长策智库 ChangCe Thinktank

地方政府融资平台变种缩影：南京五星高中火急融资
经济观察报 作者：仇子明


2月21日下午，南京市鼓楼区教卫系统第一选区人大代表候选人在该市二十九中高中部与选民见面。鼓楼区区委书记陆平贵、二十九中副校长赵建强、英语教师刘霞接受选民“面试”。见面会上，选民最为关心的是南京市二十九中新校区建设——这将是江苏省内第一所五星级高中。

在来自二十九中的人大代表候选人与选民见面的前一天，即2月20日，南京市鼓楼区辖内的中小学教师收到校方的紧急“动员令”，以自愿为原则，号召个人出资5万元，用于二十九中五星高中校舍建设，两年后归还，年利息10%。每个学校均被“摊派”指标，平均200万元左右。出资额将于2月27日“火急”到账。

记者从南京市鼓楼区财政局部获悉：上述“集资”乃是长安信托受鼓楼区教育工会的委托，发行的一个规模5亿元的信托计划，投资人将是含中小学教师在内的鼓楼区财政供养人员。

不过，一位来自银行系统的知情人士却透露称：真正的信托计划投资人并非中小学教师，而是区教育工会。

一位长期跟踪信托案件的资深律师告诉记者：教育工会作为社团法人，是有购买信托的资质的，但问题在于教育工会并不是金融机构，其购买信托的资金来自于教师集资。“在审计署出动4万人清查地方债的时候，南京鼓楼区政府的上述融资则游走于‘灰暗地带’，难说违法，却不规范，且与中央精神相左。”

五星高中“火急”融资

2月20日下午，南京市鼓楼区某中学的李花(化名)老师正准备下班回家时，与其他老师一起，被校领导紧急召集开会。会议内容是动员在校老师出资5万元，支援南京新二十九中的建设，集资款将于两年后归还，年收益率10%。“事情很突然，要我们第二天就答复，校方说要向区教育局上报集资款的意向总额。”

李花说的“突然”还包括，决定参与“集资”的老师在2月27日，就要带着5万元去南京市河西的龙江体育馆“交钱”。

据南京市鼓楼区教育局发布的官方信息，为了使新二十九中高中部达到五星级高中标准，鼓楼区将河西向阳渔港(南京的一个高档餐馆)西侧地块126亩的地建成二十九中的高中新校区，计划年内动工，赶在2014年南京青奥会前投入使用。鼓楼区将花10亿巨资打造这所中学，其中的设施将超过南京现有中学。

南京一位关注教育条线的记者透露说，南京拟建二十九中新校的说法在该市教育圈内早已流传，但是否开建、何时开建，一直没有定论，此时宣布开建，并宣称于2013年前建成并投入使用，应该是为了“献礼”2014年的南京青奥会。

或许正是为了青奥会，新二十九中的建设才加快了投建的步伐。南京市鼓楼区财政局副局长王其明(音)承认，李花老师所述的“紧急集资”的实质是面向区中小学教师的一个信托计划，年收益率是10%，由区教育工会主导，而区财政局在其中起到的作用是“监管”。王其明强调称，“这是合法合规的。”

据南京市鼓楼区宣传部介绍，此番兴建新二十九中，并不在财政拨款范畴之内。“这个项目需要用钱，但财政拨款不足，如果向银行贷款的话，则需要将向阳渔港拆迁完成后，才能报批，向银行借款，利息更高，所以我们选择向区财政供养人员进行融资的方式。信托计划的名字大概是‘鼓楼长安资金信托’，总额5亿元。”

不过，某银行内部高层却提供了一种不同的说辞：“国家宏观调控，一是房地产，二是地方政府的融资平台，银行对于地方政府的项目贷款收紧，拿新二十九中投建这个项目而言，不是利息高低和报批手续的问题，而是找了我们银行，我们也不会放贷。”

信托投资人资质之惑

李花老师准备参与集资，她将于2月27日上午，去南京市龙江体育馆“认缴”，她表示，“认缴”完5万元后，她会得到一个类似于“认购证明”的东西。而据李花老师透露，2月27日的实际“认购”前，已经被校方安排签订了一个“代理投资协议”，而非正式合同。在协议中，甲方是个人，乙方“中国教育工会南京市鼓楼区委员会”。“在协议中，并没有明文指出10%的年收益率，这一收益率只是来自校方领导的口述。”

南京鼓楼区宣传部一位官员称，信托计划的委托人是区教育工会，购买的主体是中小学教师等教科文卫范围内的区财政供养人员。

北京天银律师事务所的证券律师王肖东认为，若5亿元的信托计划的投资人是作为自然人的教师，且认购金额是5万元，则涉嫌违法违规。

据银监会颁布施行的《信托公司集合资金信托计划管理办法》(以下简称：《办法》)第五条：“单个信托计划的自然人人数不得超过50人”；《办法》第六条则对信托计划的“合格投资者”做出界定：其一，自然人投资的一个信托计划的最低金额不少于100万元，其二，个人收入在近三年内每年超过20万元或夫妻双方合计在近三年内每年收入超过30万元，并需提供相关收入证明。

也就是说，如果中小学教师是信托计划的投资者的话，那么将只能有50个名额有投资资质。根据《办法》第五条，5亿元的信托计划平均分摊到50人头上，就是平均每人出资1000万元。由此，便与《办法》第六条相矛盾：李花等投资人的投资额只有5万元，达不到“不少于100万元”的标准。王肖东据此认为，“若信托计划的投资人是李花这样的自然人，这个信托计划显然就是违法违规的。”

上述银行人士斩钉截铁地告诉记者，“信托计划的投资人不可能是自然人，银行和信托公司都是很谨慎的，信托是比债券风险更大的金融产品，如果发行认购有问题，根本不予操作。据我所知，这个信托计划的实际购买人就是南京市鼓楼区教育工会。李花等教师在周六的‘认购’只是‘二道程序’，她们会把钱汇总至教育工会处，再由后者作为单一的投资人认购信托计划，此外，5亿元的信托计划所募集的资金将和区财政局的其他资金混合使用。”

一位接近长安信托高层的证券律师告诉记者，尽管作为法人，教育工会认购信托计划的资质是没有问题的，但“问题”却在于该工会的集资资质。“说白了，这就是一种高于银行同期存款利息的民间借贷，教育工会是一个维权、福利组织，而不是一个金融机构，若信托计划出了问题，工会哪有钱进行偿还？”

据《办法》第八条，信托公司在推介信托计划时，下列行为属于被禁止的范畴：以任何方式承诺信托资金不受损失，或者以任何方式承诺信托资金的最低收益；进行公开营销宣传；委托非金融机构进行推介。“通过校领导进行开会动员，涉嫌公开宣传。教育工会不是金融机构，也没有对信托计划进行推介的资质。”该律师认为，教育工会通过向教师“集资”再去购买信托计划，不能说违法，也很难界定是违规，但显然是游走于法律法规的边缘地带。

地方政府的融资新财技

公开数据显示，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国地方政府性债务余额10.7万亿元。2011年和2012年，是地方政府债务偿还高峰期，两年债务到期预计达4.6万亿元。

在此背景下，中央政府开始清理地方政府融资平台。截至去年9月末，全国共有地方政府融资平台超过1万家，但已退出平台、纳入一般公司类贷款管理贷款余额近3万亿元，其余仍按平台贷款管理的余额约6万亿元。

在宏观调控背景下，银行收紧对地方政府融资平台的贷款，对政府项目的贷款也趋于谨慎。在以往，中小学校舍建设，一般都由地方政府拨款。此番南京新二十九中项目的“教师集资”便是中央宏观调控背景下，地方政府项目拉不到银行贷款的产物。

接近长安信托高层的律师在质疑南京新二十九中投建融资的“合理性”的同时，也对地方政府表示了“同情”：“采取类似于民间借贷的方式进行项目融资，对于地方政府而言，也的确是无奈之举。”

上述银行人士分析指出，“像南京新二十九中这样急于上马的项目，只是地方政府融资平台变种的一个缩影，信托募集的资金虽说是有固定的投向项目，但常常却与当地政府的其他资金混合使用。这在本质上，是银行贷款收缩后，地方政府融资手段的一种‘创新’，尽管很难界定是否违法，但却游离于灰暗地带。南京鼓楼区的例子并不是工会融资的首例，据我行检测，这样的例子全国各地俯仰皆是，但其在实质上，与中央政府清理地方债务的主导思想是南辕北辙的，对于金融风险而言，也是不利于防控的。”

南京市鼓楼区宣传部官员在接受本报采访时则不断强调：“这样的信托计划，即使在南京，我们也不是第一个做的，别的区也在做。”

由于区宣传部表示，政府没有义务向媒体公布该信托计划的细则，且认购尚未完成，故截至发稿，记者未能探悉上述信托计划2年到期后，这笔5亿元的资金最终由谁为主体进行归还，以及该信托依赖何为抵押担保。校舍不能作为抵押物，地方财政亦不能出具担保函，这笔资金的安全性最终由谁来保障？这些都将成为一个问号。

值得一提的是，2009年11月，财政部发布《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》，并强调“《担保法》第八条规定，国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。