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中国出了个双轨制
2011年12月02日 经济观察报

　　岑科

　　上世纪八十年代可谓中国改革的黄金时期，各项改革全面启动，重点之一就是价格改革。它集中体现了民间自发力量、学界知识探索和高层政治决策的互动以及对改革的影响。从中可以看到，改革的顺利推进需要一些条件。第一，尊重民间自发创造，敢于否定当下意识形态和法律陈规。第二，相信知识的力量，以成熟理论去分析社会出现的问题。第三，考虑现实复杂性，在实施改革时注意策略和步调。价格双轨制改革过程中的成功与失败，从正反两方面说明了这些道理。

　　缘起

　　当代中国改革是从1978年前后农村包产到户开始的。所谓包产到户，无非是在农业生产中从集体公社变为个体单干，“交够国家的，留足集体的，剩下自己的”。最初是民间自发的行动。小岗村农民冒死分包田地的故事现在已为人熟知，而当年是违法的。那时明确反对包产到户的既包括某些中央高层领导，也有很多省部级官员和普通干部。他们认为中国农民单干了几千年，一直挨饿受穷，没必要再折腾；更何况集体公有制涉及社会主义道路的根本，不能轻易动摇。

　　从1978年基层自发包产到户到1982年中央承认其合法性——官方不久后称之为“家庭联产承包责任”，中间经历了繁复的理念斗争。有个故事反映出这种斗争何等激烈。1979年前后，万里在安徽主政推行包产到户，与一位中央前去调研的干部发生争论。这位干部说：“包干到户……没有统一经营，不符合社会主义所有制的性质，不宜普遍推广。”万里说：“包干到户，是群众要求。群众不过是为了吃饱肚子。有什么不符合社会主义，为什么不可行？”“它离开了社会主义方向，不是走共同富裕道路。”“社会主义和人民群众，你要什么？”“我要社会主义！”“我要群众！”

　　无论观点如何，这项政策的实行给中国带来了天翻地覆的变化。1978年到1984年，全国粮食总产量增长10254万吨，达到40731万吨，增幅为33.6%，这6年增产的粮食相当于1957年到1978年21年增产的粮食。1984年全国棉花总产量也相当于1978年的2.89倍。过去几十年一直困扰中国人的“吃饭难”问题就这样解决了。

　　伴随包产到户的出现，城市和工商业领域也发生两个重要变化。首先，乡镇企业与城市个体户逐渐兴起。包产到户实施后，农村形势大大改变。有人这么描述，“原来靠打钟上班，农民还慢腾腾地不愿意去，现在天黑了他还不愿意从地里回来。”由于劳动生产率提高，农民与村集体富裕起来，有了结余资金，农村劳动力也越来越显得过剩。政府考虑到就业问题和社会稳定，于1979年颁布《关于发展社队企业若干问题的规定》，为乡镇企业发展扫清了政策障碍。城市中也因为大量返城知青难以就业，政府制订政策允许私人从事工商活动，“个体户”应运而生。

　　其次，政府对国有企业放权让利。早在1978年，四川主政领导就支持试验扩大企业自主权，经过一段时间运行和观察，成效显著。于是在1979年，国务院制订《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等文件向全国推广企业改革试点。核心内容有两条：一是允许企业完成国家计划任务之余，生产销售计划外产品；二是企业盈利后，除了上交国家可以留一部分归自己。这有点像对农村改革的模仿。结果是，实施试点的企业产量、产值、上缴利润增长幅度都得到提升，改革范围不断扩大。

　　就这样，原先严密僵化的公有制计划经济出现了缝隙和松动。但在两个问题上，政府抱着不同的态度。“放权让利”带有很大主动性，目的是在公有制条件下提高企业积极性，完善社会主义经济运行机制。而对乡镇企业和个体户，政府视为解决冗余人员就业的一种渠道，任其自生自灭，甚至保持警惕和防范。

　　乱象

　　无论如何，上述变化意味着与过去不同的权益划分和激励机制，引起一系列连锁反应。简而言之，当企业与个人被允许运用自己的资源与能力，在管制放松和产权更清晰的条件下追求自我利益，原先计划经济中被掩盖的资源配置问题就暴露出来，表现在各个方面。

　　第一，企业待遇不公。“放权让利”要求核算企业的收入、成本和利润，而长期僵化的计划价格早已偏离合理标准，企业提留利润时苦乐不均，产生很多抱怨。举例说，1978年国营天津印染厂工人的人均积累（利润加税收）是1.82万多元，同属一工业局的天津四新纱厂只有3638元；天津轧钢行业工人的人均利润是8559元，而与之管理水平、技术水平相当的炼钢行业只有412.6元；全国工业设备的成本利润率是25%，农机产品的利润率只有9%……这样悬殊的利润，使工人待遇出现差距，这种差距是国家对各种产品定价造成的。

　　第二，产业结构失衡。受利润考核影响，定价高的产品有企业积极生产，定价低的产品则没人生产，导致过剩与短缺并存。总体而言，加工工业的利润率远远高于能源、原材料工业。数据显示：1979年，绝大部分能源、原材料行业的资金利润率都不超过5%，而加工工业的利润率都在38%以上，其中手表行业利润率高达61.1%，煤炭几乎全行业亏损。这背后的原因就是定价不合理。结果是，加工业产品相对过剩，原材料产品供给严重不足。当时前者被称为“长线”，后者被称为“短线”，如何“取长补短”成为政府长期头疼也无法解决的问题。

　　第三，经济秩序混乱。企业自主权扩大后，可以生产销售计划外产品；乡镇企业和个体户出现，催生了大量自由交易；计划经济体系因此遭到冲击。由于乡镇企业不受计划控制，可以根据市场需求自定生产，但它没有能源、原材料，只能通过高价甚至贿赂从国有企业获得，出现了所谓“争原料”、“以小挤大”等问题。而在国有体系中，企业也奉行“利大大干，利小小干，无利不干”的原则。上游企业会把稀缺原材料拿到黑市上销售，尽量减少和不履行计划指标，下游企业则会虚报对投入品的计划需求，甚至把稀缺物资指标用于倒卖。这样一来，就形成了计划与实际不符、计划与计划脱节、计划与交易冲突的混乱局面。

　　第四，财政补贴紧张。在原有计划经济体系中，政府承担着几类价格补贴。首先是国有企业——譬如原材料生产企业，产品定价过低；外贸出口企业，为换取外汇必须亏损；产品滞销的企业，收入无法兑现。它们生产得越多，政府补贴越多。其次是农产品和农副产品，政府从农民手中收购，按计划价格出售给城市居民，也必须承担补贴。1979年之后，由于农产品产量剧增，工业规模也在扩大，政府在这些方面支付的补贴越来越多，日渐难以为继。

　　所有这些问题和乱象，都指向一个根源：价格不合理。政府也意识到这一点，从1979年到1984年间多次调整农产品和重要工业品的价格，并于1981年成立国务院价格研究中心，由资深经济学家薛暮桥牵头调集优秀专家，试图用计算机程序和投入产出理论计算出一套全面合理的价格体系。但这种努力没有成功。直到1985年5月价格研究中心并入国务院发展研究中心，“合理的价格”依然没有计算出来。

　　理论

　　正在这样的背景下，价格双轨制理论产生了。

　　现在回过头看，价格双轨制理论是一个大胆、超前的构想。1984年的时候“市场经济”还不容于官方话语体系，连私营企业能否存在都是个问题；个体工商户是合法的，但雇用工人有剥削的嫌疑。在这样的背景下，理论研究者们提出，价格问题根源是价格制度不合理——在政府定价前提下，无论价格怎么调整，都必然与瞬息万变的市场状况发生矛盾。改革方向应该是放弃政府定价，转向市场定价。改革的办法是实行以“放”为主的价格双轨制，即：先将计划额度固定下来不再扩大，全部放开计划外产品的价格控制（即承认计划外产品交易价格的合法性），然后逐步减少计划内商品牌价交易范围，直到建立完全的市场价格体制。

　　这些观点今天看起来不足为奇，但在当时却具有颠覆性。由于长期实行计划经济，加上严密的知识封锁和意识形态禁锢，很少有经济学家想到用市场定价取代政府定价（即使想到也不一定敢说），大部分人着眼于计划价格如何调整。正因为如此，价格双轨制理论中包含着先进和彻底的成分，它是以现代主流经济学为理论基础、以市场经济为目标模式构建出来的体制转轨方式。其中，放开市场增量、缩减计划存量的思路在西方经济学中没有先例，应该说是一个创见。

　　此后数年间，中国经济改革在价格改革的带动下向纵深推进，“双轨制”成为许多领域的改革途径。当然，改革过程并没有完全按理论和建议的构想展开，但从中可以看到理论与实践互动的重要关系。一方面，理论应该参照已有先进成果，力求彻底清晰，否则它将无法指引实践；另一方面，理论转化为政策时必须适当妥协，并在实践中不断修正，否则它就是一纸空文，甚至产生危险。

　　实践

　　1984年10月十二届三中全会召开以后，价格改革的步伐明显加快。尽管此后中国经济学界开始关注宏观调控问题，也发生了价格改革与企业改革何者为重的争论，甚至设计过总体改革配套方案，但真正付诸实施和对经济产生重大影响的还是价格改革。

　　1985年1月，经国务院批准，国家物价局、物资局发布《关于放开工业品生产资料超产自销产品价格的通知》，取消了企业完成国家计划后生产资料产品销售不得高于国家牌价20%的限制。从此，计划外生产资料的自由交易取得合法地位。当年，政府还放开了绝大部分农副产品的购销价格，取消了粮油的统购价格，实行合同定购制度。1986年，放开了名牌自行车、电冰箱、洗衣机等7种耐用消费品的价格。1988年，又放开了13种名烟和13种名酒的价格。总的来说，改革是按照“以放为主”的思路不断减少价格控制。

　　结果，过去不合理的价格得到矫正。例如1986年与1978年相比，采掘工业产品价格上升了55%，原材料工业产品价格上升45%，加工业产品价格只上升了13%。价格变动影响到企业的产量和效率。譬如1984年到1987年，全国33家重点钢铁企业靠计划外销售获得收入124.6亿元；全国增产1000多万吨钢，相当于过去十几年的增产量。更重要的是，乡镇企业能够通过计划外市场合法买到生产资料，进一步快速成长。1985年至1988年，全国乡镇企业数量从1200多万上升到1800万左右。这意味着资源配置向生产效率更高、产品更适销对路的企业倾斜，带动了社会财富创造。因此无论看统计数字还是生活状况，1985年到1988年间，确是改革开放以来经济增长较快、人民得益较多的时期。

　　但让人始料未及的是，计划外物资的交易合法化衍生出“官倒”现象，并使原有计划生产体系受到严重冲击。由于计划价格与市场价格之间存在巨大差距，一些有政府背景的人通过权力获得计划资源，拿到市场上出售获取暴利，成为让群众强烈不满的“官倒”。1988年，普通钢材的计划价格是每吨700元，市场价格是1800元。这种情况下，生产企业不愿按计划合同供货，即使签了合同也以各种借口不履行，而是尽可能将产品拿到市场上销售。下游企业则必须支付额外的补偿才能得到计划供货。这样，政府计划的执行变得非常困难。

　　1988年前后，价格双轨制成为各方集中抱怨的一个目标。当年3月召开的全国人大会议上，代表们对此反应强烈，促使高层领导人决定“价格闯关”，尽快把价格双轨变成单轨。显然，这时候全面恢复计划价格已经不可能，只能进一步放开价格。4月5日，国务院发出通知，放开猪肉、鲜蛋、食糖、大路菜4种副食品价格，居民的价格补贴由“暗补”（补贴给商业经营企业）变为“明补”（直接补贴给职工）。5月之后，彩色电视机价格实行浮动。7月，国务院决定从当月28日起，放开名烟名酒价格。

　　这些政策的推出，导致物价迅速上涨。本来，计划条件下长期存在商品短缺和定量供应，经济中有隐性通货膨胀，价格管制解除后物价水平上涨，这是很难避免的现象。从1985年到1987年，全国物价增长分别达到9.3%、6.5%、7.3%。但在1988年，这一状况变得特别严重。一是因为当时宏观经济政策偏于宽松，货币增长过快；二是“价格闯关”的提法和媒体报道强化了民众的通货膨胀预期，产生了恐慌心理。这样的情况下，有些经济学家（如吴敬琏、刘国光等）建议价格放开应该缓行；但也有人认为，通货膨胀没那么可怕，价格改革“长痛不如短痛”。中央领导采纳了后一种意见。

　　1988年8月，中央政治局会议讨论通过《关于价格、工资改革的初步方案》，计划用5年时间完成价格改革，预计物价总计上升70%-90%，工资上升90%-100%；并提到军队和警察要做好准备，防止价格改革中可能发生的意外情况。这条新闻公布后震动全国，一场抢购风潮席卷各地，物价如脱缰的野马面临失控。猪肉价格上涨 50%-60%，蔬菜价格上涨31.7%,　18寸彩电价格从1330元涨到1900元，一些名烟名酒的价格上涨了10倍以上。在社会稳定受到严重威胁的情况下，8月30日，国务院发布通知，暂停价格改革方案，不再出台调价措施，并将工作重点转向治理环境、整顿秩序。“价格闯关”宣告失败。

　　现在回过头看，“价格闯关”有冒进之嫌，实施时机不成熟，有一些策略上的失误。但总的来说，改革方向是正确的。正如前面所说，在1985年到1988年政府有意识地放弃价格管制期间，正是民营经济发展较快、人民生活大大改善的时期。经济学家们也形成共识：要建立市场经济，就必须放弃计划价格。因此，在1992年政府确定建立社会主义市场经济体制改革总目标后，价格改革再次大步推进。由于1989年至1991年的“治理整顿”，经济陷入停滞，产能趋于过剩，物价普遍低迷，价格放开很快取得成功。这是一个歪打正着的结果，但也说明了改革时机的重要性。

　　1992年是价格自由化步子迈得最大的一年，生产资料价格几乎全部放开。特别在1992年底，全国844个县（市）放开粮食价格，是一个标志性事件。到1993年，除了电力、通讯、石油等少数实行政府定价的产品，绝大部分生产资料和生活资料价格放开由市场调节，完成了从双轨价格向单一市场价格体制的过渡。这时候，按交易额计算，93.8%的零售商品价格、87.5%的农产品收购价格和81.1%的生产资料出厂价格都已经放开。至此，中国产品市场的价格自由化基本完成，为进一步市场化改革开辟了重要道路。

　　启示

　　中国1992年确立市场经济改革目标，90年代中后期实施国有企业产权改革，本世纪初加入世界贸易组织，大大推动了经济的市场化进程。然而直到今天，世界上还有很多国家不承认中国的市场经济地位。究竟中国社会与市场经济有无差异？如何走向真正的市场经济？这正是价格双轨制理论和改革能给人们最有价值的启示。

　　首先应该看到，中国经济仍处于双轨制状态中。在产品市场之外，最重要的生产要素市场——包括土地、资金、劳动力市场，受计划力量支配，形成计划与市场对立并存的局面。土地方面，征用环节以政府强制手段为主，没有讨价还价的余地；出让环节有时靠划拨，有时用协议，有时是拍卖。资金方面，银行利率由国家统一规定，信贷安排也受政府干预；反观“地下金融”，代表着民间借贷者自由交易的结果。劳动力方面，在政府和国有企业工作的人端着“铁饭碗”，官员能上不能下，福利待遇自成体系；广大普通企业劳动者的待遇只能通过市场调节。这就是经济中遗留的双轨制。

　　正如多年前自发的价格双轨制产生了一系列乱象，现在的生产要素双轨制也造成很多问题。土地使用中，被征地农民的补偿与土地市场价格差距过大，拆迁冲突不断；非市场途径获得土地利益丰厚，审批与划拨过程腐败丛生。金融运作时，监管机构制定的利率不适应市场变化，资金使用效率降低，加剧宏观经济波动；国有金融与民间金融的利率差距，导致竞争不公、转贷套利等问题。劳动者状况不同，表面看是作为公共服务提供者的政府人员报酬过高，实际上意味着公民权利不平等；政府部门权力过大，“铁饭碗”、高福利催生了公务员热，通过市场创造价值的人失去了积极性。所有这些不仅对经济发展造成损害，也影响到社会的安定和谐。

　　要想解决问题，持续发展，必须参照历史经验，尊重民间创造，按照成熟市场经济模式的要求，完成双轨制向市场体制的过渡。现在回过头看，价格双轨制理论对中国改革最大的贡献，其实是把民间自发形成的计划外交易合法化，使民营经济（乡镇企业）能够顺利发展，为国有企业产权改革埋下了伏笔。如果没有意识形态障碍，这会是一个完全自发的过程。但在民间交易被冠以“黑市”、“违规”、“扰乱经济秩序”等恶名的情况下，理论指引和政策正名显得至关重要。价格双轨制改革的过程符合三个条件：一是顺应民众需要；二是理论推导证明；三是高层领导支持，最终取得了成功。

　　事实上，在今天的体制冲突和社会摩擦中，也蕴含着解决问题的出路和改革方向。譬如房地产市场上出现的“小产权房”，就是农民为了落实自我权益而创造的土地产权交易方式；民间存在的高利贷、互助会等“地下金融”，也是由于国有金融机构缺陷而产生的补救措施；在社会治理、公共服务方面，亦有大量的NGO组织和志愿者群体涌现。这时，中国社会又面临着与1980年代价格双轨制改革相似的问题：对这些不符合当前意识形态和政策法规的现象，是列为“非法”予以禁止、打击，还是顺应需要，改变不合理的政策法规，推动确立有利于经济自由与社会发展的新规则。

　　现代主流经济学与世界两百多年的历史经验表明：个人产权、交易自由、有限政府是建立市场经济的必由之路。中国的现代化变革也必须朝这些方向迈进。但如何从一个封闭集权的计划经济转向自由平等的市场经济，确实是一个世界性难题。从这个意义上说，“双轨制”理论的构建还没有结束，应该延续到当前的生产要素市场化和未来的政治体制改革中。然而，任何社会制度变革成功都不是按部就班得来的。在获得政治支持的前提下，除了变革目标明确，过渡方案周全，还需要权变妥协的精神，甚至离不开运气的影响。从这个角度看，上世纪80年代走过的价格双轨制改革，可能是未来中国改革最重要的经验模板。

　　（文中部分数据引用自杨继绳、吴晓波(微博)先生著作，特此鸣谢）