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中国省级财政透明度评估(2011)

邓淑莲/杨丹芳/曾军平

　　（上海财经大学公共经济与管理学院，上海200433）

　　原载《上海财经大学学报》2011年第4期

　　摘要：本文描述和分析了我们连续三年进行的中国31个省市财政透明度、连续两年进行的省级行政单位行政收支及相关信息透明度以及2011年新增的人大财政透明度的评估结果，从不同角度得出中国目前财政透明度很低的结论，并从制度建设方面提出了提高财政透明度、建设透明政府的建议。

　　关键词：财政信息；行政收支；透明度；人大

　　收稿日期：2011-05-02

　　作者简介：邓淑莲（1964-），女，山东威海人，上海财经大学公共经济与管理学院副教授；杨丹芳（1959-），女，上海人，上海财经大学公共经济与管理学院副教授；曾军平（1975-），男，湖南新邵人，上海财经大学公共经济与管理学院副教授。

　　财政信息是政府的核心信息，财政信息公开透明是民众知情权的保障，是公众了解和监督政府，参政、议政的前提。自2008年启动的中国省级财政透明度评估项目正是基于这一理念，采用简明而又不失真实的方法对我国31个省市财政信息公开状况进行实证性的刻画和描述。

　　以2008年各省级政府和各部门的决算数作为评估依据的2011年中国省级财政透明度评估项目是前两年评估项目的延续和拓展。

　　本期评估项目仍然沿用前两年的调查和评估方法。为保证年度评估结果的可比性，我们一直沿用同一调查和评估的标准和方法。即通过信息搜索（网上搜索、公开出版物检索）和向政府有关部门依法申请两种途径获取财政信息，并根据信息回复及信息获得情况对各省进行评分。评分分为两部分：一部分是对获得的财政信息的数量和质量进行评估。这种评估主要从两个角度进行：第一角度是政府及其部门对财政信息公开的完整程度。公共资金包括政府资金、社会保障资金和国有企业资金。而政府资金中又包括进入预算管理的资金和没有进入预算管理的资金。我们考察的是政府是否按照《政府信息公开条例》的规定将所有资金的信息都向一般公众公开了。第二个角度是政府及其部门对财政信息公开的详细程度。财政透明的一个重要衡量指标是信息公开的具体程度。没有具体信息的公开视同不公开。因为笼统的、大类的信息对于公众了解政府、约束政府和监督政府是毫无意义的。另一个部分是对信息申请过程中各省各部门所表现出来的态度和责任心进行评估。每个省、每个部门的总得分是这两部分得分的算术加总。

　　在内容上，本期评估除了继续进行各省一般财政透明度评估和行政收支及相关信息的透明度评估外，新增了省级财政信息对人大公开情况的调查和评估内容。根据我国宪法，人民代表大会是我国最高权力机构，也即我国的立法机构。立法机构的职责是代表人民，根据人民的意愿对公共事务进行决策，并监督人民的代理人（政府）严格执行决策。这一职责体现在财政上，即人大每年对政府提交的预算草案进行审批，并对预算执行过程进行监督，对预算执行结果进行问责。换句话说，在人民当家作主的我国，人民的权利和利益主要是通过自己的代表来实现的。正是人大的这一职责要求，促使我们将对人大对财政信息掌握情况的评估作为我们今年财政透明度报告的新增内容。因为，人大行使人民赋予它的决策、监督和问责职责的前提是全面、详细、及时地了解政府的财政信息。没有人大的知情权，人大的决策权、监督权和问责权是无本之木，无从谈起。

　　…………

　　四、结论和建议

　　（一）几条结论

　　中国财政透明度评估项目已开展三年。三年的调查评估可以肯定地得出以下结论：

　　1.中国省级财政透明度三年来逐渐提高，但进步极为缓慢，中国财政透明度整体上仍然处于极低水平，与公众对信息的要求相距甚远，与我国已成为世界第二大经济体的地位极不相称。

　　2.与政府财政透明度相比，行政部门信息透明度较差。这首先表现在态度和责任心方面。从态度和责任心评分上看，2011年省级政府态度和责任心得分率为75.8%，行政部门为33.3%；2010年，政府得分率为87.1%，行政部门为37.5%（评分的标准一致）。在实质信息公开上，情况也是如此。2011年，政府财政信息实质性得分率为20.81%，而行政部门得分率仅为3.14%；2010年政府得分率为19%，而行政部门只有3.21%.虽然这里的评分项目不同，但这样的百分制得分差距也大致能反映出二者的差距。由于行政部门收支及相关信息涉及更为详细、具体的公共信息内容，部门得分率较低表明我国政府财政信息公开在详细、具体程度方面还很不够，公开的信息还不够细化。

　　3.与态度和责任心得分相比，无论是省级财政透明度评估，还是行政部门收支及相关信息评估，其实质财政信息得分都较低。这表明政府及其部门对财政信息公开仍然心存顾虑，不愿或不能公开有效的财政信息。

　　4.与省级政府及行政部门的信息公开相比，省级人大对财政信息公开无论是在态度上，还是在实质信息提供上，都更逊一筹。这多少令人意外。人大作为代表人民行使权力的机构，理应比政府对财政信息公开的态度更热情，行动更积极，但事实却相反。这一现象非常耐人寻味，值得进一步研究和思考。

　　（二）建议

　　通过调查和评估，我们发现虽然政府在财政透明度上不断努力，但现实中仍然存在一些问题阻碍政府信息的公开。为使我国财政信息公开工作取得突破性进展，财政透明度有实质性提高，我们提出如下建议：

　　1.修改不利于政府信息公开的有关规定。现实中政府的某些规定，虽然在某些方面有利于政府信息公开，但也存在不利于政府信息公开的条款。如，2010年1月12日国务院办公厅出台了《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》。其中关于依申请公开的“相关性”标准，“内部管理信息”、“过程信息”不予公开的规定，“一事一申请”制度规定以及财政部2010年《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》中关于各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开，各部门负责本部门预算、决算的公开等规定都实质上阻碍了政府信息，特别是财政信息的公开。为此，我们建议按照便利民众及时获取完全、详细的财政信息的原则修改这些规定，并将所有使用公共资金、公共资源的单位都列入政府信息公开的范围之内，没有例外。否则，我国的财政透明度进程必然会受到严重影响。

　　2.将财政信息公开作为《预算法》修订的重要内容。我国政府信息公开在现实中还遭遇到《保密法》的严重阻碍。新修订的《保密法》仍然存在保密范围过宽、定密权和涉密纠纷的裁决权归于行政部门（意味着行政部门既是运动员又是裁判员）等不利于财政信息公开的规定。在《政府信息公开条例》近期难以上升到法律、《保密法》不可能近期再次修订的情况下，《预算法》的修订将为我国的财政透明带来希望。我们建议，在《预算法》中应明确规定：公众及其代表有权要求政府相关部门提供预算信息；预算信息的披露应覆盖所有公共基金，包括一般政府基金、社会保障基金和各专项基金以及国有企业基金；预算信息应包括各类公共基金的收入、支出、余超、资产、负债、所有者权益及其构成，以及与上述内容相关联的统计和说明；预算信息公开的详尽程度和信息公开的时间以满足民众及其代表行使法律赋予的权利和义务为原则。除国家秘密之外，预算收支的各级次信息，包括类、款、项、目都必须公开。预算支出必须公开的信息包括功能分类信息和经济分类信息；预算信息应以对信息需求者最便捷、获取成本最低的方式公开，各政府财政部门有责任收集、整理，并通过网站集中公开本级预算以及所覆盖的部门预算和单位预算信息；所公布的预算信息必须符合公认的政府会计和统计规范。

　　3.将财政信息公开纳入政府绩效考核内容中。近年来，党中央、国务院对财政信息公开高度重视。国务院总理温家宝多次就财政信息公开问题发表重要讲话。2011年5月4日，总理主持召开国务院常务会议，研究部署进一步推进财政预算公开工作。公开政府财政信息，建立透明政府是得民心、顺民意的事情。我们认为，将财政透明度纳入政府政绩考核体系是适合我国国情、提高我国财政透明度的有效措施。只有这样，中国的财政透明度才能有实质性改善。


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