长策智库 ChangCe Thinktank

世行支招铁路改革：铁道部并入大交通部

21世纪经济报道 孙春芳 北京报道 2012-01-11

核心提示：世界银行发布《铁路行业管理体制的三大支柱》专题论文，建议铁道部并入大交通运输部。

近日，世界银行发布《铁路行业管理体制的三大支柱》专题论文，建议铁道部并入大交通运输部，成为这一大部下的国家铁路管理局，负责制定铁路政策和技术与安全法规。同时，铁道部作为所有铁路资产所有者的角色也应终止，新成立的铁路管理局将只有监管职能，作为企业的运营职能将剥离给一些铁路公司。

这篇由世行驻华代表处的保罗·阿莫斯和理查德·布洛克撰写的报告，通过对澳大利亚、巴西、加拿大、法国、德国、日本、俄罗斯、美国八个国家铁路行业的研究，发现这些铁路大国在铁路运行体制上的一些共同因素，并建议中国根据自身的特点借鉴上述国家的铁路运行体制，结束目前这种政企不分的状况。

论文认为这八个国家的铁路管理体制具有一些共性的特征，包括：都有一个交通运输部，负责管理和制定统筹多种运输方式的综合交通运输政策；政府的政策制定和规管职能与铁路服务的商业运营分离；无论民营国有，均普遍采取公司化治理结构来提供铁路服务；同时有多个服务提供商；客货运业务在部门或制度上分离。

事实上，上述八个国家拥有较大的铁路行业，铁路总运量加起来占中国以外地区的三分之二。北交大教授、铁路专家荣朝和称，上述八个国家中的德国、法国、日本、俄罗斯在上个世纪八九十年代都进行过铁路体制的改革，虽然由于航空和公路、水运等交通方式的竞争挤压，铁路运输已难现昔日的辉煌，但通过改革，这些国家的铁路事业从债务累累和运营不畅中得到了一定解脱，重新焕发出生机。这些国家的改革经验对中国铁路是很好的借鉴。

该报告在研究上述八国铁路体制的基础上，为中国铁路改革提出如下方案：

①设立一个国家交通运输部负责对交通运输实行统一管理，制定统筹多种运输方式的综合交通运输政策，建立一体化的交通运输体系，负责各种交通运输网络间的公共资源分配；

②在交通运输部下设国家铁路管理局，负责制定铁路政策和技术与安全法规，但没有所有权，不承担服务提供职能；

③根据专门的国有企业法或公司法，成立一定数量的自主经营的大型地区铁路公司；公司股权归主管国有企业的部门或其他适当的部门所有，由主管部任命董事会；公司下设客货业务分离的运营分部或子公司；

④一定数量的专业化或拥有独立品牌的跨地区运输服务，可采取不同的经营形式，如：相邻的地区铁路公司组成合资公司；地区铁路公司之间互授轨道使用权；成立新的独立公司，付费取得轨道使用权，国家铁路局对收费标准进行监管。

一位接近铁道部的消息人士告诉记者，近日坊间传闻的铁路体制改革目前正在方案研究制定阶段，上述“将铁道部并入大交通部”的说法也是考虑中的方案之一。

事实上，2008年两会期间，就有不少人大代表建议撤销铁道部并入大交通部，身兼中国工程院院士和人大代表双重身份的王梦恕称，当时的呼声很高，但是后来刘志军极力向高层做工作，称铁路具有军事上的重要战略意义，不能随便乱动。

“当时正值高铁建设如火如荼之时，以刘志军为代表的铁道部当然不希望因为大部制改革而大权旁落。”王称。

而今，这一方案又重被提起。

在北交大经管教授赵坚看来，撤销铁道部实行大部制不表示铁道部的归口管理职能就消失了，实际上，铁路法规的制定、安全的监管等这些专业性极强的仍需要铁路归口部门管理。只不过这一部门从铁道部变成了大交通运输部底下的铁路管理总局而已。

上述世行报告建议实行大交通部体制的另一目的在于：统筹各种交通运输方式的规划和运行。实际上，这一“综合交通运输体系”的建设已经在相关部门的日程之中。

据记者了解，国家发改委基础产业司一直在从事这一项目的课题研究，而中国工程院也在牵头并整合一些高等院校和政府部门研究机构的力量进行这方面的课题研究。

而多种交通方式直接的接驳，目前做的也不是很好，荣朝和称，许多高铁站都建于城市的郊区，有些高铁站，附近荒无人烟，这如何吸引客流，增加高铁的竞争优势？其认为，上述问题都将有待于成立一个大交通部，统一规划和管理。