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食品安全监管，十二年重回头
Posted 周六, 2011年 11月 19日 By ChangCe
食品安全监管，十二年重回头
作者:南方周末记者 蒋昕捷
2011-11-17
工商、质监改革遇阻，“保垂派”、“归地派”争执不休
无论是已经推行12年的垂直管理体系，还是如今神秘的属地化管理改革，体制改革并不能完全解决中国的食品安全问题，更重要的是食品安全监管机制的改革。
神秘的“48号文”
这是一个奇怪的现象——在中国政府网公开的国办文件中，47号、49号等文件俱在，唯独“48号文”没有公开。
“48号文”为何许文件，竟会如此神秘？
“48号文”，这份由国务院办公厅下发的文件的核心是一个工商、质监部门的改革方案——工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制。文件开宗明义地提出，此举是为了加强食品安全监管。
中国食品安全监管体制始终在改革，然而，在改革的轮回之中，食品安全现状尚未得到根本改善。 （曹一/图）
垂直管理是中国政府管理中的一大特色，实行垂直管理意味着直接由省级或者中央主管部门统筹管理“人、财、物、事”，不受地方政府监督机制约束。从1999年初开始，工商、质监部门先后实行省级以下垂直管理。
不过，自2011年10月10日“48号文”内部传达后，这个传说中的文件并未触发实质性动作。
南方周末记者获悉，国家质检总局和工商总局先后开会传达了文件精神。动作最快的安徽省已着手冻结相关系统的人事和资产。然而，更多的省区仍在观望。其中，有的地区甚至口头传达暂缓执行的指令，一些地方则明确提出“不做拦路虎，也不做急先锋”。
而在工商、质监系统内部的论坛上，“保垂（垂直管理）派”和“归地（地方管理）派”仍在为此次体制改革的利弊得失争执不休。“保垂打归人人有责”也成了中国红盾论坛的置顶帖。
“保垂派”认为，取消垂直管理后，欠发达地区除行政经费难以保障外，参照地方后，工资收入也会大幅下降；另外一些干部担心归于地方管理后政治前途未卜；甚至有人担心“客死他乡”。
苏州市质监局一位工作人员证实，省局已要求市、县局上报人员编制，进行人事摸底。“48号文”发布后，省里也在调研，凡在异地交流的干部，可以申报回原籍。目前，省内各兄弟单位已停止互访交流，都在忙着“内部维稳”。
“说得直白些，他（地方政府）突然变成你老子了，吃、穿、用都要他给。”江苏某市工商局负责食品安全工作的王荣（化名）这样解读这场变革。
更有相当多的基层执法者开始担心，此举并未改变多龙治水的治理格局，而地方保护主义却有可能借此卷土重来。
或许为了稳定军心，2011年10月21日，国家工商总局局长周伯华在内部通气会上强调，已建议成立以国务院办公厅牵头，中央编办和工商总局、质检总局分管人事体制工作的领导参加的部级协调小组，共同研究改革中遇到的问题。此外，由中央编办通知各省（区、市）编办，贯彻落实“48号文”暂不启动，待部级协调小组协商后，召开会议统一部署。
“大家负责”VS“无人负责”
有迹象表明，“48号文”的突然发布或与全国人大2011年的一次执法检查有关。
质检系统内部流传着一份“国家质检总局领导在全国质监局长会议上的讲话”。这份2011年10月20日的讲话称，“今年上半年，全国人大开展食品安全法执法检查时，许多地方政府反映，法律要求地方政府（对食品安全）负总责，但是承担重要监管职责的工商、质监是垂直管理。我们明白，这种抱怨由来已久，中编办对工商质监分级管理的考虑也不是一天两天了。”
不过，国家行政学院教授竹立家告诉南方周末记者，国务院对于此次改革已经调研酝酿了一两年时间。“权力必须要下放到该负责任的地方，才能起作用。这是公共管理改革的趋势。”
事实上，当前食品安全体系中的权责不统一问题由来已久。鉴于2003年阜阳劣质奶粉事件暴露出来的食品安全监管漏洞，国务院于2004年9月1日下发了《关于进一步加强食品安全工作的决定》，首次明确了“地方负总责＋各环节管理”的食品安全监管模式。
按照当时的分工，农业部门负责种植养殖环节，质检部门负责生产加工环节，工商部门负责流通领域环节，卫生部门负责餐饮消费环节，食品药品监督部门负责食品安全的综合监督。
然而，2008年三鹿奶粉事件的再度爆发，凸显了这一监管体系仍存在漏洞。
当时即有分析人士指出，在一个看似严密的履职、承责的架构体系中，如果一个事件没有确切的最终责任部门和失职责任界定，所谓“大家负责”，就可能变成“无人负责”，充其量是“大家一起承担责任”。
对于这一点，在基层负责食品安全工作的王荣有着切身体会。现在参加食品安全联合行动，各部门都不愿意牵头。因为“权力越大，责任就越大”。
在竹立家看来，“48号文”的合理性体现在：一是有效分权。食品安全责任主要还在地方政府，有权力才能负起责任，“谁的孩子谁来抱”。二是权责一致。归地方政府管理后，一旦出现食品安全问题，板子将直接打在地方官员身上，不会再扯皮。
显然，如果按“48号文”和食品安全法的指导思想，2008年三鹿奶粉事件将会有不同的处理结果。
12年轮回，12年“协调”
对经历过属地化管理的工商和质监部门来说，“48号文”带来的或许是一次不情愿的回归。
北京大学电子政务研究院院长杨凤春曾撰文回忆，上世纪90年代末，中国经济发展的一大问题就是地方保护主义形成的地方贸易保护壁垒，导致假冒伪劣商品猖獗。市场执法监管部门的垂直管理成为必然之选。
从1999年初开始，工商、质监等部门相继实行了省级以下的“垂直管理”，这被看做是对“地方保护主义”的釜底抽薪之举。
南方周末记者了解到，垂直管理体制以来，工商、质监等执法队伍越来越专业化、规范化，甚至在全省范围内有统一的工作平台，江浙沪还成立了省际间的联动机制。
回归地方后，这些平台命运会如何？地方保护主义会否卷土重来？事实上，垂直管理以来，地方政府对于执法的干预并未止歇，甚至还派生出一个专有名词叫“协调”。
“比如某企业是无照经营，本来就该取缔。结果县领导出来协调，希望罚个一万元了事。”王荣说，以前职能部门领导都是往外推，导致县领导至少要到市一级政府，甚至到省里协调。
一旦回归地方，王荣担心工商、质监等部门也会落入环保部门的窘境——地方政府总以“考虑本地经济发展”为名，要求环保部门对招商引资项目“先上车后买票”。如果职能部门领导扛着不办，则意味着乌纱帽不保。
国家行政学院教授汪玉凯则指出，与十多年前的地方单一管理不同，现在实行的是“条块结合”的双重管理模式。比如县工商局和质监局领导由县政府选拔任命，但必须由上级的工商和质监部门来批准。此外权责统一后，地方主要领导为了政绩和升迁，也会加强食品安全的监管工作。
怎样管好一个馒头？
在汪玉凯看来，两大系统内部的支持与反对声音本质上还是与个人的切身利益有关。抛开纷繁的利益纠葛和个人得失，在这场备受瞩目的体制改革中，却很少有业内人士会考虑到此次改革的初衷——食品安全监管。
“因为食品安全问题其实并不在管理体制上，问题出在管理机制上。”“保垂派”王荣笃定地认为。这一说法甚至连一些“归地派”人士也深表赞同。
比如上海的染色馒头事件，最终处理的是质监部门的负责人。实际上，馒头在各地监管主体都是不同的，具体到江苏各个市都不一样。按说超市属于流通领域，但超市现场制售馒头又可看做是生产领域。染色馒头属于预包装食品，由质监负责，但馒头一旦包装好出售，工商就难脱干系。
“体制是纵向的，越垂直越好，这样执法部门垂直才能相对独立，监管效果越好。”王荣进一步解释他的观点，“而机制是横向的，不适宜太复杂，不能一个问题多个部门交叉负责。”
此次“48号文”对未来的机制也做了规定，要求省级以下工商、质监行政管理体制调整后，省、市、县人民政府要建立健全食品安全综合协调机制，即建立健全各地食品安全委员会和食品安全办。
另一源自基层的机制改革思路则是把工商质监等部门合并。这是一些“保垂派”和“归地派”都认可的方式。
据悉，深圳早在2009进行的政府机构改革中，即整合工商、质监和物价部门，组建了市场监督管理局。负责食品安全监管的部门，也由之前的卫生、农业、质监、工商、食品药品五个部门改为卫生、农业、市场监管三个部门。广东省佛山市顺德区的试点中，甚至将工商、质监、安监等部门合并成市场安全局。
在汪玉凯看来，这些试点从理论到实践效果都很好，合并后更适合当下市场经济发展要求。“‘48号文’把工商、质监划归地方后，客观上给地方上食品安全监管的机制改革创造了条件。”汪玉凯说。
作者:南方周末记者 蒋昕捷
2011-11-17
工商、质监改革遇阻，“保垂派”、“归地派”争执不休
无论是已经推行12年的垂直管理体系，还是如今神秘的属地化管理改革，体制改革并不能完全解决中国的食品安全问题，更重要的是食品安全监管机制的改革。
神秘的“48号文”
这是一个奇怪的现象——在中国政府网公开的国办文件中，47号、49号等文件俱在，唯独“48号文”没有公开。
“48号文”为何许文件，竟会如此神秘？
“48号文”，这份由国务院办公厅下发的文件的核心是一个工商、质监部门的改革方案——工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制。文件开宗明义地提出，此举是为了加强食品安全监管。
中国食品安全监管体制始终在改革，然而，在改革的轮回之中，食品安全现状尚未得到根本改善。 （曹一/图）
垂直管理是中国政府管理中的一大特色，实行垂直管理意味着直接由省级或者中央主管部门统筹管理“人、财、物、事”，不受地方政府监督机制约束。从1999年初开始，工商、质监部门先后实行省级以下垂直管理。
不过，自2011年10月10日“48号文”内部传达后，这个传说中的文件并未触发实质性动作。
南方周末记者获悉，国家质检总局和工商总局先后开会传达了文件精神。动作最快的安徽省已着手冻结相关系统的人事和资产。然而，更多的省区仍在观望。其中，有的地区甚至口头传达暂缓执行的指令，一些地方则明确提出“不做拦路虎，也不做急先锋”。
而在工商、质监系统内部的论坛上，“保垂（垂直管理）派”和“归地（地方管理）派”仍在为此次体制改革的利弊得失争执不休。“保垂打归人人有责”也成了中国红盾论坛的置顶帖。
“保垂派”认为，取消垂直管理后，欠发达地区除行政经费难以保障外，参照地方后，工资收入也会大幅下降；另外一些干部担心归于地方管理后政治前途未卜；甚至有人担心“客死他乡”。
苏州市质监局一位工作人员证实，省局已要求市、县局上报人员编制，进行人事摸底。“48号文”发布后，省里也在调研，凡在异地交流的干部，可以申报回原籍。目前，省内各兄弟单位已停止互访交流，都在忙着“内部维稳”。
“说得直白些，他（地方政府）突然变成你老子了，吃、穿、用都要他给。”江苏某市工商局负责食品安全工作的王荣（化名）这样解读这场变革。
更有相当多的基层执法者开始担心，此举并未改变多龙治水的治理格局，而地方保护主义却有可能借此卷土重来。
或许为了稳定军心，2011年10月21日，国家工商总局局长周伯华在内部通气会上强调，已建议成立以国务院办公厅牵头，中央编办和工商总局、质检总局分管人事体制工作的领导参加的部级协调小组，共同研究改革中遇到的问题。此外，由中央编办通知各省（区、市）编办，贯彻落实“48号文”暂不启动，待部级协调小组协商后，召开会议统一部署。
“大家负责”VS“无人负责”
有迹象表明，“48号文”的突然发布或与全国人大2011年的一次执法检查有关。
质检系统内部流传着一份“国家质检总局领导在全国质监局长会议上的讲话”。这份2011年10月20日的讲话称，“今年上半年，全国人大开展食品安全法执法检查时，许多地方政府反映，法律要求地方政府（对食品安全）负总责，但是承担重要监管职责的工商、质监是垂直管理。我们明白，这种抱怨由来已久，中编办对工商质监分级管理的考虑也不是一天两天了。”
不过，国家行政学院教授竹立家告诉南方周末记者，国务院对于此次改革已经调研酝酿了一两年时间。“权力必须要下放到该负责任的地方，才能起作用。这是公共管理改革的趋势。”
事实上，当前食品安全体系中的权责不统一问题由来已久。鉴于2003年阜阳劣质奶粉事件暴露出来的食品安全监管漏洞，国务院于2004年9月1日下发了《关于进一步加强食品安全工作的决定》，首次明确了“地方负总责＋各环节管理”的食品安全监管模式。
按照当时的分工，农业部门负责种植养殖环节，质检部门负责生产加工环节，工商部门负责流通领域环节，卫生部门负责餐饮消费环节，食品药品监督部门负责食品安全的综合监督。
然而，2008年三鹿奶粉事件的再度爆发，凸显了这一监管体系仍存在漏洞。
当时即有分析人士指出，在一个看似严密的履职、承责的架构体系中，如果一个事件没有确切的最终责任部门和失职责任界定，所谓“大家负责”，就可能变成“无人负责”，充其量是“大家一起承担责任”。
对于这一点，在基层负责食品安全工作的王荣有着切身体会。现在参加食品安全联合行动，各部门都不愿意牵头。因为“权力越大，责任就越大”。
在竹立家看来，“48号文”的合理性体现在：一是有效分权。食品安全责任主要还在地方政府，有权力才能负起责任，“谁的孩子谁来抱”。二是权责一致。归地方政府管理后，一旦出现食品安全问题，板子将直接打在地方官员身上，不会再扯皮。
显然，如果按“48号文”和食品安全法的指导思想，2008年三鹿奶粉事件将会有不同的处理结果。
12年轮回，12年“协调”
对经历过属地化管理的工商和质监部门来说，“48号文”带来的或许是一次不情愿的回归。
北京大学电子政务研究院院长杨凤春曾撰文回忆，上世纪90年代末，中国经济发展的一大问题就是地方保护主义形成的地方贸易保护壁垒，导致假冒伪劣商品猖獗。市场执法监管部门的垂直管理成为必然之选。
从1999年初开始，工商、质监等部门相继实行了省级以下的“垂直管理”，这被看做是对“地方保护主义”的釜底抽薪之举。
南方周末记者了解到，垂直管理体制以来，工商、质监等执法队伍越来越专业化、规范化，甚至在全省范围内有统一的工作平台，江浙沪还成立了省际间的联动机制。
回归地方后，这些平台命运会如何？地方保护主义会否卷土重来？事实上，垂直管理以来，地方政府对于执法的干预并未止歇，甚至还派生出一个专有名词叫“协调”。
“比如某企业是无照经营，本来就该取缔。结果县领导出来协调，希望罚个一万元了事。”王荣说，以前职能部门领导都是往外推，导致县领导至少要到市一级政府，甚至到省里协调。
一旦回归地方，王荣担心工商、质监等部门也会落入环保部门的窘境——地方政府总以“考虑本地经济发展”为名，要求环保部门对招商引资项目“先上车后买票”。如果职能部门领导扛着不办，则意味着乌纱帽不保。
国家行政学院教授汪玉凯则指出，与十多年前的地方单一管理不同，现在实行的是“条块结合”的双重管理模式。比如县工商局和质监局领导由县政府选拔任命，但必须由上级的工商和质监部门来批准。此外权责统一后，地方主要领导为了政绩和升迁，也会加强食品安全的监管工作。
怎样管好一个馒头？
在汪玉凯看来，两大系统内部的支持与反对声音本质上还是与个人的切身利益有关。抛开纷繁的利益纠葛和个人得失，在这场备受瞩目的体制改革中，却很少有业内人士会考虑到此次改革的初衷——食品安全监管。
“因为食品安全问题其实并不在管理体制上，问题出在管理机制上。”“保垂派”王荣笃定地认为。这一说法甚至连一些“归地派”人士也深表赞同。
比如上海的染色馒头事件，最终处理的是质监部门的负责人。实际上，馒头在各地监管主体都是不同的，具体到江苏各个市都不一样。按说超市属于流通领域，但超市现场制售馒头又可看做是生产领域。染色馒头属于预包装食品，由质监负责，但馒头一旦包装好出售，工商就难脱干系。
“体制是纵向的，越垂直越好，这样执法部门垂直才能相对独立，监管效果越好。”王荣进一步解释他的观点，“而机制是横向的，不适宜太复杂，不能一个问题多个部门交叉负责。”
此次“48号文”对未来的机制也做了规定，要求省级以下工商、质监行政管理体制调整后，省、市、县人民政府要建立健全食品安全综合协调机制，即建立健全各地食品安全委员会和食品安全办。
另一源自基层的机制改革思路则是把工商质监等部门合并。这是一些“保垂派”和“归地派”都认可的方式。
据悉，深圳早在2009进行的政府机构改革中，即整合工商、质监和物价部门，组建了市场监督管理局。负责食品安全监管的部门，也由之前的卫生、农业、质监、工商、食品药品五个部门改为卫生、农业、市场监管三个部门。广东省佛山市顺德区的试点中，甚至将工商、质监、安监等部门合并成市场安全局。
在汪玉凯看来，这些试点从理论到实践效果都很好，合并后更适合当下市场经济发展要求。“‘48号文’把工商、质监划归地方后，客观上给地方上食品安全监管的机制改革创造了条件。”汪玉凯说。
