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增值税改革为何花落上海？上海两年前就启动研究

21世纪经济报道 伏昕 上海报道 2011-10-26

核心提示：相关财税领域专家认为，此次试点方案的推出释放出中央进一步推行“减少税收”的信号。


争议多年的服务业税制瓶颈问题终于被打破，但是，深化增值税制度改革试点为何能在上海“先行先试”？

据本报记者采访获悉，上海市级政府此前专门组织“冷班子”对增值税改革进行了近两年的调研，于今年向国务院提请报告，国务院也专门派财政部、国税总局至上海进行调研。

此外，有参与国家和上海市两级调研的专家指出，在上海先行先试的原因，在于上海采取的地税国税混合征收，更易于解决中央地方税收的分配问题。

由于营业税改增值税涉及中央和地方税收的利益调整，此次试点方案中为了解决长期以来阻碍增值税改革的分配难题，也以“试点期间原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区”的方式予以解决。

相关财税领域专家认为，此次试点方案的推出与国务院总理温家宝10月25日在天津滨海新区主持召开四省市经济形势座谈会时强调“要大力推进结构性减税”的说法，都释放出中央进一步推行“减少税收”的信号。

为什么是上海？

前述参与国家和上海两级调研的专家介绍说，此次国务院推出的增值税改革试点的方案是在上海提出申请的基础上，经国务院多次调研后最终实施的。

早在2009年开始，上海市就开始致力打破服务业发展的税制、管制、体制、法制瓶颈。这一年国务院下发“19号文件”（即《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》）中提及大力发展现代服务业。

在当年的市经济工作会议上，上海市委书记俞正声指出，国务院“19号文件”政策含金量大，很多方面有实质性突破，当务之急仍然是要在落实上下功夫，并指出“争取在上海先行先试”。

其后，上海市一级专门组织专家和学者对服务业税制改革问题进行调查和研究。经过将近两年的调查研究，上海方面向国务院打了研究报告，而国务院派财政部、税务总局等专门到上海调研。

由于营业税属于地方税收，而增值税属于中央税收，税制的改革涉及利益的重新调整。长期以来改革试点无法推行的重要原因在于利益分配。

“改革最大的阻力是担心地方利益被中央拿去。所以这次试点方案中保持了几个不变的原则，一个是分配关系不变。”前述专家说。

此次改革方案提出，试点期间原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区。

前述专家表示，在上海先行试点的原因在于上海采取的地税国税混合征收，更易于解决中央地方税收的分配问题。但是将来改革扩大到其他地区后，不同单位征收的问题也需要解决。

税制不改制约现代服务业

据上海财经大学财政系教授胡怡建测算，一旦增值税改革试点向全国范围内推广将涉及4000亿元的税收减免。

据胡怡建介绍，制约现代服务业发展的税制障碍是在服务业转型的过程中逐步产生的，传统服务业是消费型服务业，包括宾馆餐饮等，直接为消费者服务，只要销售额乘以税率一次性征税。但是现代服务业已经转型为生产型服务业，如物流业、咨询业、金融业、科技、会展均为生产型企业服务，这些行业将服务卖给生产型企业，但是按照营业税的规则，每个环节都要征税，无法抵扣，抑制了服务业的专业分工。以集成电路行业为例说，这一行业包括芯片设计、加工、测试、封装四个环节，如果同一企业完成四个环节，产生100万的销售额，按17%税率缴增值税的税额为17万。

但假如该企业将芯片设计、测试环节外包，这两个环节产生的营业额为40万，那么外包的公司需要缴纳2万营业税，但这2万元的税收无法给原先生产企业进行抵扣。“也就是说如果一个企业将上述两个生产环节外包的话，整个生产环节产生19万的税费。”胡怡建解释说。

此前，国家税务总局原副局长许善达也曾公开呼吁服务业税制改革，他指出保留营业税对服务业发展的负面影响越来越大，“第一，营业税重复征税，每一道环节征的税，到下一环节的税款还要计入基数，再次征税；第二，税负较重；第三，服务业出口不退税”。

对于此项改革，全国人大也曾专门组织班子研究相关立法工作。一位曾经参与该调研的专家说，当时力推将增值税立法由国务院立法改为人大立法，不过由于遭遇立法和改革先后的矛盾问题而未能顺利完成。他解释说：“如果先立法再改革，今后可能遭遇改革后法律需要不断修改的问题”。