存的款项，调入国资收益，腾挪建设资金，以用于民生支出。
　　以中长期计，从全局观，中国经济往前走，减轻国人的“税负之痛”还需要深入改革的大文章。