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杨功焕：公共场所禁烟难在哪？
2010年05月13日 08:02　 本文来源于财新网

公共场所禁烟难，根源在于法律执行不力和烟草专卖体制，烟草业必须“政企分开”

　　【背景】5月10日，卫生部妇幼保健与社区卫生司司长杨青指出，自2011年1月起，中国将在所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他室外公共场所完全禁止吸烟。

　　这是中国履行《烟草控制框架公约》（下称《公约》）承诺的要求。该《公约》旨在通过限制烟草和卷烟产品的广告、营销和销售，降低全球死于与烟草相关疾病的人数。

　　中国是世界上最大的烟草消费国。据估计，中国有3.5亿吸烟者，每年消耗1.7万亿支香烟。目前中国每年有100万人死于与吸烟相关的疾病。如果这种状况不改变，到本世纪中叶，累计将有一亿中国人死于烟草相关疾病。

　　2006年的1月8日，《烟草控制框架公约》在中国正式生效。中国卫生部此后多次发布年度烟草控制报告，发起组织提高烟税的宣传活动，并促使国内烟草供应商在香烟包装上标注健康警语。

　　但是，中国烟草行业至今仍实行专卖制度，管理上政企合一。烟草业是中国增长速度最快的行业之一。据中国社科院工业经济研究所统计，中国烟草行业拥有5000亿资产，每年上交财政的收入占全国财政收入的10%。

　　在中国，控烟到底难在哪里？公共场所全面禁烟，中国能否如期实现？

　　中国疾病预防控制中心研究员杨功焕认为，中国的烟草控制，利益关系非常复杂，有效控烟路远且长。控烟要真正有效，必须在国家政策层面整体推进，实现多部门的协作。同时，要打破烟草业“政企合一”的体制，提高烟草税。

　　杨功焕认为，烟草的成瘾性，决定了烟草使用率在短期内难以下降。但是，控烟是一个双赢的选择，一方面，可减少未来的健康损害，另一方面，从长时段看，烟行业的替代和转产不会冲击整个经济。

　　在她看来，中国真正的控烟是在1996年以后。在1996年至2002年，中国的吸烟率有微弱的下降，控烟取得了些微效果。但是，从国际范围看，中国的烟草控制仍面临来自烟草业和社会层面的巨大阻力。

　　目前，中国还未出台禁止在室内公共场所和工作场所吸烟的全国性法规。关于公共场所出禁烟的地方性法规共计154个，占地市级城市的一半。但是，由于大多数禁烟法规界定的公共场所比较窄，可操作性不强。

　　杨功焕指出，很多地方并未通过社会动员，让公众和执行机构的员工知晓并理解公共场所禁止吸烟的法规，也没有有效的监督措施，对违反上述禁烟法规的行为，只是局限于简单的罚款，因此收效甚微。

　　值得注意的是，中国的烟草控制立法与《烟草控制框架公约》规定相比，也存在很大的差距。以《广告法》为例，它管理的是直接的烟草广告，并不包括间接或变相的烟草广告，比如烟草公司依然可享有各类活动的冠名权等。

　　杨功焕指出，从国际经验看，提高烟草税率，提高烟草价格，以经济手段抑制烟草的消费，是一种最有效的控烟手段。较之国际上烟草税占零售价格的65%-75%，目前中国的烟草税率提升远远不够。

　　2009年5月，中国对卷烟制品实行税赋调整，各类香烟的消费税有6%-11%不等的增长幅度，同时在卷烟的批发环节，还加征了从价税。但烟税上调并未实现与烟草零售价格的联动，其中原因复杂，但“其根源在于中国的烟草专卖体制”。

　　在中国，烟草业政企合一，国家烟草专卖局和中国烟草总公司是两块牌子、一套人马。“如果某一实体为私营公司，但同时兼有政府部门职能，它就会时刻利用经济杠杆和决策权来挫败烟草控制的努力”，因此烟草业必须尽快“政企分开”。

　　杨功焕强调，要控烟，除了提高烟草税和烟价，还要控制烟草广告，提供戒烟咨询和帮助，比如在青少年群体中减少“第一支烟”等。这就会涉及发改委、工商、质检、卫生、教育、海关、农业等多个部门。

　　控烟欲真正有效，必须在国家政策层面整体推进，实现多部门协作。杨功焕建议，应在国家层面设立人民健康委员会。同时，把烟草税作为特种税，用于改善医疗保障体系，提高贫困人群的生活状态，加大烟草控制的宣传教育力度。

　　鉴于烟草在中国已成为一种文化，弥散在社会各个领域、各个方面。杨功焕认为，必须移风易俗，“让人们真正地意识到吸烟的危害，并且能够约束自己的行为。这的确不容易，但我们会继续努力。”■

　　（财新记者 杜娟 采写）